对现行增值税制度的基本评价及完善建议.docx

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对现行增值税制度的基本评价及完善建议

对现行增值税制度的基本评价及完善建议

　　对现行增值税制度的基本评价及完善建议2007-02-1016:

47:

10　　[内容提要]：

一个时期税收制度的建立和运行，必须适应和服务于这个时期的政治经济需要，其税制中的税种及其相关制度的确立和实施，也必须符合这一总体要求。

我国自1994年实行分税制以来，其中居于核心地位的增值税制度在强化税收的宏观调控功能，理顺中央与地方、条条与块块的关系，促进国家财政收入的快速增长发挥了重大作用。

但也必须看到，伴随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步完善，现行增值税制度相对发展到当前的经济形势下也逐渐出现了诸多不相适应的症状，因而，进一步改革和完善现行增值税制度的问题已不容回避地摆上深化税制改革的重要议事日程。

本文试图通过对现行增值税制度的积极意义、负面影响进行客观分析，为完善我国现行增值税制度提出切实可行的建议。

　　[关键词]：

增值税评价建议

　　一、对现行增值税制度的现实评价

　　我国现行的增值税制形成于1994年全国至上而下的分税制改革。

1994年的税制改革，是以增值税税制改革为核心，建国以来历次税改中规模最大、范围最广、改革最为彻底的一次税制改革。

盘点九年来增值税制度实施情况，新的税制总体运行情况比较理想，对促进我国社会主义市场经济的建设，保证国家财政收入的快速增长，调节宏观经济和扩大出口贸易，做出了卓越的贡献。

但以辩证的观点加以分析，由于各地客观存在的诸种差异和经济发展水平的不平衡，增值税运行中也不可避免地出现了一些不尽人意的问题。

　　归纳起来，几年来现行增值税的积极意义主要表现在以下四个方面：

（一）规范了增值税制度，与真正意义上的增值税国际惯例实行了接轨。

作为当代公认较为合理与先进的税收制度，我国增值税制度是1984年乘改革开放的东风，改革传统的流转税制基础上建立起来的。

但为了搞好新旧税制转换中的磨合，从1984年至1993年，我国增值税一直局限于在生产环节对部分工业产品征税，在税率设计上仍沿用产品税的老观念，并实行产品税、增值税不交叉征收的税制结构。

而且以前的增值税是价内税，实行的是购进实扣法和耗用实扣法，无论从内在实质和外在形式上，都不是规范的严格意义上的增值税。

1994年税改后建立的新增值税制度，对原增值税进行了全面、彻底的改革，全面统一了内外资企业的增值税政策，基本上达到了普遍征收原则和中性原则的要求，并实行了价税分离的价外税，在计算方式上也与国际接轨采用了凭票扣税的购进扣税法。

（二）增强了中央财政宏观调控能力，促进了财政收入的迅猛增长。

我国以前的财政曾被人戏称为“诸侯经济”，中央财政宏观调控能力严重不足，呈现出地方财政强而中央财政弱的状况。

税改后增值税实行中央与地方共享，充分调动了中央与地方的两个积极性，税收收入保持了持续快速增长态势。

全国税收收入从1994至2001年年均增长达到1333亿元，其中2000年增长达到2350亿元，2001年增长达到2501亿元，2002年税收收入达到17004亿元，年增收1832亿元（比2001年增长少的原因，主要是2001年政策性车船购置税出台当年收了600亿元，加之2002年仅降低证券交易印花税和金融保险业营业税税率就减收200亿元，剔除这两大因素实际增长要比2001年大），2003年截止9月底完成税收15243亿元，比同期增长2716亿元。

这里面除了经济增长的因素外，主要是税制改革所形成的以增值税为主复合税制发挥积极作用的结果，税收收入增长的主力军还是增值税，增值税占总税收比重达到40%左右，增值税为平衡财政收支功不可没。

　　（三）提高了我国税收收入占gdp和整个财政收入的比重。

一段时期以来，我国税收收入占gdp的比重一直偏低，严重影响了政府调控宏观经济的能力。

1994年以增值税为主的新税制较好地解决了这个问题，税收收入多年的持续稳定增长，使税收收入占gdp的比重分别从1994年的%提高到2001年的%；2002年税收收入占gdp的比率达到%，比上年提高%，税收收入占财政收入的比重也一直保持在90%以上。

