多管齐下治理高校科研经费使用管理乱象.docx

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多管齐下治理高校科研经费使用管理乱象

多管齐下治理高校科研经费使用管理乱象

——关于加强高校科研经费使用监督管理的调研报告

（浙江机电职业技术学院）

科学研究是现代大学的三大职能之一，多年来，高校作为国家科学研究的重要力量，按照国家的相关政策规定实施科研项目，并不断提高科研经费管理水平和科研经费使用效益，有效改善了高校科研基础条件，高校科研水平和质量大幅提升，产出了大量优秀实用的科研成果，为国家经济社会发展提供了有力支撑。

但是，随着高校科研经费来源渠道的多元化、复杂化以及受各种利益的驱使，高校中也出现了不少科研经费使用、管理不当的现象，随意开支、侵占科研经费的现象可以说近乎普遍，甚至发生违法违纪行为。

据中国科学技术协会的一项调查显示：

科研资金真正用于项目本身的仅占40%左右，有大量的科研经费流失在项目之外，扩大开支范围、擅自调整预算、突击购买设备、冒领劳务费等现象屡见不鲜，擅自挪用科研经费已经成为一种普遍的、公开的秘密，就连科技部长万钢都忍不住在2013年10月11日的国新办新闻发布会上连说两个“愤怒”，并表示“痛心”和“错愕”！

2011年我国的科研经费投入达到8600亿元，2012年我国全社会用于研究开发活动的支出达10240亿元，占的1.97％，估计到2015年全国科技研发投入经费不会低于1.5万亿元，按照购买力评价总量已经和美国相当。

这就意味着每年有天文数字级的科研经费在体外循环甚至落入个人的腰包。

若真是那样，情况着实触目惊心，如不及时制止并加以治理，我国的科研环境和氛围将不堪设想。

一、存在问题

根据近年来检察机构侦办的案件和有关部门披露的信息表明，高校在科研经费使用管理方面存在着与其他科研单位类似的问题，主要表现在以下几个方面：

1、随意扩大开支范围

根据近三年国家审计机关出具的涉及“问题科研经费”的39份审计报告不难发现，科研经费“扩大用途”、“挤占挪用”已成普遍现象。

工资福利，吃饭招待，会议、考察、出国，买车、交通、零花钱，盖房、装修、买家具，几乎吃喝拉撒睡都能挤占科研经费，有的经费开支甚至连去向都说不清，如山东省教育厅所属13所大学今年编报的科研经费项目支出预算9.43亿元，未细化到具体项目，全部填列为其他商品和服务类支出。

其中用于人员开支、购置固定资产、改善办公条件等与课题无关的款项支出问题相对突出，“专款专用”的规定形同虚设。

2、财务管理把关不严

有的高校对争取来的科研课题管理不规范，资金没有专帐核算，资金来源渠道与其它资金相混；有白条开支、大额现金支付的现象；存在无计划列支管理费的现象；有用假票据报销的现象；财务报销过程中，先报销后签字、假冒他人签名、代替他人签名的现象不在少数；利用发票冲账的情况时有发生；相关负责人贪污、挪用情况也不鲜见；甚至有财务管理人员利用工作便利条件“顺手牵羊”的事件发生。

3、监督管理严重失控

一些高校以“联合开发”等名义将课题经费转至其他单位或所属公司，由课题组随意支用，用于非正常用途；有的采取虚构经济事项签订合法技术合同的方式转移课题经费，将横向课题经费转至与课题负责人有关联或自己控制的私营公司，经费使用脱离单位财务监督。

更为奇葩的是，湖南某高校两名教师通过伪造新闻出版总署科研立项文件，利用虚假课题合同套取学校配套资金，反映出学校职能部门监管的严重缺失。

4、擅自调整预算决算

有些高校在申请课题时，为了争取到更多的经费，往往对课题研究工作中的经费支出情况予以过高的分析和估算，尽量增加申请经费支出类别和数额。

当遇到项目立项后下拨经费少于申请经费数额的情形时，导致实际的报销中出现许多不合理的开支类别或不符合实际情况的支出，使项目预算与实际执行差距较大。

5、突击购买设备

有时由于存在较多闲置资金，在项目结题时间临近时，有的高校就突击花钱购买设备，根本不考虑是否符合科研实际，导致利用率、共享率低下，甚至购买几年后都未开封使用。

同时还存在设备维护管理差的现象，很多贵重设备都是学生在管理。

项目组或项目负责人侵占挥霍科研经费的方式主要有两种：

一是发票套取。

由于科研项目预算时经费“余地”较大，涉及仪器设备都按进口的、最贵的价格申报。

一旦资金拨下来，就想方设法用完，买车、买电脑、置办办公用品都可以，实在用不完就只能通过虚报发票来抵消了，某些高校周边发票买卖盛行的原因就在于此，而某高校旅游规划研究课题组以差旅费名义分37次报销各地到佳木斯单程火车票1505张的案例也不是传说，更不是孤例。

