我国城镇住房现状及主要问题.docx

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我国城镇住房现状及主要问题

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我国城镇住房现状及主要问题

一、我国住房制度的历史进程和基本经验

中国近现代住房制度的历史演变，主要是随着市场经济、住房的商品形态在中国城镇范围内发生的。

解放以前，一些中国沿海城市和内地中心城市，开始孕育出新兴的房地产业和房地产市场。

除少数地区外，中国的房地产市场还未发育或正在发育，并不成熟，商品形态的房地产在全国范围内并不占据主导地位。

新中国成立初期，伴随着对帝国主义在华资产的革命性剥夺和对资本主义工商业的社会主义改造，我国关闭了房地产市场，对房屋资产拥有者和出租者课以重税，封杀私房租赁经营，土地实行无偿划拨和居住房屋的政府供应。

此后，逐步形成了由国家通过地方政府的财政支出对城镇居民住房实行建设和分配的统建统包的单一体制格局。

由于国家财力有限，建设规模远远满足不了城镇居民的住房需求，政府实行房屋高度匮乏下的有限无偿分配，同时所有公房只收取福利性的低租金。

房屋的投入和产出的良性循环从未形成，整个国家的城镇居民居住质量水平非常低下。

这一体制大约实行了三十年的时光。

进入到改革开放时期，住房问题成为中国城镇“天字”第一号的大问题，直接影响到社会稳定和经济发展。

推行土地体制和住房体制的改革，是伴随着社会主义市场经济体制在中国大地上的逐步确立，而由国家、党、政府和人民做出的历史性主动选择。

打破政府、地方、行业、所有制的垄断，实行多渠道、开放式、市场化的房地产开发建设模式。

中国土地资产从毫无市场价值的行政划拨和住房资产从不能进行市场交换的行政分配，转为不断升值的国家和公民所有的社会财富资产，这是中国经济史上最成功的改革。

中国全体国民包括城镇居民住房质量改善的速度和水平，不仅是中国历史上从未有过的，也是世界城市发展史上的奇迹。

从国家统建统包的单一住房体制，过渡到国家统建统包体制和住房市场化、商品化配置体制“双轨”共存体制（主要是上世纪80、90年代），再演化到商品住房占主导地位体制（主要是本世纪头10年代），这一进程持续了大约三十年。

到2010年，全国房地产开发投资规模达到4.6万亿元，其中商品住宅投资额达到3.4万亿元；土地批租费用达到2.9万亿元；全国商品房销售面积10.4亿平方米，其中商品住房销售面积9.3亿平方米；商品房销售金额5.2万亿元，其中商品住宅销售金额为4.2万亿元。

中国城镇居民住宅私人产权比重已经高达89%。

中国房地产业是中国经济发展的引擎和典型性支柱产业。

昔日的住房“双轨制”与我们今天倡导的住房“双体系”，两者还是存在着重大差异。

“双轨制”是土地和住房制度改革过程中具有过渡性的制度安排，是一个此消彼长、取代性的特定阶段性政策目标。

而“双体系”则是我国住房发展过程中带有终极目标性的制度安排，是房地产业及其市场长期的规划目标。

特别需要指出的是，在国家住房统建统包单一体制和“双轨制”时期，尽管存在着无偿分配和福利租金基本特点，但是它和今天所要求的对中低收入者实行保障的住房政策和目标，在范围对象、规模水平和法律制度上，还是存在着重大差别。

