我国大气污染防治政策的研究.docx
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我国大气污染防治政策的研究
我国大气污染防治政策的研究
——以兰州市为例
摘要
大气环境是人类和其他生物赖以生存的基本环境要素，人类的发展对大气环境的破坏是一种不可逆的过程。
改革开放以来，我国的大气污染问题日益严重，有些地区甚至已经影响到经济、社会的发展和市民的生活。
兰州市在近五年来的大气环境质量排行中平均排行倒数第一，但是它也制订了一系列针对本地大气环境问题的大气污染防治政策，事实证明，虽然政策的制定做到了相对完善，但在执行方面有所欠缺，导致政策预期目标不能达成。
相比国外大气污染防治的经验，可以发现他们通常颁布具体的、可操作性强、具有较强的强制性的政策，并且注重运用经济手段防止大气污染，这些做法对于预防和治理兰州市的大气污染有一定的参考价值。
本文在剖析现行的大气污染防治政策执行情况与存在的问题上，针对兰州市的大气污染特殊性，对污染原因和影响因素进行了具体分析，提出了兰州市大气污染防治的一系列可行策略，并在执行方面，提出了改进措施，如鼓励公众参与、绿化环境、加强监控力度以及大力开发利用新能源等，以期强化大气污染防治执行效果，为市民营造一个良好的居住环境，促进兰州市的环境友好型城市建设，努力实现兰州市的经济、文化和环境的协调发展。
关键词：
大气污染防治，可持续发展，政策有效执行
RESEARCHOFCHINA’SAIRPOLLUTIONCONTROLPOLICY—ACASEOFLANZHOU
ABSTRACT
Atmosphericenvironmentisthebasicsurvivalenvironmentfactorforhumanandothercreatures,thedestructionofhumandevelopmentontheatmosphericenvironmentisanirreversibleprocess.Sincethereformandopeningup,China'sairpollutionbecomesmoreandmoreseriousinsomeareas,itevenhasinfluencetotheeconomicandsocialdevelopmentandthepeople'slives.Lanzhoucityinthepastfiveyearsthequalityoftheatmosphericenvironmentintheseniorityaveragerankinglast,butitalsomadeaseriesoftheairpollutioncontrolpolicyaccordingtolocalatmosphericenvironmentalproblems.Thefactsprovedthatalthoughthepolicy-makingisdonerelativelyperfect,butlackingintheimplementationofpolicyleadtopolicygoalcannotbereached.Comparedtotheexperienceoftheforeignairpollutioncontrol,youcanfindtheyareusuallyissuedaspecific,operable,withastrongmandatorypolicy,Andpayattentiontousingeconomicmeanstopreventtheairpollution,thesepracticesforthepreventionandcontrolofatmosphericpollutionforLanzhoucityisofcertainreferencevalue.
Inthispaper,theanalysisofexistingairpollutioncontrolpolicyimplementationandtheproblemsexistingintheatmosphericpollutionoftheparticularityofLanzhou,pollutioncausesandeffectsoffactorsanalyzedindetail,andproposedarangeofpossiblestrategiesforairpollutioncontrolinLanzhoucity,Andintheimplementationoftheimprovingmeasuresareputforward,suchasencouragepublicparticipation,afforestenvironment,strengthenthemonitoringstrengthanddevelopnewsourcesofenergyuse,Strengthenthecontrolofairpollutionwithexecutiveeffect,forpeopletobuildagoodlivingenvironment,promotetheLanzhoucityenvironmentfriendlycityconstruction,torealizetheLanzhoucityeconomic,culturalandenvironmentalcoordinateddevelopment.