二是收受回扣。

明明只需500万的仪器设备，以800万或者1000万购买，多余的钱辗转进入个人腰包；以科研需要的名义购置汽车房产，项目结束后据为己有；项目负责人成立公司，拿科研经费入股；以考察的名义出国或到各地旅游消费。

中国社科院西部地区某研究所专家直言：

“考察、学术交流是科研圈最惯用的伎俩，且专门挑没有去过的地方考察，在国外随便找个学会以考察名义或学术交流方式发个邀请函，太简单不过了”。

二、本校专项调研样本分析

最近，我们在学校老师中开展了一次“关于加强高校科研经费使用监督管理研究的问卷调查”活动，从老师对学校科研经费管理办法的知晓度、对科研经费报销手续的满意度、对科研经费使用信息公开制度的认可度、现行各级科研经费管理规定中各类费用支出比例合理性、对科研经费“专款专用”执行情况的评价、是否存在实际经费支出无法正常报销和与科研工作本身无关的经费支出现象、对加强科研经费管理的建议等10个方面开展了调查。

本次调查发放问卷87份，回收60份，有效60份。

经初步统计分析得出的调查结果表明：

1、教师对学校科研经费管理办法的知晓度较高。

有75%的教师了解或基本了解学校现行的科研经费使用管理方面的制度，说明学校平时开展的有关科研经费管理政策法规的学习活动取得了一定的成效，下一步需要对一些刚进校的新教师加强这方面的培训。

2、大多数教师对目前科研经费报销手续持肯定态度。

有2/3的教师对目前的科研经费报销手续表示理解和满意，但也有老师认为存在着诸如手续繁琐、限制太多等不尽人意的方面。

毫不客气地说，确实有少部分老师在科研经费使用上抱着“严于待人、宽以律己”的矛盾心理。

3、教师对科研经费使用信息公开制度的认可度很高。

有近97%的教师支持科研经费使用信息公开，表明了此项工作在高校有极高的认可度以及对治理科研经费使用管理乱象的渴望与期盼，相信在广大高校教师的支持下，科研经费使用信息公开工作一定能走得更远，确保科研工作协调、健康和可持续发展。

4、现行科研经费管理规定中劳务费支出比例欠合理。

在调查现行各级科研经费管理规定中各类费用支出比例合理性时，比较集中的意见认为：

劳务费支出比例偏低（占62%）；学校或二级部门管理费提取比例合适（占68%）；配套资金到位及时（占82%）。

5、对科研经费“专款专用”执行情况的评价总体反映较好。

对近几年学校科研经费“专款专用”执行情况的评价数据显示，认为科研经费“专款专用”执行得好的占89%；其余教师认为执行得不够好，建议明确规定纵、横向课题经费结余的管理办法。

6、教师对当前科研经费使用和监督管理中存在的诸多现象比较关注。

当前科研经费使用和监督管理中存在的诸多问题，不仅不利于提高科研资金的使用效益，同时不利于提高教师参与科研工作的积极性。

如有71%的教师认为报销手续繁琐、效率低；46%的教师认为经费管理制度僵化、缺乏灵活性导致正常支出报销困难；24%的教师认为存在多头管理、层层提取科研经费的现象。

因此，不少教师建议，一定要简化报销手续，积极探索既能保证科研经费按预算支出又能充分调动教师参与科研工作的积极性的好办法、好举措。

三、原因分析

对于科研经费管理，几乎各级政府及主管部门和所有高校都制定有严格的科研资金管理制度，但许多都没有真正发挥作用，问题频出，固然有各种主客观的原因，如监督管理不严、当事人对自己要求不严、出于心理不平衡、虚荣心作怪的、从众跟风等，但归根结底都是利益在作祟。

我们认为主要包括以下几方面：

1、预算较难把控。

科研项目预算不同于工程项目预算，没有一套成熟的计算方法和规范，科研项目的不确定性、不可比性以及没有成熟的数据蓝本可参照，给编制准确预算带来较大困难。

2、法制观念淡薄。

一些高校的领导和课题负责人对财经法律法规知识学习较少，观念淡薄，在管理和使用课题经费方面随心所欲，容易滋生这样那样的腐败现象和违规违纪行为。

3、监管体系欠缺。

我国现行的科研经费监管体系不健全，加之执行不到位，对课题经费的管理和使用规范作用不强。

由于受时间、人力、物力、财力等各种因素的限制，并非是每发生一笔经济业务都能够对其进行“跟踪问效”。

4、责任意识不强。

高校各级领导尤其是法人对学校资金的监管责任认识不足，对课题经费管理工作重视不够，风险意识差，片面认为实行课题组长负责制就是课题组长全面责任，包括经费开支在内的一切事务都由课题组长说了算，只要按期完成项目任务并通过验收一切万事大吉，而忽略了学校对课题执行的日常监督管理职责。

