PPP项目问题清单总结附表.docx
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PPP项目问题清单总结附表
PPP项目问题清单总结（附表）
一、物有所值定性分析相关问题
问题1.1：
咨询公司在开展物有所值定性评价之前如何确定评价指标体系？
构建物有所值定性评价指标的选取与评价标准的设定如何确定物有所值定性分析指标？
分析：
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》（试行）文件规定，在确定分析指标时，应当在给定的基本指标和权重的基础上，选择不少于三项附加指标与其权重，附加指标可以从推荐的附加指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，其中基本指标权重之和为80%，附加指标权重之和为20%。
一般而言，完整的指标体系应包含：
指标，权重，评分规则等内容。
由此观之《指引》中仅仅明确了7项基本指标，还需要评价方进一步选取不少于三项的附加指标，同时对于指标权重，《指引》也仅仅给出了基本指标与附加指标的权重X围并未明确具体指标的权重数值，另外，针对评分标准，《指引》在附表2中给出了评分参考标准，可直接采用。
由此可见，咨询单位在组织物有所值定性评价之前还应做好指标选取以与权重确定的工作
解答：
1.附加指标的选取
首先，组建专家小组，结合待评价项目的具体情况，采用现场填写问卷对《指引》中给出的7个附加指标进行评分。
采用Likert量表，设置五个评价等级，即1分至5分，分数越大表明该指标的重要程度越过大，对于待评价项目物有所值定性评价中的作用也越关键，打分表可参考表1所示。
指标种类
重要程度打分
重要（5）
较重要（4）
一般（3）
较不重要
（2）
不重要
（1）
项目规模
项目资产寿命
项目资产种类
全生命周期成本估计准确性
法律和政策环境
资产利用与收益
融资可行性
其次，将所有专家的问卷进行回收，取平均值，按照从高向低的顺序排列，根据项目情况选择三个以上附加指标作为物有所值定性评价指标。
2.权重的确定
同样采用现场填写问卷的方法，对比两两指标之间的重要程度，可采用表2的形式。
项目规模
项目资产寿命
项目资产种类
全生命周期成本估计准确性
法律和政策环境
资产利用与收益
融资可行性
项目规模
1
a12
a13
a14
项目资产寿命
a11
1
项目资产种类
a21
1
全生命周期成本估计准确性
a31
1
法律和政策环境
1
资产利用与收益
1
融资可行性
1
定义R表示两个指标之间相对重要程度，即两指标权重之比，具体数值如下：
当R=1时，表示前一指标比后一指标同等重要；
当R=2时，表示前一指标比后一指标略微重要；
当R=4时，表示前一指标比后一指标相当重要；
当R=6时，表示前一指标比后一指标特别重要；
当R=8时，表示前一指标比后一指标非常重要；
当R为分数表示，即为1/2、1/4、1/6、1/8时，表示的含义与上述截然相反。
具体的权重做法如下：
（1）将判断矩阵A中元素按行相乘：
即 （i=1,2,……,n）
（2）计算Ai=
（3）将Ai归一化得=，W=T
其中，所有的即为每个指标所对应的权重。
对其他专家反馈回来的信息采用上述处理方法，每个指标可获得多种权重值，采用取平均的方式对多种权重赋值方案进行综合，最终得到指标的权重赋值。
最后，将每一个指标的权重乘以20%，得出基本指标中每一指标的权重。
问题1.2：
咨询单位如何编制项目情况汇报报告，以确保专家能够对项目物有所值情况作出准确的判断？
分析：
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》（试行）文件规定，在召开专家小组会议之前，专家应当充分讨论项目的情况，明确各评价指标的含义后进行评分。
可见，物有所值定性评价过程中需要参与评审的专家能在较短的时间内对项目有一个大体认识，并能将这种主观认识转化为具体的指标分数。
解答：
建议咨询单位在物有所值定性评审会召开之前，根据已经明确的指标体系，结合已有的项目资料，编写项目汇报报告，具体内容应包括但不限于以下几个方面：
拟采用PPP模式进行建设的项目生命周期的工作内容；项目风险以与分配方案；项目绩效目标设置情况等。
问题1.3：
咨询单位如何在物有所值定性分析之前开展风险识别与分配工作？
分析：
依据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》（试行）文件指出，应当通过分析项目全生命周期的环境特点，分析识别风险因素。
风险识别与分担属于风险管理的X畴，同时考虑有限理性，很难在项目前期对建设过程中可能的所有风险进行精准识别。
同时，针对风险的分配问题也不可能在一次项目中做到完备。
因此，需要咨询单位要建立风险数据库以与风险分担一览表，并根据累计的PPP项目经验进行不断更新与调整。
解答：
首先，根据待评价的项目类型，通过收集相关文献，查询类似项目的历史数据，尽可能的识别出与待评价项目相关的各项评价，并做好维度划分的工作，可按照政治风险、建设风险、运营风险、市场收益风险、财经风险、法律风险与竞争风险等进行归类，一般项目的风险因素如下表所示；
其次，分析所识别出来的风险，以确定共性风险与项目特有风险；
再次，结合相关法律、法规等文件的规定，构建政府主体与社会资本主体的风险分担一览表；
最后，建立项目风险数据库，数据库包括项目共性风险集，各类型项目特殊风险集以与各个风险的分担方案。
同时根据PPP项目咨询经验的积累不断更新数据库。
风险因素统计表
序号
风险因素
含义解释
1
政府官员腐败
政府官员的腐败行为将直接增加项目公司在关系维持方面的成本，同时也增大了政府在将来的违约风险
2
政府干预
政府官员直接干预项目建设/运营，影响社会资本的自主决策能力
序号
风险因素
含义解释
3
征用/公有化
中央或地方政府强行没收项目
4
政府信用
政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和任务而给项目带来直接或间接的危害
5
第三方延误/违约
除政府和社会资本投资者，其他项目参与者拒绝履行合同约定的责任和义务，或者履行时间延误
6
政府/公众反对