当年只对城镇范围内的居民（排除农民）提供有限住房，主要是对国家机关工作人员、享受财政包干的教卫人员、国有企业人员提供有限住房。

今天是对城镇范围内所有工作的中低收入者和中低财产拥有者（不论所有制、不论户籍、不论城乡）实行住房保障。

回顾新中国成立60余年来我国住房制度演变的历史进程，可以总结出如下基本经验：

1、在计划经济体制条件下，政府无力承包全体城镇居民的住房问题

政府对全体国民或者城镇居民实行统建统包的住房政策，是一个已经被实践证明不但错误而且失败的住房政策。

这本身不是一个理论问题、政治问题和道德问题，而是一个被很多国家历史反复实证的经济问题。

特别是对一个发展中的、存在着国民“两元体制”的、未完成工业化和城镇化的大国来说，政府根本没有财政经济能力对全体城镇居民实行住房包干政策。

相反，这种政策机制会因政府的权力垄断和住房匮乏而普遍产生按照社会权力地位无偿分配住宅的体制。

又因为福利性的租金非但不能实现房屋管理的良性循环，更平衡不了房屋建设的投入产出。

中国城镇居民长期住小房、住旧房、住差房、住不到房、住房不公平的历史情景，不是“无偿分房”和“福利租金”所能掩饰的。

2、在土地和住房制度改革过程中，政府不能丢失保障住房建设、分配、管理的基本职责

中国土地和住房制度的改革，其根本意义在于逐步放弃政府对土地和住房的垄断，丢弃住房财力黑洞和负担噩梦，寻找解决历史包袱的新渠道，让市场和货币机制去配置土地和住房资源，让更多的城镇居民自己通过市场去解决住房问题。

在取消福利建房和分房的历史性变革之后，在更多的社会经济渠道担负起土地和住房开发任务之后，在有更多的城镇居民拥有了房改产权房屋之后，政府却没有切实承担起对城镇中低收入者的住房保障，而是将绝大多数的城镇居民都赶到了商品房的道路上去。

一年矛盾可以掩饰，两年矛盾可以拖延，十年矛盾来了个大爆发。

商品房越是发展，商品房的市场价格越是高昂，越发凸显了政府保障住房职能的缺失。

很可惜，政府不是去检讨政府职能的缺失，而是去指责市场机制的失灵，还用那双“看得见”的行政之手去不断的调节那双“看不见”的市场之手。

其实，所有的政府都不过是有限资源、有限能力和有限责任的政府。

在政府所有的职责当中，保障住房的建设、分配和管理在什么时候都是政府的基本职责。

3、在社会主义市场经济体制条件下，通过市场机制配置房地产自资源，是解决住房问题的主要途径

社会主义市场经济体制的建设，是总结历史经验之后全党全民的历史性选择，是由国家宪法、党章和成套的法律法规来保障的。

正是我国经济选择了市场经济和商品化的发展道路，中国城镇的住房问题才真正找到了解决之路。

中国商品房，特别是商品住房的发展，产生了中国现代房地产交易市场，确立了房地产的支柱产业经济地位，提高了中国城乡居民的居住水平和财产性收入，带动了城镇产业结构的调整和形态的变化。

在今天我们大力发展保障住房的时候，我们切忌不能再犯历史性的类似错误。

即在过去我们大力发展商品住房的同时，丢弃保障住房的建设、分配和管理职责；在大规模推进保障住房的时候，又去严重冲击好不容易建立起来的中国商品房。

将房地产业的长远规划设计和今日的短期政策重点相结合，协调发展我国的商品房体系和保障房体系，是今天房地产业和房地产市场发展的重要课题。

二、我国城镇住房现状

1、住房投资越来越大

1998～2010年，中国城镇住宅投资总额由2082亿元增长至34038亿元，年均复合增长20.3%。

表格1：

1998-2010年全国房地产开发投资实证

年份

固定资产投资情况

住宅建设投资情况

投资额（亿元）

增长率（%）

投资额（亿元）

增长率（%）

占固定资产比重（%）

1998

28406

13.9

2082

35.3

7.3

1999

29855

5.1

2638

26.7

8.8

2000

32918

10.3

3312

25.5

10.1

2001

37213

13.1

4217

27.3

11.3

2002

43500

16.1

5228

24.0

12.0

2003

55567

27.7

6777

29.6

12.2

2004

70477

26.8

8837

30.4

12.5

2005

88774

26.0

10861

22.9

12.2

2006

109998

23.9

13638

25.6

12.4

2007

137324

24.8

18005

32.0

13.1

2008

172291

25.5

22441

24.6

13.0

2009

224846

30.5

25619

14.2

11.4

2010

278140

34038

资料来源：

住房和城乡建设部政策研究中心《中国房地产业发展目标与规划实施研究》2009年3月；国家统计局《2009年全国房地产市场运行情况》

2、建设和销售规模逐年扩大

1998～2010年，中国城镇住宅新开工面积由1.67亿平方米扩大至12.9亿平方米；年住宅竣工量由1.4亿平方米扩大至6.0亿平方米；住宅销售面积由1998年的1.1亿平方米扩大到2010年的9.3亿平方米。

