中国社会保障制度的模式选择7doc.docx

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中国社会保障制度的模式选择7

科学社会主义２００４年第４期

中国社会保障制度的模式选择

李迎生

摘要在我国社会保障制度的改革中，应当正确处理公平和效率的关系、城市和乡村的关系、以及传统和现代的关系等等，形成有中国特色的社会保障模式。

这一模式将是以社会保险制度和社会救助制度为重点的、城乡整合的、与民族优秀传统合理结合的。

它将既体现社会保障制度演变的国际趋势，又是具有鲜明的本土特色的；既体现现代社会物质保障的优越性，又将精神保障置于比较重要的位置；制度设计既体现社会保障的公平性，又以不牺牲经济发展的活力为前提。

关键词社会保障模式中国特色公平性

作者李迎生，中国人民大学社会学系教授（北京１００８７２）。

在我国社会保障制度的改革过程中，应当立足基本国情，正确处理各种事关社会保障发展大局的关系，特别是公平和效率的关系，城市和乡村的关系，以及传统和现代的关系等，在此基础上，逐步形成有中国特色的社会保障模式。

这一模式将是以社会保险和社会救助为重点的、城乡整合的、和民族优秀传统保障特色合理结合的。

它将既体现社会保障制度演变的国际趋势，又是具有鲜明的本土特色的；既体现现代社会物质保障的优越性，又将精神保障置于比较重要的位置；制度设计既体现社会保障的公平性，又以不牺牲经济效率和经济发展的活力为前提；等等。

一、中国的社会保障模式是一种兼顾公平与效率的社会保障模式；应当以社会保险和社会救助为重点推进我国社会保障制度的改革

根据我国作为发展中的人口大国的基本国情，同时也是基于发达国家实行“福利国家”模式的教训，我国的社会保障制度模式应当是一种公平与效率相兼顾的模式。

“福利国家”的模式由于过度地照顾了公平因而牺牲了效率，不应是我们所仿效的模式；能够兼顾公平和效率的社会保险制度和适应我国经济尚不发达、贫困人口规模较大的实际的社会救助制度应当成为我国社会保障制度建设的重点。

逐步形成一种比较合理的“保险＋救助”模式应是我国社会保障制度改革的基本目标之一。

社会保险是以一般劳动者为对象，以保障他们（乃至家属）在遭遇各种生存风险时，其基本生活不致中断的一种社会政策或制度。

它强调权利与义务相结合，采取由受益人与雇主等分摊有关费用，并由国家提供支持或担保。

社会保险一般通过国家立法，经由政府强制推行。

社会救助则是指“国家和社会对贫困者提供最低水平生活需求的物质援助，并增强他们适应社会生存能力的一种社会保障制度”。

①

社会保险和社会救助制度同是现代社会保障的基本项目之一。

社会救助和社会保险既存在着诸多不同，又相互配合、相互补充。

社会救助所保障的是人们的最低生活水平；而社会保险所提供的则是投保者的“基本生活水平”。

这两个概念显然是不同的。

前者只满足救助对象的温饱，一般根据“恩格尔

①《中国大百科全书・社会学》，中国大百科全书出版社１９９１年版，第３１０页。

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系数”及其他方法科学地确定贫困线，对不足“贫困线”的人口实施社会救助；后者则满足保障对象的基本生活需求：

