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第一章公共政策学的学科要素
公共政策学既是政治学（纯理论研究）的一个重要分支学科，也是公共管理学（纯操作性研究）的一个重要分支学科，它在众多的社会科学研究的学科中是一门“显学”。
第一节什么是公共政策学
一、政策研究、政策分析与公共政策学
公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的。
在学科发展的早期阶段，学科名称很多，学者们倾向于认为这些学科名称是用于不同的话语表达同一概念，就像同一个人可以有多个名字一样。
1、政策研究
政策研究：
主要是由学术群所发动，其目的是希望了解公共政策过程与公共政策本身，最终目标则是建构政策理论，呈现出政策的描述性与诠释性倾向。
政策研究的内涵：
①研究的主体是学术取向的职业学问家；②研究活动关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和课题之间、与有关社会和自然环境诸多因素之间的因果关系；③研究的目的或目标是构建政策理论，创设研究方法，推动学科发展；④对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。
2、政策分析
政策分析作为学术术语是由美国耶鲁大学林德布罗姆于1956年出版的《政策分析》一书中首先提出的。
政策分析这门学科，具有突出的应用性、多学科交叉、多架构研究方法，涉及众多的研究领域等特征。
这是推动这门学科兴起的时代需求的特点造成的：
P60
政策分析的内涵：
①研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。
②研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度地实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，以期改进政策系统、提高政策质量的过程。
③政策分析的目的或目标是为公共组织特别是公共权力机关的决策者规划解决社会现实问题的政策蓝图。
④对研究成果的社会反响的期待是被决策要用并达到预期的效果。
3、公共政策学
作为一门独立的学科，政策科学或公共政策学发端于1951年拉斯韦尔和勒纳两位美国政治家合编的《政策科学：
视野与方法的近期发展》一书。
公共政策学的定义：
公共政策学是这样一门学科，它尽可能地运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策实践。
（公共政策学=政策研究+政策分析）
公共政策学的内涵：
①研究对象是公共组织。
②具有准科学的特征。
③具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。
④学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合，是这门学科的又一显著特征。
二、公共政策学的研究对象
公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系、研究方法。
（一）公共政策学的研究对象
1、公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为。
2、并非所以组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象。
所谓公共组织，就是以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的的组织。
3、在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为,是公共政策学研究对象的核心和重点。
4、政府组组以外的公共组织被称为非政府组织（英文简称为NGO）。
综上所述，就行为取向面言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为（政府组织），是研究的核心和重点，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。
因此，公共政策学是一门研究公共政策的学问。
（二）公共决策行为——是一个极其复杂的社会政治现象。
从以下几个方面来研究这种现象：
1、公共政策
公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国际机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制和实施的政策。
公共政策学研究的对象的公共政策，可以区分为以下三个层次：
（1）具体的个别的政策（任何一项单个的公共政策都可以成为公共政策学的研究对象，正是这种单体研究才使公共政策学充满活力）。
（2）政策群和政策链（政策群：
是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但产出理念同源、导向相近的政策的集合体；政策链：
是国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策，政策链这一概念源于列宁）。
（3）政策一般（从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性，这就是政策一般）。
2、政策系统
对政策系统的研究，从研究者来说有四个突出的问题应予以重视：
（1）直接的政策制定系统中决策者的类别差异。
在当代实行代议制民主的政治体制中，直接决策者可以区分为个人、团体与组织三种类别。
（2）公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性。
作为政策的直接主体系统的公共权力机关，就在这些组织里制定政策和执行政策的个人而言，经常成为某些公共政策的对象系统中的一分子。
（3）公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性。