四、对策研讨

造成科研经费使用管理不规范的因素是多方面的，解决对策自然也要多管齐下，但应看到体制机制是源头。

因此，只有科研经费财权和审批权分离，掌握财权的部门退出项目审批，并建立科研投入基金制度和公正、公平、公开的专家评审制度，这些乱象自然就会消退和消亡。

应该说，政府主管部门对此项工作一直非常重视，继教育部、财政部《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财〔2005〕11号）之后，最近几年又多次发文强调，如教育部《关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号）、《关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监〔2012〕6号）和浙江省教育厅、省财政厅的《浙江省高等学校科研项目经费管理暂行办法》（浙教高科〔2009〕1号）、省教育厅《转发教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（浙教高科〔2012〕16号）等。

但由于缺少行之有效的措施和强有力的执行，加上某些文化的根深蒂固，最终没能形成预期的效果，发展到法不责众、非高压治理不可的地步。

为更好地贯彻执行国家科研经费管理政策，进一步加强和规范管理，提高资金使用效益，确保科研工作协调、健康、可持续发展，2011年9月14日，财政部、科技部发出《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教【2011】434号）。

该通知的核心内容是：

强化预算编制、严格评估评审、结余资金上交；对非涉密课题预算进行公示，探索课题绩效的公示制度。

在此背景下，浙江省监察厅、浙江省科学技术厅、浙江省教育厅、浙江省财政厅于2012年11月20日联合印发了《浙江省科研经费使用信息公开办法》（浙监〔2012）32号〕，为保障科研经费规范使用开出了“阳光药方”。

随后，省教育厅于2012年12月31日下发《关于贯彻执行<浙江省科研经费使用信息公开办法>的通知》（浙教电传〔2013〕1号），要求各高校在其门户网站设置统一的“高校科研经费使用信息公开”图标，在2013年1月底前对2012年新立项的项目和2012年以前立项但未结题的项目实行首次集中公开，并于4月份开展了一次有关高校科研经费使用信息公开情况的专项检查，今后“还要努力公开小账，尤其是要努力把劳务费、接待费、交通费公布清楚”，在高校中产生极大震动和反响，成效已经显现。

（一）政府层面的要求

其实，对于高校科研经费的管理要求和办法在以上文件中都已经非常全面和明确了，综合起来主要概括以下三方面：

1、严格执行国家科研经费管理政策，规范科研经费使用

严格执行科研经费使用的相关规定；加强科研经费转拨管理；加强横向科研项目经费管理；加强科研经费大额支出管理；加强项目劳务费管理；加强科研活动支出管理；加强资产管理；加强项目间接费用和结存结余经费管理。

2、进一步加强高校科研经费管理，完善科研经费管理制度

明确高校“一把手”责任制；建立落实各职能部门协同管理监督机制；强化项目负责人责任制；建立和完善科研预算审核和科研经费会计核算制度；完善科研项目评价考核制度；建立科研项目信息公开和科研经费内部检查制度；建立科研经费管理队伍和使用人员的培训制度；建立高校科研经费管理奖惩机制。

3、推进诚信数据库建立，实行“阳光监管”

公开透明是实行科研经费“阳光监管”的基础工作，政府立项部门要在科技政务信息公开全覆盖、完善科技项目立项“三审一决策”（即专家评审、业务处室集中初审、处室联审、厅务会议决策）制度的基础上，建立诚信数据库，加大对项目执行者、评价者和管理者的信用管理力度。

实行“黑名单”制度，对信用不良科技人员进行公布、通报、责令限期改正、终止项目追缴拨付经费、两年内取消其项目申报资格并记录科研不良信用等处罚，营造“不能为”、“不敢为”的学术氛围，防范和克服科研领域出现弄虚作假等不端行为。

（二）高校层面的规定

在国家和行政主管部门相关政策文件指导下，各高校应根据自身实际健全科研经费使用管理规章制度，重建高校科研工作应有的良好氛围，严防违规违纪问题的发生，提高资金使用效益和科研产出质量。

我们认为至少从以下方面从严管理：

1、加强科研经费项目预算管理

在编制项目预算时，应细化经费预算内容，科研和财务部门协助项目负责人共同编制预算，使预算既适应研究工作的需要，又符合财务的各项规章制度，保证预算的严肃性，增加可操作性；在项目申请阶段，合理制定支出预算，细化预算编制，做到预算不合理、不科学的项目，一律不予立项；项目立项后，项目负责人要与科研部门签定协议书，严格按预算支出经费，从源头和过程两个方面严格把关，确保有限的经费发挥最优的经济效益。

2、建立切实可行的资金“跟踪问效制”