不仅衣食无虞，而且还能参与基本的社交、文化、教育活动等等。

总之，只要是属于人们的日常生活基本需求，一般都应得到满足。

此外，社会保险最能体现自我保障与社会保障相结合、公平与效率相结合、权利与义务相对等等现代社会保障运行的原则，适合市场经济的需要，亦更为广大社会成员所接受。

社会救助由于资金来源于国家和社会，个人不承担费用，因而有可能导致救助对象的依赖思想和其他社会成员的不满。

当然，社会保险的实施是有严格的条件限制的，和一个国家的经济发展水平密切相关。

在一个国家工业化的起步阶段，社会保险的覆盖面一般是比较狭窄的，社会救助制度在这个时期将发挥着重要的乃至主要的作用。

还应指出，和实施社会保险制度相比，实施社会救助制度毕竟是成本低廉的，在一个国家的经济起飞阶段，总体而言，它是有利于经济发展的。

随着工业化的加速发展，符合与接受社会保险的成员将愈益上升，并成为社会成员的主体，接受社会救助的对象将愈来愈少，但也不会完全失去作用。

西方国家在十九世纪末到“二战”以前实行的是以社会保险制度为核心、社会救助制度为补充的社会保障模式，这种模式总体而言符合当时各国的实际，是兼顾公平与效率的。

但后来由于多方面的原因，西方国家在战后开始实施项目全、标准高、个人负担少的“福利国家”模式。

福利国家模式经过几十年的运行，积累了一系列严重的问题和危机，其中最根本的，是它妨碍了经济效率的实现，①使西方国家陷入长期的财政和经济危机，并进而引发社会危机，如法国在上个世纪九十年代中期爆发的全国规模的示威游行，其根源便是政府削减福利财政的改革，牺牲了广大中下层群众的利益。

②西方国家针对庞大的福利体系进行的改革任重道远。

以我国目前的生产力发展和工业化水平，显然不能实行项目全、标准高的“福利国家”模式，而只能实行兼顾公平与效率的社会保险制度，同时建立健全成本相对低廉的社会救助制度，实行“保险＋救助”模式。

这是因为，在我国，目前生产力发展水平还不高，并将长期处在社会主义初级阶段，有利于促进经济发展、同时又能兼顾社会公平的社会保险制度应该是当前及今后相当长的时期内我国推进社会保障事业的重点。

同时，鉴于我国城乡贫困人口规模较大、且在相当长时期难以根本改变的实际，应逐步建立与完善我国的社会救助制度，并使之成为我国社会保障体系的重点项目之一。

社会保险和社会救助相结合，应是我国社会保障的比较合理的制度模式。

我国改革前的城市职工社会保险制度，在某种意义上是一种“福利模式”。

因为这种制度相对于当时的生产力水平而言，项目齐全，标准较高，更重要的是，个人几乎不负担任何费用，等等。

它使国家和企业背上了沉重的包袱，严重影响了企业生产效率的提高，也使社会保障覆盖面的进一步扩大变得困难，其弊端至今仍未完全消除。

这方面的教训应当深刻记取。

在我国已经加入ＷＴＯ，进一步融入经济全球化进程的情况下，我国能否实行“保险＋救助”的社会保障模式已变得比较严峻。

西方国家为争取贸易上的优势，肯定会向中国施加各种压力以提高劳动力成本，其中肯定会要求中国增加社会保障支出，使中国的社会保障模式接近西方，尽管它们本身也在进行改革。

有的学者已经指出了这一点。

③我国一定要认清这一形势，根据自已的实际发展社会保障事业，这对我国的工业化和市场经济的发展有利，也有利于我国社会保障覆盖面的扩大。

在当前，我们应加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革，使之由过去的“福利模式”过渡到

①如“福利国家”的失业保险待遇使失业者的生活水平和在业者的生活水平已无太大的区别，这就使失业者再就业的意愿降低，一些脏、累、苦、险的工作甚至很难有人从事；“福利国家”保障制度的主要资金渠道是国家财政，而国家财政的资金则主要来源于企业及高收入者上缴的税收，高税收维持高福利，打击了纳税者的生产和工作的积极性；“福利国家”企业的社会保险已偏离了原有的含义，使企业的成本大大提高，从而使产品在国际市场的竞争缺乏优势；等等。

②参见李培林：

《法国社会福利体制的危机及对我国的启示》，载《社会学研究１１９９７年第ｌ期。

③参见关信平：

《全球经济竞争与社会政策发展》，载《江苏社会科学》２００２年第３期；《社会政策发展的国际趋势与我国社会政策的转型》，栽《江海学刊１２００２年第４期。

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“保险模式”，并逐步扩大社会保险的覆盖面，使之成为涵盖城乡全体劳动人口的一项基本保障制度。