由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险
7
法律与监管体系不完善
由于现有PPP立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突和可操作性差等原因造成的危害
8
法律变更
由于法律、法规与其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成本增加，收益降低等后果
9
利率风险
指市场利率变动的不确定性给PPP项目造成的损失
10
外汇风险
包括外汇利率变化风险和外汇能否兑换风险
11
通货膨胀
指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加等其他后果
12
政府政策失误
程序不规X、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足、信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长
13
土地获取风险
土地所有权获得困难、土地取得成本和时间超过预期，使得项目成本增加或项目延期
14
项目审批延误
项目需经过复杂的审批程序，花费时间长且成本高，批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难
15
合同文件冲突/不完备
合同文件出现错误，模糊不清，设计缺乏弹性，出现冲突，包括风险分担不合理、责任与义务X围不清等风险
16
融资风险
包括融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可与性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹资困难
17
工程/运营变更
由于前期设计的可建造性差、设计错误或含糊、规X标准变化、合同变更、业主变更等原因引发的工程/运营变更
18
完工风险
表现为工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的目标，从而导致现金流不足，不能按时偿还债务等
19
供应风险
指原材料、资源、机具设备或能源的供应不与时给项目带来损失
20
技术风险
指所采用技术不成熟，难以满足预定的标准和要求，或者适用性差迫使私营机构追加投资进行技术改造
序号
风险因素
含义解释
21
气候/地质条件
由于项目所在地客观存在的恶劣自然条件，如气候条件、特殊的地理环境和恶劣的现场条件等
22
运营成本超支
政府强调提高产品/服务标准、利率/汇率/不可抗力等非运营商因素与运营管理差等
23
市场竞争（唯一性）
原因导致运营成本超支政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争
24
市场需求变化（非竞争因素导致）
排除唯一性风险，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素导致的市场需求变化
25
收费变更
包括由于PPP产品/服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性/不自由导致项目公司的运营收入不如预期
26
费用支付风险
由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受其他因素影响，导致用户（或政府）费用不能按期按量的支付
27
配套基础设施风险
指项目相关的基础设施不到位引发的风险
28
残值风险
投资者过度使用设备等资源，造成特许期期满移交时，项目设备材料折旧严重或所剩不多，影响项目的继续运营
29
招标竞争不充分
包括招投标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不充分或不够真实，缺少足够的竞标者，市场主体恶性竞争、故意压低价格竞标等风险
30
特许经营人能力不足
由于特许经营人能力不足等原因导致建设、运营效率低下
31
不可抗力风险
合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防X，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况
32
组织协调风险
由于项目公司的组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本增加、互相矛盾冲突产生等变故
33
税收调整
包括中央或者地方政府的税收政策变更
34
环保风险
由于政府或社会团体对项目的环保要求提高，导致项目的成本增加、工期延误或其他损失
35
社会资本投资者变动
由于各项目股东之间发生冲突或其他原因导致投资者发生变动，如中途退出等，而影响项目的正常运营
36
项目预算方法主观
特许期、服务价格的设置与调整、政府补贴等项目参数的测算过于主观，使得项目没有达到理想的效果
37
项目财务监管不足
放贷方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管不足，导致项目资金链断裂等变故
二、物有所值定量分析问题
在项目识别、准备和采购阶段，物有所值分析中的PSC值和PPP值是否发生变化？
分析：
依据《指引》，在项目识别阶段，定量分析主要包括：
根据项目产出说明，设定参照项目并计算PSC值；根据初步实施方案，计算影子报价PPP值（简称PPPs值）；比较PSC值与PPPs值，PPPs值小于PSC值的，项目转入准备阶段；否则不宜采用PPP模式，应从当地PPP项目目录中剔除。
在项目准备阶段，项目实施方案与初步实施方案相比发生重大变化的，应对PSC值和PPPs值进行相应调整。
调整后的PPPs值小于PSC值的，项目转入采购阶段；否则不宜采用PPP模式，应从当地PPP项目目录中剔除。
在项目采购阶段，根据社会资本提交的采购响应文件等测算实际报价PPP值（简称PPPa值）。
项目实施机构将PSC值作为采购评判依据的，应在采购文件中公布初始PSC值等关键参数，并明确全部采购响应文件所对应的PPPa值均高于PSC值的，将终止采购或重新采购。
解答：