表格2：

1998-2010年我国房地产开发建设实证单位：

万平方米

年份

住宅新开工面积

住宅竣工面积

住宅销售面积

1998

16638

14126

10827

1999

18798

17641

12998

2000

24401

20603

16570

2001

30533

24625

19939

2002

34719

28525

23702

2003

43854

33775

29779

2004

47949

34677

33820

2005

55185

43683

49588

2006

64404

45472

55423

2007

78796

49831

70136

2008

83642

47750

59280

2009

92463

57694

85294

2010

129468

60115

93015

资料来源：

国家统计局统计年鉴、统计公报、国家发改委投资所研究报告

3、人均住房面积快速增长

表3：

1998～2010年我国城镇居民人均住宅面积与城镇人口数量

年份

人均住宅建筑面积（平方米）

城镇人口数量（万人）

1998

18.7

41608

1999

19.4

43746

2000

20.3

45906

2001

20.8

48084

2002

22.8

50212

2003

23.7

52376

2004

25

54293

2005

27.8

56212

2006

28.5

58288

2007

30.1

60633

2008

30.6

62403

2009

31.3

64512

2010

31.6

66978

资料来源：

中国统计年鉴2011、中国统计年鉴2010

1980年，中国城镇人均住宅建筑面积仅为7.18平方米，结婚无房户大量存在。

到80年代末住房住房制度改革推开时，城镇人均住宅建筑面积仅为13.45平方米。

1994年全国正式启动的住房商品化改革，使得住房交易和住房消费成为可能，大量中低收入家庭通过“卖旧买新、以小换大”的方式，逐步改善了住房条件。

1998年我国城镇人均住宅面积达到18.7平米，2010年我国城镇人均住宅建筑面积增加到31.6平米（见表3）。

4、保障住房取得一定成效

1998年以来，符合城市规划要求的、土地利用集约化的、公共设施配套成系统的、成街坊成片区的住宅开发，成为了新建住房的主流模式，大批规划设计好、施工质量高、绿化环境美的住宅小区涌现。

具有房地产开发资质的企业成为了房屋建设和销售的主力军。

建设部统计1998—2010年，我国保障住房累计实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难，实物保障住房受益户占城镇家庭总户数的9.4%。

其中“十一五”期间（2006—2010），我国开建各类保障性住房和棚户区改造住房共计1630万套，基本建成1600万套。

需要指出的是，相当一批保障住房并未进入真正收入水平低住房条件也差的“双困户”家庭，而是进入了依靠政府财政列支获得工资收入的人群。

1985年我国城镇住房成套率为24%，到2010年我国城镇住房成套率为82%；2010年我国城镇居民产权住宅拥有率到89%。

5、我国城镇住房的主要问题

（1）保障住房的发展滞后于商品住房的发展

我国保障住房发展滞后，主要体现在规划滞后、政策滞后、投入建设滞后、规模滞后、管理滞后等五个方面。

这种滞后是反向于商品住房发展的。

商品住房越发展，保障住房的滞后性表现越强。

其根源不在商品住房发展过快，而在于保障住房事实上在一段时期之内，在大部分城镇表现的是重视研究不足、基础工作不足、资源投入不足造成的。

其本质是政府保障房职能缺位缺失。

规划滞后：

主要表现在保障房的覆盖城镇人群总量和比重上不清晰；保障房的空间布局和与商品房的关系处理上不确定；保障房的诸如教育、医疗、体育、商业、绿化、公交等基础公共配套设施的规划指标水平低等。

