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税收管理与提高税收核心竞争力
税收管理与提高税收核心竞争力
滕德强
【摘要】本文结合实际，以独特的视点来检测当前税收管理过程中的存在问题及制约因素，并通过对税收核心竞争力内涵的分析，提出了增强税收核心竞争力的方式和途径。
【关键词】税收管理精细化核心竞争力
核心竞争力（CoreCompetence）在企业管理理论中已经是一个比较成熟的管理理念。
随着行政部门“管理企业化”的发展，其对税务部门也有着非常显著的借鉴意义。
本文结合基层工作实际，对当前税收管理的现状及增强核心竞争力的途径等问题进行一些探讨，供商榷。
一、对当前税收管理过程中存在问题的反思
毋庸讳言，长期以来,税收征管工作粗放、大而化之的现象普遍存在,由于责任的淡化乃至缺失造成的“疏于管理”问题在某些地区愈演愈烈甚至成为一种痼疾。
具体来说，当前主要存在以下问题：
（一）税收征管方法手段目标化倾向愈趋明显。
强化管理是税收征管改革致力于实现的中心目标。
然而，从我国十多年税收征管改革的实践来看,却漠视甚至淡忘了“强化管理”这个目标的存在,而舍本逐末地把具体的方法、手段作为改革的目标加以落实,出现了改革手段目标化的倾向。
笔者认为,在新的税收征管模式中，无论是集中征收、重点稽查,还是申报纳税和信息化建设,都是征管改革的具体手段,而不是改革终极目标。
方法手段的目标化给我国的税收征管带来的负效应是明显的。
在这种认识下,必然会导致目标与手段的背离,手段不为目标服务的现象。
从我国目前征管实践来看,由于片面地将集中征收、重点稽查、信息化建设和纳税服务等改革手段当作目标任务来完成,追求岗位设置的统一，追求办税功能的齐全，追求信息技术的创新，追求服务手段的更新,而放松了对纳税人的管理,放松了对税源的监控,放松了对责任的落实，放松了对权力的制衡,这恰恰正是“淡化责任、疏于管理”产生的根源所在。
（二）决策点下放带来权力制衡及后续监督问题。
决策点下放的理论依据，在于使执行者拥有工作上所需的决策权，有利于消除信息传输过程中的延时和误差，并对执行者产生激励作用。
自2004年以来，为了贯彻落实《行政许可法》，提高工作效率和准确性，国家税务总局、省国税局先后发文，对部分税收审批项目进行了取消、归并、压缩时限或者权力下放。
其相关内容及理论依据包括：
1、“即时管理”。
即时管理（JIT）是税务机关对纳税人提起申请的一些业务活动，采取受理后即行办理，以提高工作效率和纳税人满意度的一种管理方式。
JIT强调了“产品”（如审批结果等）的投入和产出的同步，以实现“库存”无积压、无浪费的理想化目标。
目前我省国税系统在行政审批中推行的办税服务厅“即办”业务和大多数“限办”业务即属于JIT的范畴。
2、一个接触点。
税务机关对纳税人多头找、多次找，既容易对纳税人产生干扰，又是内部的一种重复劳动。
为解决这一弊端，我们按照税收征管业务的属性特征，对相关业务进行整合、归并，并采取将串行流程改造为并行流程、将部分调查后置等方式，赋予了税收管理员到户采集、调查、核查的权力，且具有“唯一性”。
3、“延迟控制”理论。
办税服务厅岗位的“即办”业务和税收管理员单点到户的权力，如果缺乏相关的监督措施，则很难保证上述权力不被滥用。
正是基于此，“延迟控制”理论应运而生，其基本内涵可概括为由重视事前审批，改为重视事后监督。
而目前亟需解决的问题是：
如何进行监督？
由谁负责监督？
责任如何界定和划分？
监督不力如何处置？
显然，为了实现“效率”而以牺牲“效果”为代价，无论如何是不足取的。