在项目的识别阶段和准备阶段进行物有所值分析时，PSC的计算可以进行调整，但是在准备阶段完成，正式进入采购阶段，PSC值作为衡量项目采用PPP模式优势的基础时，就不可再进行调整。
可见，PSC值是判断待评价项目是否采用PPP模式建设的“标尺”，项目采购之前，随着项目实施方案的不断细化深入，PSC值也随之调整，目的是确保项目从理论上能够通过PPP模式实现物有所值；进入项目采购阶段则意味PSC的作用不仅仅是判断项目是否可采用PPP模式进行建设，还能够以此筛选投标的社会资本，因此此时PSC值不应再次变动。
PPP值发生变化
项目识别阶段是根据可研报告、项目产出说明以与初步实施方案等进行PPP值的计算；项目准备阶段按照指引的要求需编制出确切的项目实施方案，包括项目概况、风险框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等，然后根据以上的内容进行项目准备阶段PPP值的计算；项目采购阶段是对项目实施方案盈利与否以与对社会资本吸引程度的一个验证，如达不到盈利以与吸引社会资本的目标则需对实施方案进行调整与完善。
所以从上面的分析可以看出这三个阶段PPP值的计算是一个由初略到精确化的过程，一开始的PPP值只是根据大体框架测算出的一个估计值，在有了实施方案之后对PPP值的测算细节进一步明确化，在采购阶段就是根据社会资本愿意接受的程度，作出贴近实际的一个PPP值测算。
这就类似于工程造价中在投资决策阶段、计划阶段与实施阶段造价不断变化是一样的道理。
三、其他问题
1、准经营与非经营性项目如何通过捆绑模式实现PPP操作？
解析：
准经营性项目的经营收费一般不足以覆盖投资成本，需要政府补贴部分资金或资源，而对非经营性项目，则主要通过政府购买服务，采用BOO和委托运营等市场化模式推进。
如果政府不愿意支付费用，则可以采用捆绑盈利性项目，来弥补准经营性和非经营性项目的建设成本主要方式如下：
（1） 增补资源开发权，弥补收益不足
政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（ResourceCompensateProject，RCP）融资模式。
（25号令明确规定：
当向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本与合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益）
例如：
XX地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总结为“轨道交通＋地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的50％以上，正因如此，港铁成为了全世界X围内服务水平最好、运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司之一。
（2） 授权提供配套服务，拓展盈利链条
当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。
例如：
英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院（WestMiddlesexUniversityHospital）项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。
（3） 开发副产品，增加收益来源
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务上的不可行。
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务上的不可行，如丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，XX模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。
（4） 暗度陈仓，提高声誉
对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报。
例如：
丰田汽车公司捐赠350万元人民币在XX建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。
又如：
丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。
2、PPP项目整体操作流程，包括赢利点的发掘、配套方案的设置、出资比例以与融资结构策划应该如何操作？
解析：
整体操作流程一般包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以与项目移交等阶段；
项目的赢利点主要通过分析周边设施的运营收入，例如学校超市的收入、餐厅的收入以与体育场馆的收入进行项目捆绑；
配套方案则主要通过项目之间的配套建立关联，例如医院运营期间的配套服务项目包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给等，全部交给项目公司进行运营。
出资比例主要参照政府的财政预算与社会资本的出资意愿，并在分析各方在项目后期运营的参与程度基础上，由双方协商确定；
融资工作主要由社会资本通过分析项目资金需求和自身融资能力来完成。
集成融资模式，分摊建设投资对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本与效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。
例如：
①地铁4号线的全部建设内容划分为A（征地拆迁和土建工程）、B（机电设备的购置和安装）两部分，市政府只将占总投资30%的B部分（投资额约为46亿元）交由XX地铁（XX特区政府控股的上市公司）、首都创业集团（当地国企）和基础设施投资（当地国企）共同组建的京港地铁公司（SPV）来负责融资建设（即BOT模式）。