KeyWords:
Airpollutioncontrol,sustainabledevelopment,Effectivepolicyexecution
目录
第一章绪论
1.1研究背景及选题意义
1.1.1研究背景
1.1.2选题意义
1.2国内外研究现状
1.2.1环境政策的研究现状
1.2.2政策执行理论的研究现状
1.3研究思路及论文结构及创新点
1.3.1研究思路
1.3.2论文结构
1.3.3创新点
第二章理论基础及概念阐释
2.1理论基础
2.1.1可持续发展理论
2.1.2公共政策执行的综合模型
2.2概念阐释
第三章大气污染防治政策概况
3.1国内大气污染防治政策概况
3.2国外大气污染防治政策概况
3.3国内外大气污染防治政策的比较
第四章大气污染防治政策实证研究
4.1案例选择
4.2对兰州市大气污染防治政策的评估
4.2.1政策执行情况
4.2.2执行结果分析
4.3兰州市大气污染防治政策中存在的问题
4.3.1大气污染防治政策制定中的问题
4.3.2大气污染防治政策执行中的问题
4.3.3兰州市大气污染防治中存在的客观问题
4.4影响大气污染防治政策效果的因素
4.4.1政策制定中的影响因素
4.4.2政策执行中的影响因素
4.4.3客观因素
第五章对于大气污染防治政策优化的对策建议
5.2对我国大气污染防治政策优化的对策建议
5.1针对兰州市大气污染防治政策优化的对策建议
第六章结语
6.1结论
6.2展望
参考文献
谢辞
第一章绪论
1.1研究背景及选题意义
1.1.1研究背景
地球是人类赖以生存的家园，数以七十亿计的人口生活在这颗星球上，并且今后我们的子孙后代也将在这片土地上延续。
面对人类发展造成的环境日趋恶化的困境，1972年6月5日至16日由联合国发起，在瑞典斯德哥尔摩召开了“第一届联合国人类环境会议”，提出著名的《人类环境宣言》，这是环境保护事业正式引起世界各国政府重视的开端，我国也参加了这个会议。
同年我国的环境保护事业开始起步，1973年成立国家建委下设的环境保护办公室，后改为由国务院直属的部级国家环境保护总局。
在2008年“两会”后，环保总局升级为“环保部”，并对全国的环境保护实施统一的监督管理。
改革开放以来我国的经济建设取得了重大成就，在经济实力快速增长的同时，我国的生态环境却日趋恶化，如今已成为制约我国经济、社会发展的瓶颈，并且已经严重影响到人们的生命健康安全，保护国人赖以生存的生态环境已成为刻不容缓的课题。
针对环境恶化，我国制定了相对完善的一系列环境保护法律、法规和政策，甚至将环境保护作为我国的一项基本国策，与人口问题一样，成为关系到中华民族存亡与兴衰的重要问题。
但是由于执行环节存在偏差，使政策不能顺利实现预期目标，环境问题依然严峻。
在公共政策领域的研究和实践都充分表明政策制定与执行环节的好坏往往是关系到整个政策的成功与否。
美国著名的政策学者艾莉森认为，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。
因此，对于环境政策的执行过程进行深入的研究是推进政策进一步有效执行的必然需要。
1.1.2选题意义
本文以大气污染防治政策为研究对象。
近期各地频频出现PM2.5超标的情况，大气污染话题再次进入大家的视线，此类问题不是仅仅靠一两个政策就能轻易解决的，而是需要不断推陈出新，不断大力执行，不断总结经验教训才能使大气状况保持在一个较好的水平。
因此，可以根据往年我国相关政策的执行情况，并结合遇到的问题，分析在大气污染防治政策实施的整个过程中，在每个不同阶段应该注意什么问题，规避哪些问题等。
1.2国内外研究现状
1.2.1环境政策的研究现状
环境问题主要是由经济发展引起的，而西方国家的经济起步较早、发展较快，因此环境问题最早出现在发达国家，相关的环境保护政策的研究也是最早从国外开始的，随着研究的扩展和深入，引起了全世界的共识。
美国学者PaulB.Dowing（1994）以美国的环境法规并没有改善环境品质为切入点，分析了政策法规没有得到有效执行的原因，包括了人力财力的不足，州政府的抗拒以及不符合经济理性等因素。
日本学者RyokichiHirono（2006）的研究则关注到发展中国家的环境执行能力，他认为环境政策的预期目标与实际结果之间有越来越大的差距的原因是缺乏环境执政的概念，而环境执政的影响因素包括经济因素、环境因素、政治因素、社会因素以及国家和地方政府、企业、非政府组织和其他利益相关者形成的不同想法等。