增值税的年年大幅度增长，为提高税收收入占gdp和财政收入的比率，提供了强有力的支撑，税收调节宏观经济的能力得到显著提高。

　　（四）建立了与社会主义市场经济相适应的现代税收征管模式。

顺应建立社会主义市场经济需要的现行增值税是一个科学先进的税种，必须有高科技的征管手段和先进的征管模式相配套才能发挥更为显现的作用。

新增值税出台后，税务部门负重争先，利用几年的时间从无到有，将税收网络覆盖到了全国，建立起了增值税的生命线——“金税工程”，大面积推行了“中国税收征管信息系统”——ctais，使税收征管效率有了质的飞跃。

经过艰辛的探索和改革，建立起了“申报纳税，微机监控，集中征收，重点稽查”的新征管模式，促进了税收征管的质量和水平的提升，降低了税收成本，提高了办税效率，方便了纳税人，而且通过征管改革造就了一批高素质的国税干部队伍，为我国税收事业的深层发展夯实了坚实的基础。

　　综上所述，我国现行增值税制度的优越性是显而易见的。

但随着目前经济环境的发展变化，税收制度也存在一个不断适应和逐步调整的问题。

如当前我国经济生活出现的诸如通货膨胀转变为通货紧缩，卖方市场转变为买方市场等问题，就逐渐暴露出现行增值税制度在扩大内需、刺激消费和投资方面的一些不足，有必要通过深化税制改革进一步完善现行的增值税制度。

　　经调查分析，完善现行增值税制度主要要弥补三点不足，堵塞三大漏洞和解决三个不利问题：

（一）现行增值税的“三点不足”

　　1、现行增值税的征税范围偏窄。

现行增值税的征税范围虽然涵盖了货物销售和工业性加工、修理修配劳务，但没有像国外规范的增值税制那样，将与物流密切相关的交通运输业、建筑安装业等行业纳入增值税的征收范围。

容易造成以下三个问题，一是在增值税已税货物进入营业税应税劳务的征税环节时，其已征增值税得不到抵扣，造成新的重复征税的问题；二是增值税“链条”在货物流通过程中人为中断，加大了增值税控管的难度，影响了税务管理效率；三是使得同处于商品流通不同环节的增值税纳税人与营业税纳税人，由于两税的税率、计税依据不同而形成新的税负不公平现象。

　　2、现行增值税价外税特点不明显。

从理论上讲，现行增值税是价外税，但是从这几年的实际操作情况来看并不理想。

一是价外税的观念没有被社会所接受，仅停留在我们税务部门内部的理论研究上。

包括统计部门的统计口径、社会上的合同签订、普通发票的开具都是含税价。

除了一般纳税人开具专票用不含税外，老百姓日常所接触的都是含税价；二是我们税改没有与相关部门协调统一，税务部门要求的是价税分离，但物价部门作价还是以含税价作价。

这就给增值税管理造成了很多麻烦。

由于物价部门以含税价作价，成为纳税人要17%的专票，而不要6%专票的根本原因（注：

如果以不含税作价的话，开17%和6%的最终含税不同，多抵的要多付税，少抵的少付税，都不影响企业的利益，这才是真正的价外税）。

　　3、一般纳税人认定门槛太高。

现行增值税制度按年销售额将增值税纳税人划为一般纳税人和小规模纳税人两类。

而且认定的标准过高，工业企业年销售额要达到100万元，商业要达到180万元。

而实际情况是绝大部分的中小企业难以达到这个标准，特别在中西部不发达地区难度更大，这对刚起步创业的新企业发展更是一个桎梏。

过高的标准将90%左右的纳税人拒之一般纳税人门外，进入不了增值税抵扣链条，现行增值税就难以实行彻底的规范化管理，也难以说是纯粹的增值税。

而且这些小规模纳税人仍实行与原产品税、营业税并无多大差异的定率征收，很显然依旧存在重复征税的弊病，不仅增加了企业的税收负担，而且阻碍了社会经济的良性发展。

（二）现行增值税的“三大漏洞”

　　1、农产品收购凭证抵税的漏洞。

由于现行的增值税并不是严格凭专票抵扣，对某些特殊行业开有政策口子，因而在实际运作上容易造成无形的漏洞。

如农产品收购凭证抵税就存在以下问题：

一是企业容易虚开收购金额，多抵扣增值税。

由于收购发票是由收购方开具，且不能像专用发票能上金税工程网上核对，企业极易出现虚开多抵增值税的行为，想开多少开多少，可以人为调节税收，而且造成虚增成本，少缴所得税；二是税务机关难以控管。