（三）业务流程重组的“重设计、轻实施”。
业务流程重组（BPR）被誉为“影响中国企业的十大管理实践之一”。
2004年以来，国税系统重组后的业务流程因其在服务、效率等方面显现的“戏剧性的成就”，在内外部引起了强烈反响和巨大震撼。
但是，由于某些环节的“思想设计”滞后于“方案设计”，重组方案并未得以彻底贯彻实施：
1、税收管理员的信息采集和巡管巡查问题。
为避免不同人、不同岗位到纳税人处采集相同的信息所造成的重复和非增值劳动，我们界定由税收管理员从信息来源地（纳税人或第三方）一次性获取信息（基础信息或固态信息），或由其定期巡管巡查获取信息（动态信息），并实现信息共享。
但客观现实却不容回避：
一方面，由于巡管巡查的内容、标准、责任不清，以及税管员的能力和责任意识问题，多数税管员虽然进行定期巡管巡查，但采集到的信息仍然是冗余的、重复的。
另一方面，其他部门、岗位在利用相关信息时，由于对税管员的不信任，而继续直接下户获取。
2、文书格式化及文书流转问题。
文书是程序的载体。
税务部门日常工作中受理和填制的各类文书（制式文书）格式，多数系由国家税务总局或者省级税务机关设计。
但由于适应业务重组后的新文书没有设计出台，CTAIS系统已按重组后的流程进行设置，而作为归档资料和实质法律意义的纸质文书却仍然在按照原程序进行流转。
（四）税务人员“心智模式”出现一定危机。
近年来，一轮轮的税收征管改革既是不断完善征管模式、提升征管质量的一个过程，更是对传统思维模式、行为方式的一次次更新和打破。
因此，税务人员必须进行经常性的思维清零、观念折旧，才能正确对待变化、认识自己，不断地检视、修正和改善自己的“心智模式”。
当前存在的问题主要有以下几种：
1、税务人员的意识观念亟待转变和提高。
较为典型的想法主要有两种：
一怕管不住。
部分税收管理员习惯于直接接收纳税人提交的审批申请，和纳税人直接见面，对于办税服务厅传递的审批文书资料则不愿意接收。
二怕管不了。
一些税收管理员对税务稽查和行政处罚手段情有独钟，凭经验管理办事，发现线索直接处理，在管理中缺位、越位和错位的情形经常反复出现。
2、工作过程粗糙，缺乏主动性。
对于上级布置的专项性工作、强调的“点”上工作，部分人员习惯于通过阶段性、突击性的工作方法去完成，不善于总结分析，不重视过程监管，“任务”完成后就无事可做，更谈不上具备科学化、精细化管理的意识。
3、岗位工作能力与工作要求存在较大差距。
如对办税服务厅综合服务岗人员要求的业务素质和计算机操作技能都较高，但由于岗位待遇与工作量不对等，又缺乏相应的激励机制，办税服务厅岗位对于所需人员的相对吸引力较差，难以真正选拔出高素质人才到大厅工作，从而使办税服务厅“综合窗口”难以真正“综合”，难以实现真正意义上的“一站式”或“一窗式”服务。
（五）管理部门与稽查部门之间的衔接出现“缝隙”。
管理部门与稽查部门是税收征管不可分割的两个重要组成部门，业务有衔接，工作需要相互配合。
由于缺乏信息反馈制度，管理部门日常巡查了解的企业经营、申报纳税等异常情况不能及时反馈到稽查部门。
而稽查部门选案工作主要依赖于税务登记底册、有限的纳税申报资料和注销、协查信息。
由于其对企业的基础信息和生产经营情况了解甚少，致使选案准确性大打折扣。
而目前介于管理与稽查之间的纳税评估，作为事中监督的重要手段，由于受到信息数据来源质量的影响，加之评估指标和评估模型所固有的局限性，其在管理与稽查之间的“联通”功能亦总是显得捉襟见肘，似有若无。
正是在于管查双方的无法“互动”，因而就很难形成“合力”。
（六）资源一体化和优化配置不到位。