政策滞后：

主要表现在政策依据不充分，基本上难以掌握城镇居民真实的居住人口、收入水平、财产状况和居住状况；政策重点含混多变，诸如到底是以经济适用房为主还是以公租房为主发展保障住房，到底是以遏制过快上涨的房价还是以价格下降为政策目标；政策实施执行力差，中央和地方政府施政目标不一致，剧本和顶层设计还没有写好，演出已经开始，政策内容不衔接甚至相互矛盾。

投入滞后：

保障住房资金来源有财政支出、银行贷款、土地出让金、保险基金、社保基金、房地产基金、地方债券、企业债券、开发企业垫资等九条渠道。

看似很多，但互相倚重依赖，投入产出时空不匹配，保障房的投入资金总是不足；保障房建设指标很重，但符合要求的土地指标很少。

规模滞后：

需要保障房的城镇居民确实很多，但由于规划布局、公建配套、出售价格、楼层朝向、消费倾向等原因，形成了一方面保障房总体规模不足，另一方面建成后又不能投入有效使用的奇怪现象。

管理滞后：

现在的保障房规划建设和政策重点都在开工建设上，如何将有限的保障房真正分配到特别需要的家庭户身上，并甄别出大量的骗保户？

如何确保保障房管理上实现简单再生产？

如何建立保障房的退出管理机制？

现在考虑的少，政策也少。

（2）商品住房市场价格上涨过快

过去十年我国商品住宅的市场价格快速上升，到2010年全国商品房均价5029元/平方米，其中商品住宅销售均价4724元/平方米，办公楼销售均价11418元/平方米，商业用房销售均价7735元/平方米。

把我国房价上涨过快，归结到开发企业暴利和市场炒作的因素，其实是表面的，也是片面的。

现在地方政府维持城市发展的基本手段不是财政收入而是土地出让金和招商引资；商品住宅市场价格构成中，政府收取的土地出让价格和各种费税所形成的价格成本，已占到60%以上的水平；在我国货币发行和商业贷款规模超发的情况下，通货膨胀直接导致实物资产价格的暴涨，这是简单的基本经济规律；我国城镇商品住房价格上涨过快，也与我国正在进入城镇化高潮期密切相关。

（3）商品住房存在土地、资金供应和指导政策不稳定的影响

中国房地产业至今没有进行过城镇房屋的普查，没有中长期的产业发展规划，有的仅是保障房的建设计划。

房地产调控政策的主要依据来自于社会民怨、舆论媒体和房价涨幅。

政策短期、政策多变、政策效用递减、政策间不衔接、行政措施强于经济手段，是我国房地产调控政策存在的主要问题。

没有稳定的、可以预期的、能够保证产业发展总体要求的土地、资金供应计划和产业政策，导致了企业和市场行为的短期化。

（4）住宅建设产业化、装修化不足、绿色建筑比重低

我国住房建设产业化水平低，主要是现场构建，形成标准化程度低、质量控制难度大和建设成本高的弊端；毛胚住宅市场供应的普遍化，直接导致大量建筑资源的浪费空耗和居住环境的长时期恶化，而实行标准装修和精装修的政府产业政策要求，又直接导致房价和费税的上升；绿色建筑能够节地、节水、节能、节材，但大量新材料新技术的运用也会直接导致房价的上升。

政府缺少有效的鼓励性优惠政策，予以扶持。

（5）土地、增量房和存量房的三个市场联动不足

土地招拍挂竞价，增量房政府限价，如同市场煤计划电一样，形成了扭曲的市场价格。

土地市场价格是完全由政府垄断决定的，增量房价格是由开发企业竞争性有限垄断决定的，真正良性平等、自由竞争、反应真实供求关系的是存量房市场价格，是由无数个供求双方通过市场交易决定的。

我国现实的情况是，土地市场价格决定了增量房市场价格，而增量房市场价格又决定了存量房市场价格。

中国大陆大部分地区，增量房交易还处在大于存量房交易规模的时期，其市场价格并不表现为成熟性稳定市场的价格，而是一个过渡性波动市场的价格。

因此，当源头价格上涨时，无论是保障住房还是商品住房，其价格都会上涨。

这种局面只有通过存量房市场的发展，实现存量房、增量房、土地三个市场的反次序联动后，市场价格的波动局面才能稳定下来。