同时还有学者DuncanLiefferin（2006）对欧盟新的开放式且更具弹性的环境治理模式进行了评估，发现新模式在实际执行过程中存在很多障碍，这些障碍大多与文化因素有关，并提出了环境执政的可行新模式，如自愿或协商的协议方式。
以上这些国外的环境政策执行研究多以经济和政治对政策执行的影响为基础，还提到了价值观、文化、技术水平等的影响。
国内的环境政策执行研究尚处于起步阶段，我国的环境政策研究呈逐年递增的趋势，几乎全部环境政策都是由两部分构成，即明确的目标以及实现目标的方法。
但在政策执行相关研究中所占比率较少，相关书籍也不多见，环境政策研究的专业书籍仅限于李康的《环境政策学》，夏光的《环境政策创新》和王金南的《中国环境政策》等。
在环境政策执行的论文中，主要集中于四个方面的研究，一是应用经济手段促进环境政策执行的研究，二是对国外及其他地区的环境政策执行的研究，三是对环境政策执行的理论以及机制研究，最后是对我国环境政策执行现状和效果的评析和提出对策建议。
但还是对于执行过程缺乏一个系统的总结和深入的分析。
1.2.2政策执行理论的研究现状
在20世纪70年代前，政策执行一度被认为是政策制定的学科而被忽略，之后随着学者对于政策研究的逐步深入，大家发现政策执行实施项政策预期目标的非常重要环节，于是学者们对于政策执行开始了深入的研究，提出了关于执行研究的途径、理论以及模式，从多角度多层次对政策执行进行讨论和研究。
国外对公共政策执行的研究始于1973年，以美国学者普瑞斯曼（T.L.Pressman）和维尔达夫斯基（A.Wildavsky）的报告《执行——联邦的计划在奥兰克的落空》（T.L.Pressman&A.Wildavsky,Implementation,UniversityofCaliforniaPress,Berkerley,1973）出版为标志。
至今，政策执行经历了三代研究方式与途径的变迁，第一阶段：
1973~20世纪70年代末，学者将重点放在细节性的描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程，偏重自上而下的政策执行途径；第二阶段：
20世纪70年代末~20世纪80年代末，以行动学派和组织学派的理论为背景，学者们将重点放在开发为分析复杂的政策执行现象所需的分析框架上，研究了影响政策执行的主要变量，也有强调州政府在政策执行中重要性的研究，强调自下而上的政策执行模式，偏重政策执行理论分析架构及模式的建立；第三阶段：
20世纪90年代~今，学者们的主要研究目的在于界定和解释为何政策执行会随着时间、政策和执行组织的不同而产生差异，并力图预测未来有可能会出现的政策执行类型。
国内对于政策执行的研究直到20世纪90年代才逐渐开始，其推动力量是改革开放后的社会现实，经济发展伴随着权力的下放，使得政策执行问题日益突出，中国的学者开始认识到政策执行在公共政策研究中的重要性。
1992年有张金马主编的《政策科学导论》出版，初步系统的介绍了公共政策研究，其中有专门章节介绍公共政策执行，虽然仍有意识形态的影响痕迹，研究还没有达到之后的细致，但构建出了政策执行系统的雏形。
1998年陈振明主编的《政策科学》发行，相对来说更加系统的介绍了政策执行，特别是对政策执行中存在的问题进行了研究总结。
2005年金太军、钱再见等著的《公共政策执行梗阻与消解》出版，外加上丁煌等学者的研究，当代中国政策执行研究开始由介绍政策执行系统向细致地研究政策执行中存在的问题的方面发展。
1.3研究思路及论文结构及创新点
1.3.1研究思路
本文的研究思路是以环境政策中的大气污染防治政策为研究目标，对我国大气污染情况进行概述，并通过对兰州市的大气污染防治政策的实例进行分析，得出政策实施过程中的关键影响因素，并借鉴国外经验提出具体的对策建议。
1.3.2论文结构
本文共有六部分：
第一部分“绪论”。
介绍本文的研究背景及研究的意义，简述国内外的相关研究现状，为下文做准备工作。
第二部分“理论基础及概念阐释”。
理清可持续发展理论与公共政策执行的系统理论模型，并对本文所涉及的大气污染防治政策等进行详细阐释。
第三部分“大气污染防治政策研究概况”。
通过介绍国内国外的大气污染防治政策的发展情况，比较得出初步的执行过程中的有利经验及主要影响因素。
第四部分“大气污染防治政策的实证研究”选取兰州市的大气污染防治政策为案例，分析其影响因素在政策执行过程中产生的作用，并找出存在的问题。
第五部分“大气污染防治政策优化的对策建议”。