同时，加快城乡社会救助制度的建立、改革与完善。

社会救助的项目不能仅仅局限于最基本的物质生活的保障，还应包括大病救助、住房救助、教育救助等等内容，逐步形成一种综合的社会救助制度。

其中对贫困后代的教育救助在帮助贫困家庭最终摆脱困境方面更带有根本性，应当予以特别考虑。

社会救助制度的建设也应兼顾公平和效率。

首先，对救助对象应当通过调查加以严格甄别，使真正需要救助的人员得到救助；其次，救助标准应当严格掌握，既不能过低，更不能抬高；应以维持救助对象的最基本生活为限；第三，使救助对象不至于产生依赖思想，使其中有一定劳动能力者通过救助阶段的缓冲，最终摆脱贫困，重新步人正常的生活。

二、中国的社会保障模式是一种城乡整合的社会保障模式；应当逐步实现社会保障基本项目的制度形式和待遇水平的城乡衔接我国的社会保险体系，长期以来，仅仅覆盖城市劳动者，而不包括占人口绝对多数的农村劳动者。

随着市场经济体制的逐步建立和社会转型的不断加快，这种局面应当改变。

应当打破社会保障城乡分割的固有格局，实现社会保障制度的城乡衔接。

这里，我们将城乡衔接的社会保障模式设计为整合模式。

我们使用“整合”而未用“统一”，乃是由于“整合”与“统一”既有联系又有区别。

“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一，但这种“统一”是在承认差别的基础之上的。

我们可将其称为“有差别的统一模式”。

按国际经验，农业与工商业的差异即便在高度工业化时代依然存在，与此相应，面向不同从业者的社会保障体系不必要亦难以实现完全统一。

按照整合模式来设计我国的社会保障制度框架，笔者以为，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及社会救助（最低生活保障）等可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。

第一，逐步建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度。

目前城市企业职工养老保险实行两支柱制度，第一支柱，基金来源为企业缴纳和国家财政支持，标准是达到最基本生活水平，按各地上一年职工平均工资的一定比例发放；第二支柱，则主要为个人积累部分，通过个人账户来实现。

第一支柱可考虑作为全体劳动者的基本养老项目，而不分城乡之别，以确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等。

就保障城乡劳动者最基本的养老待遇第一支柱的经费来源而言，城市企业职工仍通过现行办法实现，农民则可考虑以下途径，即集体帮助和国家财政的支持。

当然将来如条件允许，农民个人亦可承担一定比例。

其中国家支持部分，应当作为重点。

国家财政支持农民养老保险的资金来源，一是绝对贫困基本消除后，原先用于扶贫的那部分款项的大部分。

以目前扶贫款项实际超过２００亿元计算，分摊到约１亿左右的老年农民身上，人均约为２００元，对农民而言，这笔钱不算少。

除部分扶贫款项外，国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业①。

国家支持加上集体帮助部分，使农民养老逐步达到城市职工第一支柱的水平，应是没有什么问题的。

再加上农民在其劳动年龄期间所逐步积累起来的个人养老储蓄部分（相当于城市企业职工的个人养老账户部分），农民养老待遇与城市从业者的实质差距将变得微不足道。

当然农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时，所承包的土地应作出相应调整。

第二，逐步建立全民统一的大病统筹医疗保险制度。

医疗保障项目目前分日常小病医疗和大病统筹两个部分。

在总结江苏镇江与江西九江两市医疗保险制度改革试点经验基础上，现阶段我国城市企业职工医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，其中社会统筹用于大病医疗，基金来源为企业缴费；个人账户用于日常基本医疗，基金来源为个人缴费与企业划拨。

这样的划分是否合理，笔者是存有疑问的。

其一，自改革至今，我国人民的收入水平已大幅度提高，对绝大多数人来说，个人应付日常基本医疗已不成问题；其二，为个人日常基本医疗建立

①应当指出，国家对农民养老的支持不是一种恩赐，而是一种义务。

国家积累的相＇－３部分来自农民，目前经常提变现部分国有资产用于城市职工养老，对农民亦应一视同仁，以清偿国家对农民的隐性负债。

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单个账户，反而增大了管理成本。

倒不如将企业划拨个人账户部分打入个人制度性工资，直接由个人支配使用。

节约下来的管理成本可进入社会医疗统筹基金。

但鉴于城市企业职工过去长期受免费医疗之惠，现日常医疗完全由个人缴费，心理上不可能马上接受。

因此，可设定一个过渡期。

在过渡期内，对他们继续实施现制度。

而对非企业职工及小企业职工，包括城市自谋职业者、家庭妇女、雇工人数极少（如在５人以下）的企业职工、农民等所有国民，则开始即应以建立大病统筹保险项目作为医疗保障制度改革的基本目标。