对任何科研经费支出，学校应组织专门力量进行事前、事中、事后的监控，尽可能地对每一笔科研经费从审批、拨付到使用各环节上都开展“跟踪问效”，及时杜绝资金浪费和开支不实等现象的发生。

3、规范报帐流程、加强财务监管

对项目实施阶段的经费管理，应按照会计法规和项目合同对经费使用的具体规定，各项支出应当符合项目合同的约定及有关科研政策规定，有关票据及清单应当符合财务管理规定。

批准使用的项目经费，须由该项目负责人和另一主要参加人员签字证明。

财务部门除了做好经费决算工作和盈余经费的合理分配和合理使用外，更要加强财务监督，确保货币资金和财产物资的安全。

4、发挥内部审计作用

实践证明，审计监督是最容易发现并纠正经济上的违规现象，应发挥好内部审计在加强科研经费基础管理、建立各类风险预警系统中的积极作用。

通过审计，发现学校的风险或漏洞，改进管理，增加效益。

5、规范科研经费日常开支核算

科研经费核算是科研经费管理的重要内容，也是对科研进度进行财务监控的重要手段。

一方面要严格控制科研项目经费的开支范围和标准，没有纳入科研项目预算、与项目无关的内容以及国家和学校明确禁止的消费项目，不得在科研经费中列支；另一方面，推进科研课题的成本核算，完整、真实、全面地反映科研课题的成本，特别是对开展科研活动占用学校资源发生的水电费、实验耗材、实验设备折旧及占用费、科研人员经费等间接费用，按科学合理的比例予以分摊，改变以往不分科研课题性质、内容和方向简单按一定比例计提管理费的方式。

6、建立奖惩制度

学校可以对争取到重大影响的科研项目人员、对用项目资金为学校或实验室购买较大设备的项目给予奖励；对滥用、转移、截留、挪用学校科研资金的人员应采取必要的行政和经济制裁措施。

（三）我们的一点建议：

扩大“劳务费”支付范围并适当提高比例

每当遇到棘手问题时，国人已习惯寻求国际上的帮助，于是有人提出“科研经费‘防蛀’不妨学学国外”，认为有必要借鉴英国严苛的财务规则和主动接受媒体监督的机制，学习美国对个人收入水平进行总量控制。

受此启发，我们想对现行政策大胆提出一条不成熟的建设性意见，它代表着一部分高校教师的心声。

现在的科研经费可以用于购买科研设备、做事情，但是不能给人，这个问题有待进一步科学论证合理改变。

现行相关政策和管理制度对“人员劳务费”的定义：

均指在项目研究开发过程中支付给项目组成员中没有工资性收入的相关人员（如在校研究生）和项目组临时聘用人员等的劳务性费用。

也就是说正式编制的企事业科研工作者不能再从中提取任何劳务性质的费用，如人员工资、奖金、津补贴和福利支出。

但实际上，除专业研究机构（如中科院）或单位专设科研岗的科研人员外，其他企业、事业单位（含高校、医院）的科研项目的承担人员，都是在完成日常本职工作的前提下开展科研活动的，需要占用大量业余和节假日时间，不能列支哪怕一丁点的劳务费，对此意见是比较大的，一定程度上影响到高校教师科研积极性，大部分只为职称晋升而做科研。

见诸报端的相关信息有：

国家自然科学基金委员会政策局局长韩宇透露，在我国科研经费投入中，劳务使用情况占23.6%，而发达国家的比例则达45%；美国科研经费有着相对严格的监管，其中人员费用约占33%，不存在其他五花八门的补贴；我国科研人员人均每年劳务成本约为日本的1/12，韩国的1/6。

俗话说“堵不如疏”。

与其让人挖空心思去动歪脑筋，不如适当满足需求，体现以人为本。

经费除了可以招研究生博士生、返聘人员、临聘人员外，也可以拿出相当部分来聘用项目的专职研究人员，同时可抽取一定比例的经费作为聘用贵重设备管理人员的费用。

当然，科研经费中的人员工资与福利支出必须在预算中明示并接受严格的期中检查与事后审计，同时实行对个人收入水平的总量控制，以杜绝科研人员收入过高现象。

另外，要警惕科研设备的低使用率问题，对项目经费中对购买设备的比例也不应作硬性规定，包括政府投入的科研经费的其他支出比例应视具体情况而定。

调研组成员：

邵文娥纪委书记

杜咪达纪检干事

参考文献：

1、《浅谈科研经费管理使用存在的问题及对策》，符红，来源：

中国论文下载中心，2010-03-08

2、《中国科研经费仅40%用于项目肆意挥霍成潜规则》，陈勇，来源：

经济观察报，2011-11-05

3、《关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号），来源：

教育部，2011-12-02

4、《科研腐败“触目惊心”惹怒科技部长》，来源：

新华每日电讯，2013-10-14