此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以与站内的商业经营，通过地铁票款收入与站内商业经营收入回收投资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交给市政府，将A部分项目设施归还给地铁四号线投资XX公司。
3、项目公司在运行公用设施项目时，定价和调价机制如何保证；例如本次污水项目中，通过计算在特许经营期间要实现回收成本和盈利，污水处理费需要定在7.46元/吨，但在政府经营时的定价为2元左右，污水处理费的提升，会不会导致社会矛盾，政府不愿意对其进行财政补贴，盲目同意其定价是否属于渎职与规避责任？
分析：
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定政府部门负责基础设施与公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规X项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。
解答：
因此PPP项目应当按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）文件的要求，在保证公共利益最大化的前提下，应在政府的监督管理下进行合理定价。
在项目运行过程中，政府部门有责任对基础设施和公共服务的价格和质量进行监管，因此过高的进行服务定价不但容易引发社会矛盾，对履行政府职能亦十分不利。
例如位于XXXX的王小郢污水处理厂是中国第一个试水污水，而在水价调整上，政企双方则以CPI、水价和劳动力成本等一系列指标作为依据，设计出一个调价公式，每两年调整一次。
4、目前还没有针对PPP项目的合同X本，以前的PPP项目也只是签署了特许经营合作协议，目前财政部和政府都出台了《PPP项目合同指南》（试行），PPP项目合同应如何编写？
依据：
《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）使用要求中规定，政府应当参考该合同指南编制合同文本；财政部出台的《PPP项目合同指南》（试行）的编制说明中指出，该指南全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与方在PPP项目中的角色与订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。
解析：
编制PPP合同时，格式和条款章节顺序按照《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）编写，合同条款的核心内容可以按照《PPP项目合同指南》（试行）的指导进行编写。
应与时关注国家发改委、财政部和地方政府对合同指南的修订完善情况。
依据：
1.2014年12月4日，发改委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，大纲式地提出合同所需具备的要点内容。
2.2015年1月19日，财政部印发《PPP项目合同指南（试行）》，对各项要点内容进行进一步细化和补充，从战略层面进一步细化到战术层面，操作性强。
结论：
在编写PPP项目合同时，应参照发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》条款框架，在财政部印发的《PPP项目合同指南》（试行）指导下补充详细内容。
上述两文件都是作为参考，并不是强制要求。
若项目之前有签订如特许经营合作协议等合同，无特殊情况不得违背所签合同的条款。
5、在进行财政承受能力论证时，如果没有政府补贴，还需要进行财政承受能力论证吗？
结论：
应当进行财政承受能力论证。
依据：
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二条：
本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前与今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
第九条：
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套收入。
依据：
2015年4月7日财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二条和第九条。
结论：
财政承受能力是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，政府补贴只是全生命周期财政支出的一部分，只要有一项财政支出就需要做财政承受能力论证。
6、什么是项目产出和项目产出说明书，具体要求？
依据：
财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）中指出：
产出说明（outputspecification）是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以与公共产品和服务的交付X围、标准、绩效水平等。
解析：
首先，对项目产出概念进行界定，狭义的PPP产出是指PPP的“项目产出”，即满足项目需求的基础设施项目资产、公共产品和服务等直观的产出，通过产出说明书的形式进行定义和规X。
如“日处理污水10万立方米，出水标准达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级标准的A标准”等，这是污水处理项目应达到的项目产品标准。
产出说明应包含以下几个方面：
PPP项目提供的产品或服务的质量和数量；PPP项目提供的产品或服务价格；特许经营期限设计；项目的可持续性，政府方的收益等。
具体要求：
（1）PPP项目提供的产品或服务的质量和数量
项目设计满足现在与将来的需求；项目建造质量安全可靠；PPP项目已交钱后产品或服务质量要一致；PPP项目提供的产品或服务质量和数量满足消费者的需求；PPP项目提供的产品或服务质量具有持久性。
（2）产品或服务价格
消费者能够承受；项目公司获取合理利润；定价促进社会公平；设置合理调价机制。
（3）特许经营期限
特许经营期
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