公共权力机关在政策的制定和执行过程中的主体地位是确定无疑的，但是科学决策要求在这一过程中必须增加政策咨询、政策评估、政策预测等环节，在这些环节中政策研究组织和政策分析者的主体地位也是不容置疑的，尽管在整个政策系统中后者处于辅助决策的地位。
（4）公共政策制度系统内部结构。
政策制定系统的内部结构有以下四种：
①线性结构。
②职能结构。
③线性-参谋结构。
④矩阵结构。
3、政策过程
公共政策的决策行为是一个从政策问题的认定到决策目标的达成这样一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。
政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程。
三、公共政策学的研究方法
研究方法是公共政策学的又一个学科要素。
公共政策学是科学，决策科学化是这门学科的根本诉求。
（一）研究程序的设计
公共政策学的研究通常以经验观察为始点，因此，可以按如下程序做出研究设计。
1、提出拟研究的政策问题。
2、确定假设。
3、收集系统资料。
4、资料分析。
5、做操作性研究。
6、撰写研究报告。
完整的政策研究报告包括两个部分：
①理论层面的报告，②操作性层面的报告。
（二）政策研究的资料收集方法
收集资料是公共政策研究的最基本步骤。
根据资料来源不同可简单分为一手资料和二手资料。
1、一手资料的收集（研究者采取社会调查、实验和实地观察等研究方式记录下来的资料）
定量的一手资料常采用抽样调查的方式。
定性的一手资料收集方法：
①无结构访谈法（深度访谈法）；②实地观察法；③非参与观察法（局外观察）；④参与观察法。
2、二手资料的收集（也称非介入性研究或文献研究）
①内容分析法（三个关键环节：
抽样、编码、推理）；②二次分析法；③现存统计资料分析法。
（三）公共政策的研究视角和路径
1、公共政策学的研究视角：
①政治学的视角。
②经济学的视角。
③社会学的视角。
④哲学的视角。
⑤心理学的视角。
2、公共政策研究中常用的方法：
①系统分析方法。
公共政策研究的基础性方法。
②矛盾分析方法。
③历史分析方法。
④比较分析方法。
⑤个案分析方法。
也称个案研究或案例研究。
⑥经济分析方法。
⑦制度分析方法。
⑧价值分析方法。
3、系统分析方法包括三个方面：
①政策系统的环境分析；②政策系统的目标分析；③政策系统的结构分析（其目的就是要找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次性特征，使政策系统的组成要素及相互之间的关联在分析上达到最优结合的效果）。
4、运用矛盾分析方法时要做好的三个方面：
①明确矛盾普遍性和特殊性的辩证关系，在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。
②明确主要矛盾与次要矛盾的辩证关系。
③明确矛盾的主、次方面的辩证关系。
5、比较研究的种类有：
宏观比较与微观比较，横向（共时）比较与纵向（历时）比较，同类比较与异类比较，定性分析比较与定量分析比较。
6、比较分析方法的步骤：
①确定比较研究的范围；②进行个案研究；③类型分析；④设定比较对象的自变量和因变量。
7、个案研究的步骤：
①明确个案研究的目的和内容；②制定研究计划；③实施个案研究；④整理分析材料，形成结论；⑤起草研究报告。
四、公共政策学的概念体系
公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：
1、核心概念——是政策分析中不可或缺的概念。
反映公共政策这一动态过程的本质和运动规律的概念集；出现错误将最终导致决策失误或得出错误的研究结果。
2、次级概念——是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现。
3、边际概念——是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础。
第二节公共政策学的产生、发展与中国化
一、古代的政策研究（主要是中国古代的政策研究）
（一）史官制度与古代中国的政策研究
（二）策士制度与古代中国的政策研究
（三）谏议制度与古代中国的政策研究
（四）科举制度与古代中国的政策研究
◇古代政策研究没有形成独立学科的原因：
由于古代国家在政治体制上尚非依据“主权在民”的理念设计而成，国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来，参与决策的人很少且决策过程纯属“黑箱”运作，因此人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所做的观察和分析，而不是对政策过程所做的观察和分析。
只有当研究者能够对政策过程进行直接地或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。
二、从产业革命到20世纪前半期西方的政策研究。
（一）18-19世纪西方国家的政策研究。
从产业革命前后到第一次世界大战前，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当.斯密（1723-1790）、克劳塞维茨（1780-1831）、卡尔.马克思（1818-1883）和马克斯.韦伯（1864-1920）等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，奠定了理论和方法论的基础。
（二）20前半期学科孕育的历史条件
1、系统论、信息论、控制论的产生。
“三论”是三门相互联系的交叉学科。
系统论、信息论、控制论提供的基本方法是：
①系统方法。
②信息方法。
③反馈方法。
④功能模拟方法。
2、决策科学的形式。
公共政策是决策科学的一部分，决策科学是以现在科学手段与分析工具研究决策原决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的踪合性新兴学科。
决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系。
3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展。