通过上一部分的具体分析，对症下药，提出完善我国大气污染防治政策有效执行的合理性建议。
第六部分“结语”对上文分析内容进行总结，并对未来的研究方向提出建议。
1.3.3创新点
我国对于环境政策方面的研究比较少，而针对大气污染防治政策的研究更是少之又少。
空气问题关系到几乎所有居民，具有广泛的影响性，若大气污染防治的相关政策得到有效优化必定会产生良好的社会效应。
所以本文的创新点在于课题本身的创新。
第二章理论基础及概念阐释
2．1理论基础
2.1.1可持续发展理论
随着经济的高速发展，人类社会对环境的冲击力大大增强，全球的环境污染日益严重，于是环境问题开始以一个重大的科学技术问题被提出。
“环境问题”的提出，人们首先根据传统理论来研究治理方法和技术，同时人们体会到，仅靠科技去修补环境是不能从根本上解决环境问题的，必须在各层次上去调控和支配人类社会的行为。
可持续发展是一种新发展观悄然兴起，并日益引起国际社会的广泛关注，特别是九十年代以后，可持续发展凭借其崭新的价值观和光明的发展前景，被正式列入国际社会议程。
在1992年世界环境与发展会议，1994年的世界人口与发展会议以及1995年的哥本哈根世界首脑会议，都作为重要议题，提出并完善了可持续发展战略构想。
什么是可持续发展呢？
按照世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》中的表述，即“既满足当代人的需要，又对后代人满足其需要的能力不构成危害的发展。
”具体来说，就是谋求经济、社会与自然环境的协调发展，维持新的平衡，制衡环境恶化和环境污染，控制重大自然灾害的发生。
可持续发展的战略目标是：
恢复经济增长、改善增长质量、满足人类的基本需求、确保稳定的人口水平、保护和加强资源基础、改善技术方向和在决策中协调经济与生态关系。
可持续发展理论的形成经历了一个相当长的历史过程。
20世纪50~60年代，人们在经济增长、城市化、人口和资源等形成的环境压力下，对“增长=发展”的模式产生了怀疑。
1962年，美国女生物学家莱切尔•卡逊（RachelCarson）发表了一部引起很大轰动的环境科普著作《寂静的春天》，描绘了一幅由于农药污染所形成的可怕景象，惊呼人们将会失去“春光明媚的春天”，在世界范围内引发了关于发展观念上的争论。
10年后，两位著名的美国学者巴巴拉•沃德（BarbaraWard）和雷内•杜博斯（ReneDubos）的著作《只有一个地球》问世，把人类对生存与环境的认识带向一个新境界，也就是可持续发展的境地界。
同年，一个非正式的国际著名学术团体罗马俱乐部发表了著名的研究报告《增长的极限》，明确提出“持续增长”和“合理的持久的均衡发展”的概念。
1987年，联合国世界与环境发展委员会发表了一份报告《我们共同的未来》，正式提出可持续发展概念，并以此为主题对人类共同关心的环境与发展问题进行了全面论述，受到世界各国政府组织和舆论的极大重视，在1992年联合国环境与发展大会上可持续发展得到与会者的共识与承认。
与任何经济理论和概念的形成和发展一样，可持续发展理论形成了许多不同的流派，这些流派或对相关问题有所侧重，或强调可持续发展中的不同属性，比较有影响的有以下几类：
（一）着重于自然属性定义的可持续发展
较早的时候，持续性这一概念首先由生态学家提出，即所谓的生态持续性。
是为了阐释自然资源及开发利用程度间的平衡。
1991年11月，国际生态学协会（Intecol）和国际生物科学联合会（Iubs）联合举行了一场关于可持续发展问题的专题研讨会。
此次研讨会的成果发展且深化了可持续发展概念的自然属性，将可持续发展理论定义为：
保护和加强环境系统的生产和更新能力，即认为可持续发展是在寻求一种最佳的生态系统，以支持生态的完整性，使人类的生存环境得以持续。
（二）着重于社会属性定义的可持续发展
1991年，世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同发表了《保护地球——可持续生存战略》（简称《生存战略》）。
《生存战略》中提出的可持续发展定义为：
“在不超出维持生态系统涵容能力的情况下，提高人类的生活质量”，同时提出可持续发展的九条基本原则。
这九条基本原则，既强调人类的生产生活方式要与地球的环境承载能力保持平衡，大力保护地球的生命力和生物多样性，同时提出了人类可持续发展的价值观和130个行动方案，着重强调可持续发展的最终落脚点是人类社会，即最终目标是改善人类的生活质量，创造美好的生活环境。