农业生产者人多面广，收购时间、地点分散零星不易掌握，又是现金交易，也无法从资金上跟踪，加之基层税收征管人员又不足，逐笔核实肯定不现实，调查取证难度大效果差。

　　2、运输发票抵税的漏洞。

运输发票抵税也容易出现农产品收购凭证抵税的类似情况，运输发票属地税机关管理，而地税部门对不少运输业主实行的是定税管理，运费发票可以随意开。

因此，不少企业将取不到专票的货物都开入运费，将手续费、招待费等费用挤入运费，更有甚者，虚开运费骗取抵扣增值税，而国税机关核实起来工作量与难度都非常之大。

　　3、废旧物资回收经营单位开出的普通发票抵税的漏洞。

按现行增值税政策要求，经营废旧物资回收的单位其销售行为是免税的，但其开出的普通发票却具有专票的抵税功能，于是就有了少购多开、虚开现象，有的工业企业移花接木，将本是自身购进的废旧物资假借废旧回收公司之名购进，达到能抵扣增值税的目的。

　　（三）现行增值税的“三个不利于”

　　1、不利于中小企业发展。

首先，目前中小企业的增值税税负偏重，限制了中小企业的发展。

主要是中小企业大都被划为小规模纳税人，其6%或4%的税负远远高于一般纳税人，不利于中小企业的发展壮大。

其次，现行增值税制存在对中小企业歧视性的规定，如现行税法规定凡达不到一定销售额标准的纳税人，不得认定为一般纳税人。

企业在起步阶段一般规模都比较小，难以达到销售规模，不能成为一般纳税人，就不允许抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票，一方面加重了纳税人的税收负担，另一方面严重限制了中小企业的业务开展，不利于私营经济的成长和发展。

　　2、税率设计过高不利于经济的良性发展。

现行增值税基准税率为17%，是按税改前原有税负换算过来的，本身就比较高。

与国际水平相比较，我国增值税税率也处于高税率的水平。

如果将我国“生产型”增值税17%税率，换算成“消费型”增值税税率将达到24%，远远超过西方发达国家，也超出我国周边东南亚发展中国家水平。

至于小规模纳税人的征收率6%或4%，其税负更远高于一般纳税人。

特别是小规模商业企业，在当前微利时代，有的毛利还没有4%而要按4%征税，纳税人难以承受。

按照税收的“拉弗曲线”原理，过高的税率会抑制投资，挫伤民间的投资热情，不利于经济的良性发展，更不利于缓解我国失业人员再就业的压力，致使利用中小企业和个体工商户成为吸收就业的主力军流于空谈。

　　3、现行增值税不利于基础产业的发展。

现行增值税采用的是凭票抵扣的“购进扣税法”，对获取不到增值税专用发票的不予抵扣。

因此，一些资源型矿产业、水电业、以沙石土为原料的建材业等特殊的基础产业，由于很少能取到增值税专用发票，其税负就畸高，严重制约了基础产业的发展壮大。

特别是一些能源型基础产业，主要分布在中西部不发达地区，这些产业的发展对促进当地经济的腾飞至关重要，然而在现行增值税政策上不仅没有适当的倾斜，反受歧视，这无疑与国家开发中西部的大政策相悖，不利于基础产业的发展，更不利于中西部的经济发展。

　　二、进一步完善现行增值税制度的几点建议

　　通过对我国现行的增值税制度进行回顾与总结，可以得出这样一个认识：

任何一个税种的改革，指望一次改革后就一劳永逸的想法是不切实际的。

增值税制度的建立和调整必须随着社会经济的发展和变化而做出相应的变革。

我国现行增值税制是1993年酝酿成型的，当时有两个基本背景一是通货膨胀；二是财政收入和税收收入占gdp比重过低，因此当时把税基搞大一点，把税率定得高一点，选择了生产型的增值税，这在当时的客观条件下无疑是明智的选择。

现在中国现实的状况是通货膨胀已不复存在，反过来是内需严重不足、通货紧缩和投资乏力。

税收收入一直以较高速率增长，民间减税呼声强烈。

正是因为这些外在客观条件发生了变化，所以，现行增值税按照“简化税制、拓宽范围、降低税率、严格征管”方针进行深化改革和进一步完善很有必要，势在必行。

　　基于以上认识，笔者就进一步完善我国现行增值税制度提出以下几个方面建议。

（一）实行增值税转型，由生产型过渡到消费型。

将生产型增值税转为消费型增值税，对消除重复征税，促进资本有机构成的提高和高新技术的发展都极为有利。

对企业征收增值税时，允许企业抵扣购进固定资产所含税款，可避免重复征税，鼓励企业增加固定资产投资，特别是促进高新技术企业和基础产业加大固定资产投资，带动产业结构调整，刺激民间资金进入资本市场，拉动经济增长，从而也会为将来财政收入的持续增长创造条件，从长期看有利于降低国债发行，减少财政赤字。