在税收征管诸要素中，人力、资产和信息三者可统称为税收资源（人力、物力和系统资源）。
对资源的重新组合和优化配置，是有效利用有限的税收资源，实现征管效率最大化目标的前提和基础。
事实上，征管机构的变革为资源的一体化和优化配置提供了良好的平台。
以漯河市为例：
在2004年的业务重组过程中，漯河市对农村税务所进行了适度收缩。
其前提，一是起征点调高后，农村税源的大幅减少；二是纳税申报方式的变化，农村税收主要实行“简易申报，简并征期”的方式征收。
上述两因素决定了基层人力资源在一定限度的解放。
按照“留足农村所，充实城区所，加强稽查局和评估科”的工作思路，重组和配置人力资源，实现人力资源在农村所、城区所和稽查局之间合理流动就显得尤为必要。
但从目前来看，各单位虽然对人员有所调整，但对于原农村所素质较高的所长、副所长、会计等享受“职务待遇”的，担心调整会影响其工作积极性而变动不大。
同时，一些税务所合并后，“富余”出来的微机、车辆等也没有制定一个可行的调配方案，降低了资产的利用效率。
综上，我们不难得出一个基本结论：
当前税收管理过程中的存在问题及掣肘因素，归根结底，在于其对税务部门的竞争优势以及征管质量所产生的消极影响，不利于税务部门核心竞争力的形成。
毫无疑问，核心竞争力的提高应当是也必然是依托于科学化、精细化管理的实施。
二、税收核心竞争力的基本特征
核心竞争力理论是当代经济学和管理学相互交融的最新、最高成就之一。
它是组织在发展历程中逐渐形成和发展起来的一种知识、技能与资产互动的体系，是组织所拥有的独特竞争优势的外化和获得长期竞争优势的源泉。
就现有研究资料来看，较多的学者认为核心竞争力具有价值性、异质性和延展性三个特征。
而对于税收核心竞争力而言，除了具备上述三个特征外，还存在着与一般企业所不同的专有特性。
税收核心竞争力的特征可概括为以下几点：
1、价值性。
税收核心竞争力强调在提高办税效率、降低办税成本等方面能比竞争对手做得更好，同时通过提升服务质量，可以给其目标顾客（纳税人等）带来可以预见的、独特的价值和利益。
2、异质性或专有性。
即核心竞争力应当具有自己独特的、独到的、与众不同的比较优势。
异质性主要体现在服务理念和文化内涵上，要想提高自身的服务能力，需要先进的文化理念做指导。
文化具有很强的不可复制性，没有文化的组织不可能获得持续、长久的发展，不可能产生强烈的感召力、凝聚力和影响力。
3、延展性。
在组织能力体系中，核心竞争力是本原、是内质、是核心，有溢出效应，可使组织在原有竞争领域中保持持续的竞争优势。
在税收领域，征税主体同样应当在依法、诚信服务的基础上，靠诚心凝聚、培育客户对自己的忠诚度、信任度。
4、约束性或法定性。
税收具有强制性，亦即纳税不是客户（纳税人）自觉的、主动的行为。
任何违法的、不当的执法行为，都可能在客户中产生强烈的负面效应。
但放弃或者削弱执法手段并以此来“取悦”或让利于客户，显然更与税收的初衷和目的相背离。
事实上，打击违法行为的目的，恰恰是在为守法经营者保驾护航，为其提供公平的竞争环境。
5、创新性。
税收工作与同行业相比，或者与其他行政职能部门相比，工作内容、工作环节、工作目标大同小异，每天大家都在做着许多基本相同的事情。
要想核心竞争力优于别人，就要具备“你无我有、你有我优”和“你全面我专业、你专业我精细”的能力，看谁发现问题早、看谁解决问题快、看谁挖掘问题深、看谁解决问题细。
唯有不断创新，才能在同样的外部环境下创造出1+1＞2的效果。
6、适应性。
毋庸讳言，税务部门长期存在一些“爱岗不敬业、出工不出力”的现象，这与我们长期滞后的干部绩效评价体系和收入分配制度密切相关。