行为科学发端与20世纪30年代的美国，孕育与管理学领域。
行为科学的宗旨，概括地说，就是解释、预测、控制人的行为，以利于达到群体和组织预期的目标。
4、凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大。
凯恩斯主义对公共政策学的影响：
①公共政策对于经济、社会生活的正面影响；②政策的制定和执行过程需要专业理论知识。
解决的办法：
①吸收学者参政；②实行政策咨询。
◇西蒙于1947年出版了《管理行为》一书，它被认为是对管理性的组织机构的决策过程进行开创性研究的著作，也是西蒙1978年得以获得诺贝尔经济学奖的主要著作。
◇西蒙在理论上的贡献：
①以“有限度的理性”和“令人满意的准则”这两个基本命题构建了影响深远的有限理性决策模型。
②借助于心理学的研究成果，对决策过程进行了科学分析，概括出他的决策过程理论。
◇20世纪20年代，以芝加哥大学教授梅里亚姆为首的一批政治学家受欧洲大陆实证主义政治社会学和经验主义的社会研究方法的影响，要求突破美国政治学研究中制度主义、规范主义研究方法的局限，强调政治学研究的方向须是政治行为学。
50年代美国政治学界爆发“行为主义革命”。
◇凯恩斯主义被西方国家的政府认为是最佳的方案。
他于1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书。
凯恩斯主义主张抛弃自由放任政策，扩大国家的经济职能，实行国家调控，干预经济体系的运行。
三、科学的诞生与发展
（一）公共政策学的诞生。
1951年，由美国学者勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：
视野与方法的近期发展》首次提出并界定了“政策科学”。
这本书被誉为“政策科学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认为是公共政策学诞生的标志。
公共政策的创造者是拉斯韦尔，拉斯韦尔也是行为主义创史人。
在他的一篇题为《政策方向》的为文章中，第一次对政策科学的对象、性质、发展方向等学科要素做了论述。
整个20世纪50年代和60年代前半期，公共政策学主要在两个方面取得进展：
①在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本—收益等方法和技术的运用上，取得了显著的成就。
②许多政治学研究者日益重视政治科学的公共政策取向，并投身于公共政策研究。
（二）公共政策学的初步发展。
20世纪60年代后期，美国政策学界开始酝酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并随即波及公共政策学。
公共政策学进入第二发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》。
德洛尔对公共政策学做出的学术贡献：
①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。
②指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向。
③强调公共政策学的跨学科性质和实践性。
公共政策学在发展的第二个阶段的成就：
①方法论的多样化。
②对政策过程研究的重点的转变（研究重点被转移到政策过程的后期阶段即政策的执行、评估和终结上）。
③对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
④公共政策比较研究开始起步。
（三）公共政策学的近期发展。
从20世纪90年代以来，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。
在这门学科的发源地美国，以下三个方面取得的进展是应予特别提出的：
1、课题选择的新取向。
①理论取向；②管理取向；③政府改革取向。
2、方法论的非科学趋向。
以主观的研究方法代替客观的研究方法。
3、公共政策学的建制化。
①学会的成立和专业研究刊物的问世；②专门研究机构的建立；③大学教育中专业与课程的设置。
四、公共政策的引进及其中国化
（一）公共政策学的引进。
在20世纪50-70年代，公共政策学首先在美国发韧、发展起来并随后被引入其他西方国家以及一系列发展中国家和地区。
由于当时的世界形势和中国国内形势，将这门学科引入中国大陆的教育和科研体系是不可想象的。
（1984年，李铁映发表《决策研究》的论文）
（二）公共政策学中国化的进程与方向。
1、公共政策学中国化的进程（成果）：
①强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立足中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用。
②吸收国外公共政策学的概念、理论、模型、分析路径和研究方法，在马克思主义的指导下，对当代中国的公共政策问题进行实证研究，研究成果通常是研究报告，但也有进行学理性探讨的学术论文、学术专著和教科书。
③通过考察和总结当代中国公共政策决策实践，试图在马克思主义决策和政策理论的指导下，对公共政策学的概念、理论、模型和分析路径进行重构和创新。
2、公共政策学中国化的发展方向：
①强化研究者的主体意识。
研究者的主动性、主动性和自律性。
②重视对政策哲学的研究。
最突出的是价值论和认识论的问题。
③重视本土资源。
④重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和建构公共政策学新的概念、范畴、理论和模型。
第三节为什么学习公共政策学
公共政策学是一门具有很强的社会应用性格的学科，同时它也是一个需要进行广泛而深入的理论探讨的领域。
一、是为了改进政策系统，提高政策质量。
二、是为了教育群众理解公共政策，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。
三、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。
第二章公共政策与政策工具
第一节公共政策的含义、类型与功能
一、什么是公共政策?