至于资金来源，可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势，预测人均费用。

再根据社会及个人合理负担的原则，测出个人缴费（城市企业职工在过渡期后，也应平等承担大病统筹医疗保险的个人缴费部分）及国家、集体（企业）分摊比例，目标是保障全体国民都不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。

第三，逐步实行全民统一的社会救助制度。

即使就上述项目实行“国民皆保障”，亦会发生少数国民因这样那样的原因而陷于生活贫困的状况，这就提出了建立与完善最低生活保障制度的必要。

最低生活保障制度应逐步实行城乡统一，资金完全由国家与社会提供，但给付标准可视具体地区情况而定。

对贫困人口的医疗救助、住房救助及教育救助等等也应实行城乡统一制度、不同标准，以满足救助对象的实际需要为衡量标准。

广东、浙江等沿海经济发达省市在此方面已先行一步，２００１年先后宣布实行城乡统一的最低生活保障制度。

以浙江为例，城乡最低生活保障制度已进行了多年的试点与推广。

以该省经济实力较为雄厚的现实，浙江在最初建立这项制度时，即采取城乡一体化的方法，城乡统一建一套制度，以县级为单位，只是在保障标准上在城乡间作出区分，实行“一套制度，多种标准”。

①上述经验可为其他省份未来在建立此项制度时提供参考。

除上面提到的养老项目的第二支柱与医疗项目的日常小病医疗部分在制度形式上不一定实现城乡衔接外，失业、工伤等项目对农民、特别是个体农民来说，就不像对城市企业职工那么迫切，城乡之间可保持一定的差异。

三、中国的社会保障模式是一种和传统保障特色合理结合的社会保障模式；应当在继承民族优秀传统保障特色的基础上实现现代社会保障的制度创新

传统保障是一种出现并主要存在于传统社会、和小农经济相适应的保障模式，它以家庭保障为核心与重点，辅之以邻里（社区）互助与亲友相帮。

其特色是在向人们提供一定的物质保障的同时，由于它建立在初级关系的基础上，故往往还起着精神慰籍、情感保障的功能。

后者对人们顺利地度过生命波折期（年老、患病、伤残等），起着不可忽视的作用。

但传统保障所提供的物质保障是低水平的，且不牢靠。

伴随工业化的兴起与发展，以及自给自足的小农经济向发达的市场经济的转变，人们遭遇生存风险的机会大大增加了，种类大大增多了，程度大大加重了，传统保障显得力不从心。

在这种情况下，西方出现了一种和传统保障不同的保障模式，我们姑且称之为现代保障。

它以社会保险为核心与重点，辅之以社会救助、社会福利、社会服务等。

和传统保障比，现代保障由国家担保，其在确保人们生命波折期的基本物质生活方面的可靠性毋庸置疑；但在提供精神保障方面的功能明显不足。

现代保障和传统保障各有利弊，应当取长补短，将现代保障的优势（主要是指它的优越物质保障功能与实现方式）与传统保障特色（主要是指它的精神保障功能与实现方式）合理地结合起来。

西方国家在社会转型过程中，由于割裂了“传统”和“现代”的关系，它所付出的代价是不可低估的。

其中在社会保障方面的表现是多方面的：

它使老人在获得社会提供的相对充实的物质生活保障的同时，由于年轻一代与年老一代相互独立，老年一代的日常生活照料、特别是心理需求、精神慰籍无法得到基本满足。

社会在这方面尽管已作了很大努力，但根本取代不了血缘及亲缘纽带所维系的代际之间的天然联系。

这样，不少西方老人尽管衣食无忧，但

①参见景天魁：

《探索社会保障体系的基本结构》，栽（台湾）《现代化研究》第十四卷，１９９８年４月出版。

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心境凄凉，便不难理解了。

此外，西方劳动者一旦遭遇疾病、伤残、失业、贫困等各种使正常生活发生波折的事件，自然会从社会获得物质帮助，但同样重要的亲情抚慰，却无着落。

西方国家现代社会保障方式所出现的各种问题，正是由于传统价值与保障特色被过分削弱乃至消失的必然结果。

同属发达国家的日本，由于现代社会保障制度的建立，社会已具备足够的条件向老年人及其他处于生命波折期的人们提供充分的物质保障与名目繁多的社会服务；但传统保障特色及其所奉行的价值仍然在相当程度上发挥着作用，从而使日本人民能够享有比其他工业化国家人民更加富足、幸福的生活。