“奶酪”被动后，就必须主动和及时地适应形势，寻找自身所需要的新的“奶酪”，并形成难以撼动的群体精神和群体文化，最终形成群体能力。
三、培育和增强税收核心竞争力的途径
核心竞争力的形成，是组织持续竞争优势的源泉，其很大程度上是一种从量变到质变的过程，不可能一蹴而就，“毕其功于一役”。
笔者认为，要打造好税收核心竞争力，就要牢固把握五个要素，即战略定位能力、智力经营能力、品牌打造能力、资源整合能力和文化聚合能力。
（一）围绕核心业务，准确战略定位。
“归核化”理论是面向过度多元化理论提出的一个概念，其实质是在制定组织的战略规划时，应当准确把握其核心业务，定位于核心业务，“始于彼，止于彼”。
核心业务是指在系统全部活动中居于主导地位、起核心作用的各类活动的总和，是能够产生增值的活动。
对税收工作而言，其核心业务大致可概括为四项，即：
纳税服务、税源监控、纳税评估和税务稽查。
其中纳税服务贯穿于税收工作的始终，而后三者则是互相关联、互相衔接、互相促进、互相作用的关系。
1、优化纳税服务。
服务是税收工作的永恒主题。
要树立全程服务理念和深层服务理念，寓服务于管理和执法之中。
服务内容要贴近纳税人的实际需求，服务形式要多元化、多样化，服务标准要规范和便于操作，服务评价要形成稳定的制度和体系。
当前，重点是要理顺前后台、上与下、查与管之间的工作关系，实现各项业务的无缝隙衔接。
2、加强税源监控。
税源监控是税务部门组织收入工作的基础。
当前应着重做好以下几方面工作：
一是注重抓好基础。
重点是从基础信息、基本业务、基本制度、基本流程和基本手段等五方面夯实征管基础，有效监控税源。
二要细化税收管理员的职责，根据不同类型、不同规模、不同行业纳税人的特点和不同的纳税评估模型，明确税收管理员究竟应采集哪些税源监控信息，怎么采集，如何传递，如何激励和约束其及时准确地采集和传递这些信息。
三是树立税源管理前移的理念。
要把税源管理的“触角”前移到征收环节之前；前移到纳税人生产经营活动之中；前移到办税服务厅前台；前移到纳税评估前的案头分析中。
四是要研究税源监控的有效手段。
尽可能利用信息化手段，提高税源监控的效率，同时与实地查验、企业资金往来监控相结合。
五是做好税源变动情况的分析和预测，为组织收入工作提供决策方向。
3、深化纳税评估。
纳税评估是界于税源监控和税务稽查之间的一道“滤网”。
一方面，通过纳税评估可以及时发现和纠正税源监控过程中的问题和疏漏；另一方面，纳税评估可以为税务稽查提供案源，使稽查工作更具针对性。
当前的工作重点，一是要研究评估人员与税源管理责任人共同参与评估的工作机制。
二是要合理界定评估期限，针对不同的评估对象确定不同的评估期限。
三是要着力探索和应用纳税评估模型，找到企业异常申报的真正原因，摸清企业偷逃税的手段和规律。
四是要制定切实可行的评估工作流程和规范的约谈办法。
五是要明确评估部门向稽查部门移送案源的标准，提高稽查选案的准确性。
同时通过召开评估部门和稽查部门共同参加的案例分析会，将稽查成果及时应用于管理。
4、强化税务稽查。
税务稽查的作用可以界定为“外反偷骗，内强征管”，在新的税收征管模式中，税务稽查被提高到“重中之重”的位置。
当前要针对存在的选案环节随意性大、实施环节权力大、审理环节机械性大、执行环节难度大和稽查成果利用不充分等问题，建立科学的选案机制，稽查实施统一规划，尽量减少税务检查次数，提高检查质量。
通过稽查，要针对税源监控和税收征管中存在的问题和薄弱环节，实现以查促管，以查促收，以查促廉。
（二）加快人力资本建设，提高经营“智力”的能力。