《生存战略》认为，各国可以根据自己的国情而制定不同的发展目标。
（三）着重于经济属性定义的可持续发展
这类定义有许多表达方式，相同点是都认为可持续发展的核心部分是经济发展。
在《经济、自然资源、不足和发展》一书中，作者EdwardB.Barbier将可持续发展定义为“在保持自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大限度”。
还有的学者提出，可持续发展是“今天的资源使用不应减少未来的实际收入”。
当然，定义中的经济发展已经不是传统的以牺牲资源和环境为代价的经济发展，而是“不降低环境质量和不破坏世界自然资源基础的经济发展”。
（四）着重于科技属性定义的可持续发展
实施可持续发展，除了政策之外，科技起着重大作用。
没有科学技术的支持，人类的可持续发展则无从谈起。
因此，有学者从技术选择的角度阐释可持续发展，认为“可持续发展就是转向更清洁、更有效的技术，尽可能接近‘零排放’或‘密闭式’工艺方法，尽可能减少能源和其他自然资源的消耗”。
还有学者提出，“可持续发展就是建立极少产生废料和污染物的工艺或技术系统”。
他们认为，污染并不是工业活动不可避免的结果，而是技术差、效益低的表现。
（五）被国际社会普遍接受的布氏定义的可持续发展
1988年以前，可持续发展的定义并未正式引入联合国的“发展业务领域”。
1987年，由布伦特兰夫人主持的世界环境与发展委员会，对可持续发展给出了定义，即“可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展”。
1989年5月举行的第15届联合国环境署理事会通过了《关于可持续的发展的声明》，认为可持续发展的定义和战略主要包括四个方面的含义：
1、走向国家和国际平等；2、要有一种支援性的国际经济环境3、维护、合理使用并提高自然资源基础4、在发展计划和政策中纳入对环境的关注和考虑。
可持续发展的核心理论，还处于探索和形成之中。
目前已具雏形的流派大致可分为以下几种：
1.资源永续利用理论
资源永续利用理论流派的理论基础在于：
认为人类社会能否可持续发展决定于人类赖以生存发展的自然资源能否可以被永远地使用下去。
基于这一认识，该流派致力于探索使自然资源得到永续利用的理论和方法。
2.外部性理论
外部性理论流派的理论基础在于：
认为环境日益恶化与人类社会出现不可持续发展现象的根源，是人类迄今为止一直把自然资源和环境视为可以免费享用的“公共物品”，不愿承认自然资源具有经济学意义上的价值，并在经济生活中把自然资源的投入排除在经济核算体系之外。
基于这一认识，该流派致力于从经济学的角度探讨将自然资源纳入经济核算体系的理论与方法。
3.财富代际公平分配理论
财富代际公平分配理论流派的理论基础在于：
认为人类社会出现不可持续发展现象的根源是当代人过多占有和使用本应属于后代人的财富，特别是自然财富。
基于这一认识，该流派致力于探讨财富（包括自然财富）在代际之间能够公平分配的理论和方法。
4.三种生产理论
三种生产理论流派的理论基础在于：
人类社会能否可持续发展的物质基础在于人类社会和自然环境组成的系统中，物质的流动是否通畅并能否构成良性循环。
他们把人与自然组成的系统的物质运动分为三大类生产活动，即人的生产、物资生产和环境生产，该流派致力于探讨三大生产活动之间和谐运行的理论与方法。
可持续发展的目标，是要建设一个可持续发展的社会、经济和自然环境，从实质上看，可持续发展包括三方面的含义，即人与自然共同进化的思想、世代伦理思想和效率与公平思想。
在内容方面，可持续发展要求可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面的协调统一，要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐与追求社会公平，最终达到人类社会的全面发展。
可持续发展虽缘起于环境保护问题，但它已经超越了单纯的环境保护，它将环境问题与发展问题有机地结合起来，已成为一个有关社会经济发展的全面性战略。
2.1.2公共政策执行的综合模型
公共政策执行是政策周期中的重要环节之一，是“指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的动态活动过程”。
[3]。
政策执行在政策周期中有着很重
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