以养老为例，据１９９５年的统计，日本老年人同后代一起居住生活所占的比重很大，其中６５—６９岁老年人与子女同居的比例为４７．１％；７０—７４岁的为５０．３％；７５～７９岁的为５８．１％；８０岁以上的为６９．６％。

上述数字和法国、瑞典等西方国家有很大不同，显然受东方传统文化的影响所至。

①工业化国家在社会保障建设方面的经验教训应当记取。

基于我国的现实需要，继续强调、保持与弘扬社会保障的优秀传统，使家庭保障、邻里互助、亲友相帮等过去行之有效的保障形式与特色和现代保障优势相结合，很有必要。

那么，应当如何实现现代保障优势与传统保障特色的合理结合呢？

笔者在此提出以下几点具体的对策建议：

第一，应当根据经济社会发展水平的变化，探索二者具体、灵活的结合模式。

在现阶段我国社会生产力发展水平还不高，现代社会保障事业还不够发达的情况下，传统保障除承担精神保障、保障服务等功能外，还应在一定程度上承担物质保障的功能；将来待我国逐步实现了现代化的目标，传统保障将仅限于精神保障、保障服务方面的功能，而由现代保障承担物质保障功能。

就城乡而言，目前城市现代保障比较发达，城市居民的物质保障已基本不成问题，传统保障可以提供精神安慰与保障服务为主；农村现代保障还不发达，传统保障还发挥着难以替代的功能，将来可逐渐与城市实现衔接。

第二，根据我国人民重视家庭、亲情、邻里关系的传统，探索符合民族传统的现代社会保障的实现方式。

如养老保障，只要家庭对老人有一定的赡养或照顾能力，就不宜提倡机构养老，而应提倡居家养老。

社区养老也是值得考虑的。

医疗照顾也可以采取机构（医院）、家庭、社区相结合的模式。

在综合国力日益增强的条件下，应当对家庭成员、亲友、街坊等因照顾服务而造成的时间、精力与资金上的损失予以适当补偿。

同时探索社会福利服务（社会工作）职业化的本土模式，鼓励有一定工作能力的家庭成员或邻居、街坊，包括已达退休年龄、但尚有工作能力与意愿的较年轻的老年人从事这一职业，开展赡养老人、夫妇相助、邻里互助等。

第三，应通过有效措施强化舆论对民族优秀保障传统的宣传，并通过适当的法律形式对家庭成员对年老一代的赡养义务、夫妇的相互扶助的义务及其他义务，乃至邻里、街坊、社区成员互助的义务加以规范或提倡。

在城市化加速，传统的邻里、社区关系日益淡化的现实情况下，应当倡导创造一种有利于增强友爱感和归属感的新型邻里、社区关系，以推动邻里互助、街坊相帮等传统保障特色的发扬与光大。

总之，中国社会保障制度的改革如何既体现国际上的共同趋势，同时又和中国国情相结合，形成一种有中国特色的社会保障制度模式，是一个带全局性、长远性、战略性的课题。

尽管有中国特色的社会保障模式的基本内涵是非常丰富的，相应地，对它的理解应当有多种不同的角度；但其中最重要的方面，则可以归结为以下三点：

（１）从制度内容而言，它是以社会保险和社会救助为重点的；（２）从城乡关系而言，它是城乡衔接或城乡整合的；（３）从和传统的关系而言，它是在扬弃传统保障特色基础上的一种制度创新。

显然，这样一种社会保障模式的形成不是一朝一夕的事；但我们应当以此为目标，并通过切实的措施和长期不懈的努力，去实现这一目标。

（责任编辑陆天平）

①日本老龄问题综合研究中心：

《高龄社会基础资料年鉴》（１９９８、１９９９），中央法规出版株式会社１９９８年版，第１９—２０页。

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