有人曾认为：
知识经济是“资本-知本-智本”三位一体的经济。
知识雇佣资本是知识经济时代的鲜明特征，而靠智力经营是在知识经济时代生存和发展的根本，也是提高组织持续竞争力的本原。
毋庸讳言，目前税务部门的人力资本浪费现象异常严重。
主要表现为以下三个方面：
一是通过“一纸定终身”式的制度安排和高度福利化的利益机制，把人予以完全机构化，人的个性发挥和自由流动受到严格限制。
二是由于绩效制度和分配制度的原因，既不利于凝聚优秀人才，又使专业人才竭力为单位奉献才能的愿望受到了高度遏制。
三是在人力资本的调度和配置上，未能实现人事相宜，人尽其才。
而改善人力资本应用现状的“良方”，笔者认为无外乎以下两种方式，即：
通过培训培养人才，提升人才的综合能力；通过机制凝聚人才，发挥人才的智慧潜力。
培训工作要有规划，要有针对性，要学以致用。
坚持优秀人才优先培训，把培训作为干部职工的一种福利。
要通过创造良好的内外部环境和人才应用机制，授之以权，赋之以利，给人的个性发挥以极大的施展空间，促使个人的创造性和能动性的最大发挥。
（三）不断擦亮服务窗口，打造税务诚信品牌。
“窗口”是组织对外工作和沟通的平台，也是树立组织声誉、维护组织形象的重要基础。
税务部门的“窗口”职能，最主要地集中在实体化管理的办税服务厅。
为此，自2004年年初以来，河南省国家税务局向社会和广大纳税人作出了公开承诺：
实行“纳税服务直通车”，即“一站式”、“一网式”和限时制服务。
这种承诺通常并不具有法律上的可执行性，其目的是为了巩固和打牢部门在社会和广大纳税人中的声誉和形象，亦即为了提高其核心竞争力。
如果税务部门不履行这种承诺，就要失去纳税人的信赖和支持，其在公众中的社会形象就会受到严重影响。
从这个意义上说，声誉是组织获得核心竞争力根本和生命线。
同时，在“言必信，行必果”的践诺基础上，我们还要将其与实施“阳光作业工程”、与纳税人零距离沟通等工作有机结合起来，合力打造税务诚信品牌，真正让纳税服务成为税务机关赢民心、顺民意的基础，成为税务机关持续提高核心竞争力的动力源泉。
（四）整合和优化资源配置。
资源在税务部门的浪费和流失问题，前文已有论及。
因此，对各类资源进行整体规划和优化配置，发挥资源利用率和资源配置的高效性，就显得尤为必要和紧迫。
1、人力型资源（HR）的配置。
核心竞争力因疏忽而贬值，造成核心竞争力下降的原因，最大可能是人力资源的浪费和损失。
其理由正是基于核心竞争力“能力论”的概念。
按照马斯洛的需要层次理论，每一个“人”的最高需求，是实现自我价值的最大化。
人本身不愿意碌碌无为，但环境却会改变一个人。
目前在一些基层税务机关，正是由于这种“竞争力”的缺失，最终使得整个组织“学习力”、“创新力”的缺失。
人力资源具有可塑性和创造性的特点。
同时，核心竞争力强调群体精神和群体文化，而并非个别人、非偶然具备的能力。
因此，我们应当根据每个专业群体、每个个人的能力、特长、需求等因素，将他们有效地融合起来，并给其个人才能发挥以极大的施展空间，使其围绕税务部门统一的管理理念和工作目标，形成部门所特有的聚合力。
2、资产型资源的配置。
目前，由于财力所限，基层税务机关在交通、通讯、取证、服务、办公等方面的工具和条件并不“富余”。
对于有限的资产，必须“好钢用在刀刃上”，防止资产的闲置、沉淀、丢失和浪费。
从现时情况来看，资产配置中应当避免以下三个倾向：
一是盲目配置非必需的硬件设施，片面追求“规模加速度”。
如有的地方对办公办税场所进行盲目改建扩建，把办税厅装修得富丽堂皇，甚至在办税厅铺上了厚厚的地毯。