（二）扩大现行增值税的征收范围。

与国际上增值税改革的大形势及大多数实行增值税的国家相比，我国现行增值税制，在征收范围方面，虽然已经包括了“生产、批发和零售诸环节”，但从产业和部门上看，也仅仅是扩展到了制造业、商业。

目前，迫切需要将在国民经济中扮演着重要角色的农牧业、交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、房地产业以及社会服务业纳入增值税的课税范围。

增值税的征收范围越广，增值税发挥的调控作用就越大，增值税的中性原则就体现得越充分。

　　（三）降低增值税税率和征收率。

我国现在17%的增值税率和6%或4%的征收率比发达国家的税率要高得多，就是与一些发展中国家比也比较高。

过高的税率虽然一时能增加收入，时间长了就会抑制民间投资，阻碍经济的发展。

我国现在的税制是以流转税和所得税“双税种”为主体的税制，但目前流转税比重过重（占70%，其中仅增值税就占近40%），所得税偏轻（只占25%左右）。

从经济发展所起的作用上说，流转税与所得税相比，将直接牵动经济发展和运转，产生相应的作用和影响。

因为流转税不管纳税人是亏损还是盈利，凡有销售活动就要纳税，而所得税制以盈利企业为课税对象，这就比较合理。

从税制法律规定的角度上说，征收所得税比征收流转税更公平合理。

因而实施增值税转型和降低增值税率，可以减轻流转税比重，通过对企业固定资产投资进行抵扣及降低税率，企业就能少纳增值税而增加利润，相应增加所得税。

同时，为了与国际惯例相吻合，减轻小规模纳税税负，鼓励下岗职工再就业，将工业小规模纳税人的征收率调低为4％，商业小规模纳税人的征收率可调低为2％十分必要。

　　（四）分步稳妥地实施增值税转型。

我国的增值税收入约占全部工商税收的一半，如果骤然间将生产型增值税转为消费型增值税，据有关部门测算将影响税收收入近２０００亿元，以我国目前的财政状况而言将难以承受，这也是目前增值税改革上最大的拦路虎。

因此，笔者认为，增值税转型须分步实施较为适宜。

具体来说，可以考虑先对生产用的生产设备允许抵扣，待条件成熟时再向房屋厂房等其他固定资产开放；同时可先在固定资产投资比重大的基础产业、物耗很少的高科技产业先行，再逐步推广到其他行业，这也是利用税收政策手段调节优化产业结构；针对东南沿海、中西部地区经济差异越来越大的现状，可以利用增值税税收政策的调整来平衡地区差异。

目前，中西部大开发所确定的优惠政策都是所得税方面的，而且这些政策都是东南沿海地区早已有了，并无多少优惠可言。

为了吸引向中西部的投资，可以让中西部地区在增值税转型上先行一步，以缩小东西部地区发展的差别。

通过分步实施改革，不仅能缓解财政收入上的压力，还能利用税收政策进行宏观调控和优化经济结构。

　　（五）取消增值税一般纳税人的标准，扩大增值税专用发票的使用面。

笔者认为，取消增值税一般纳税人的标准，打开增值税一般纳税人的大门，增值税一般纳税人越多，使用专票的企业越多，增值税就越好管理和越容易规范，整个征管“链条”就不容易断节。

目前，我国增值税的征收范围本身就很窄，再加上将绝大部分置身于小规模纳税人之中，使用不了专票，增值税调控的范围就更小。

设置一般纳税人标准的本意是防止少数企业偷税，结果是“一人感冒，大家一起跟着吃药”，效果适得其反。

很多正规的企业由于标准达不到，正常途径取不到专票，导致有的纳税人用不正常的手段获取专票，增大了专票的管理难度和违法行为的发生。

因此，尽快取消一般纳税人的认定标准，以纳税人核算健全为前提，扩大一般纳税人和专票使用面，逐步消除增值税重复征税的现象，进而降低增值税征收管理成本。

　　（六）实行全社会完全的价税分离制度。

要让增值税价外税的特点得到社会的普遍认可，这不是税务部门一家能做好的事情，而必须使全社会共同关注，各部门协调统一才行。

首先，物价部门在商品的作价上一律要按不含增值税作价，市场上所有的商品标价都要实行价税分开标识，不管是专票还是普票都要价税分离开具；其次，各经济管理部门在报送各种数据时，要统一口径为不含增值税的数据。

这样不仅可以增强全社会的纳税意识，而且目前不少困扰税务部门的增值税管理问题也就可以迎刃而解。