按照公共政策的概念界定的侧重点不同，可分为四类：
①侧重点于政策主体。
艾斯顿的定义：
“公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系”。
②侧重于政策方案。
拉斯韦尔和卡普兰的定义：
“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
③侧重于政策结果。
④倾向于综合。
公共政策：
是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
公共政策的内涵：
①公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、政策的一般特征。
②公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。
③公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果。
④公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
⑤公共政策是一种权威性的价值分配方案。
⑥公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
二、公共政策的产生与发展
（一）公共政策的产生
公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：
①公共问题的形成。
②公共决策机关的产生。
③公共强制机构的出现（强制机构：
军队、公安、城管、交警等）。
（二）公共政策的发展
公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。
推动公共政策在内容和形成上转变成现代公共政策，主要表现在四个方面：
①在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。
②现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。
③现代国家和政府，自罗斯福“新政”北欧国家实行“福得国家”政策、特别是自第二次世界大战结束以来，越来越注重于执行社会管理的职能，其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。
三、政策类型：
从内容特征上划分
（一）元政策、基本正常、部门政策。
以同一体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策和部门政策。
在元政策、基本政策、部门政策之间存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系。
①元政策对其他各项政策起指导和规范的作用；②基本政策是总政策的具体化；③部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。
1、元政策，或者叫做总政策（总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策。
2、基本政策：
针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制度的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称做基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。
3、部门政策：
为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称做部门政策，也被称做具体政策或方面政策。
（二）战略性、策略、战术
属于同一政策体系的各项政策，①就时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的的政策；②就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。
将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。
战略：
就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想。
战略被被称作“宏观决策”。
策略：
是政策主体针对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。
策略被称作“中观决策”。
战术：
为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。
战术被称作“微观决策”。
相互关系：
战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题。
（三）依政策内容的社会领域的不同进行的分类
1、政治政策。
包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、阶级政策、民族政策等。
2、经济政策。
包括农业政策、工业政策、金融政策、贸易政策、财政政策等。
3、社会政策。
包括劳动政策、医疗卫生政策、人口政策、社会保障政策等。
4、教育、科技、文化政策。
（四）政策内容特征的其他分类方法
1、单目标政策多目标政策：
以一项政策谋求达到的目标的数量为标准。
2、程序性政策和非程序性政策：
以政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则可遵循为标准。
①程序性政策也叫做“例行政策”、常规政策“、”重复性政策“，指的是在大方针确定之后，政策主体在既有的规范和原则的指导下制定的政策；②非程序政策是指政策主体为解决全新的复杂的或者突发的政策问题，在无现成的规范和原则可尊循的情况下制定的政策。
3、实质性政策和程序性政策：
美国学者安德森以政策是否改变客观对象为标准所做的类型划分。
4、物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策：
以政策效果为标准。
5、分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策：
以政策协调社会生活的方式为标准所做的类划分。
6、分配性政策、限制性政策和再分配性政策：
洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分。
7、零和博弈政策与非零和博弈政策：
以政策的结果是双嬴还是一方所得为他方所失为标准所做的类型划分。
8、初始政策和反馈政策：
以同一项政策的始创或调整为标准所做的类型划分。
9、确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策：
以政策结果的可预测性，也就是以假设的政策结果与实际的政策结果相吻合的程度为标准所做的类型划分。
10、鼓励性政策（扩大性）政策与限制性政策：
以政策主体所希望的人们行为选择的范围为标准所做的类型划分。
11、积极型政策与消极型政策：
以政策主体是否行为为标准所做的类型划分。
12、能动型政策与被动型政策：
以面向未来还是面向现实为标准划分。
四、政策类型：
从形式特征上划分
（一）从形式特征上对公共政策做进行类型划分的必要性
从形式上对公共政策做类型划分是很有必要的。
形式特征易于识别，而且公共权力的运行规则通常对这些特征都有明确的界定。
政策文本表现形式的规范性要求：
①不同层级的规范性文件只能由不同的特定国家机关来制定；②不同层级的规范性文件的法律地位、效力和相互关系必须明确的；③各级规范性文件必须有自己专有的名称，以标志该文件的制定者、法律地位和效力；4）各级规范性文件在表达方式上必须有统一的规格。
（二）依横向的形式特征进行划分的政策类型
公共政策的形成特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。
就当代主要国家来说，公共政策的横向形成构成主要有三大差别：
①是否有元首决策存在？
②是否有司法决策存在？
③执政党的政策是否可直接成为公共政策？
依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策第五个基本类型。
1、立法决策：
①中国的人大代表决策。
②美国的国会决策。
人大决策的主要形式：
①宪法；②基本法律；③其他法律；④人大决定。
人大的四大职权：
①立法权；②决定权；③任免权；④监督权。
美国公共政策的基本形式是国会立法；美国国会的权力分为立法权和非立法权。
立法权属于直接制定公共政策的权力，是美国国会的首要权利；非立法权属于间接制定公共政策的权力，主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。
2、国家元首决策
美国总统的决定是通过如下途径做出的：
①他在内阁决策中的独断权。
②政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构。
总统决策的类型：
①总统每年向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文等。
②立法否决。
③委托立法。
④外交决策。
⑤防务政策。
3、行政决策（六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清）
当代中国行政决策的主要形式：
①行政法规（以总理令的形式发布）。
②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）。
③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）。
美国联邦行政机构分为四类：
①内阁部；②独立管制机构；③其他独立机构；④政府公司。
决策种类有：
①对国会立法和总统决策的解释。
②制定规章条例。
③行政裁决。
4、司法决策
中国
升级会员 