二是大量可利用资产的闲置、沉淀和浪费。
如前些年许多农村税务所分别购置了“小锅炉”，但很多单位仅仅是为了应付上级检查验收，锅炉根本未启用；也有的税务所由于经费所限，购置了锅炉却烧不起锅炉，致使锅炉因年久不用而锈迹斑斑，成为一堆废铁。
三是资产的组合利用和互补利用程度不高。
如有的单位要求，一台微机配置一台打印设备，一个科室配置一台笔记本电脑。
然而，却可能根本没有复印设备、调查取证设备等等。
上述种种，不但直接降低了资产的利用程度和效率，更在一定程度上偏离了税务机关的工作主题和服务方向，使纳税人感到陌生和遥远。
3、信息型资源的配置。
信息技术（IT）的广泛应用，使压缩管理层级、信息共享和增值利用、集中决策等成为可能。
目前，IT在税务部门的应用，已经由事务型处理系统逐步发展到决策型支持系统。
但是，由于缺乏统一协调和整体规划，前些年在一些地方流行“开发热”，纷纷集中大量人力、物力、财力进行所谓的研究、攻关、开发，软件系统可谓“乱花渐欲迷人眼”。
而其最终的结果，却往往是或者中途夭折，或者昙花一现，不仅造成了极大的浪费，更带来了实质上的重复信息、冗余信息，甚至“垃圾信息”，导致管理和决策上的无所适从。
而另外一个不容忽视的问题是，CTAIS的上线运行后，省局也开发、储备了一些决策应用系统，如税务监控系统、执法考核系统、行政管理系统等，进一步拓宽和延伸了信息的来源渠道。
问题在于，谁来保证数据入口的真实性？
谁负责对系统加工后信息的再处理，以便为各个决策层提供不同的信息源？
各个系统之间的信息又将如何联通，共同发挥作用？
这将是我们下一步重点研究和解决的课题。
上述三类资源的优化配置和共同作用，是形成核心竞争力和组织持续竞争优势的源泉，然而它本身不会自动转化成竞争优势。
说到底，如果没有相应的机制和条件加以支持，资源的优化配置和合理利用仍将是一无是处，毫无价值。
（五）塑造独特、优秀的税收文化。
组织文化实际上是组织经营理念及其具体体现的集合，具体包括物质文化、精神文化和形象系统。
其中，精神文化是核心，包括价值观、经营理念和行为规范。
河南省国税系统在广泛征集、总结的基础上，提出了独具特色的“河南国税精神”，即：
诚信自强、团结拼搏、求实创新、廉政为民。
它较为完整地体现了国税部门所倡导的学习型文化、创新型文化、团队文化、诚信文化、价值观文化等诸多文化的本质和内涵。
由于其外化为、决定于、同时又作用于河南国税的物质文明基础、制度文化规范和税收文化底蕴，因此从提出伊始，就成为国税部门对内凝聚增强活力，对外提升部门形象的坚强利器。
文化聚合的作用是软性的、无形的和潜移默化的，但同时又是无限的和独具优势的。
作为判断与行为的价值取向，税收文化可以产生极大的凝聚感召力和内在驱动力，通过税务部门的优质服务和规范执法，树立良好的社会口碑，产生良好的形象效应。
从这个意义上讲，税收文化同样是培育税收核心竞争力的基础平台，核心竞争力孕育于税收文化，融合于税收业务内质。
创建优秀而独特的税收文化，要求塑造良好的文化氛围，并与制度和机制建设结合起来，渗透于培训、考评、服务、管理、执法和质量监督等各个工作环节。
唯其如此，才能使税收文化产生强大的聚合作用，成为提高税收核心竞争力所不可或缺的重要动力。
主要参考资料：
1、《第五项修炼：
学习型组织的艺术与实践》，Peter.Senge著，郭进隆译，上海三联书店
2、《管理信息系统》，周少华，王小丰主编，湖南大学出版社
3、《细节决定成败》，汪中求著，新华出版社
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