西安市流浪乞讨人员的社会救助管理对策研究.docx

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西安市流浪乞讨人员的社会救助管理对策研究

学号105289

本科毕业论文（设计）

西安市流浪乞讨人员的社会救助管理对策研究

二级学院：

商学院

专业名称：

学生姓名：

吴静

指导教师：

骗子

二○一五年六月

西安市流浪乞讨人员的社会救助管理对策研究

摘要

就目前的国情来看，中国正在处于转型的时期，对于社会救助的发展，政府的重视程度也在不断的提升着。

如今，在我国的社会救助体系当中，流浪乞讨人员的救助可以说其中最为重要的组成部分，同时，流浪乞讨人员的救助也是我国简历和谐社会的必然要求。

自从2003年以来，我国传统的收容遣送制度逐渐被流浪乞讨人员制度所代替，这也预示着我国对于解决流浪乞讨人员的问题进入了全新的阶段。

多些年以来，我国的流浪乞讨人员社会救助制度已经取得了很大的成功，在一定的程度上缓解了流浪乞讨的问题。

但是伴随着救助制度的运行，一些列的问题也得以显现，成为了制约流浪乞讨人员社会救助的障碍。

经过一定的研究我们认为，西安的流浪乞讨人员社会救助制度还正处于临时性救助阶段，其救助制度的基本特征一般为自愿救助、短期救助等。

由于社会救助制度的存在，一方面会收到所处阶段必然缺陷的影响，另一方面也会因为运行不力等原因受到制约。

因此，本研究在对显示流浪乞讨人员进行调查的基础上，综合分析了流浪乞讨人员社会救助值得的各种问题，并得出相应的结论：

主客体的不明确会导致救助混乱，措施的缺陷会导致救助不能既治标又治本，而制度的不完善则会制约救助机制的良好形成。

在分析的基础上，本研究针对西安流浪乞讨人员，提出相应的建议：

发挥政府功能，实现部门协调；将管理与救助做到有机整合，在自由与利益之间寻找平衡；加快法律法规的完善，实现制度的系统性；充分发挥民间组织的作用；将社会救助通福利制度相结合，加快走出底层的误区，建立长期有效的机制。

关键词：

流浪乞讨人员；社会救助；管理；对策研究

Abstract

Onthecurrentcircumstances,Chinaisinatransitionperiodforthedevelopmentofsocialassistance,thedegreeofattentionthegovernmentisalsoconstantlyupgradingthe.Today,amongthecountry'ssocialassistancesystem,rescuevagrantsandbeggarscansaywhichisthemostimportantpart,atthesametime,beggingreliefworkersresumeourharmonioussocietyisanecessaryrequirement.Since2003,China'straditionalsystemofdetentionandrepatriationsystemisgraduallybeingreplacedbyvagrantsandbeggars,whichalsoindicatesthatforsolvingtheproblemofvagrantsandbeggarstoenteranewphase.Sincemoreyearsofvagrantsandbeggarssocialassistancesystemhasachievedgreatsuccess,toacertainextent,easetheproblemofbegging.Butalongwiththerunningoftheaidsystem,theproblemisalsoabletoshowsomeofthecolumns,constraintsbecomevagrantsandbeggarssocialassistanceobstacles.

Aftersomeresearchwebelievethat,fornow,China'svagrantsandbeggarssocialassistancesystemalsoisinthetemporaryreliefphase,thebasiccharacteristicsofitsreliefsystemisgenerallyvoluntaryassistance,short-termreliefandsoon.Becauseofthesocialassistancesystem,ontheonehandwillreceivetheinevitabledefectsaffectthestage,ontheotherhandalsobecauseofpooroperationandotherreasonswillberestricted.Therefore,thisstudyonthebasisoftheinvestigationshowvagrantsandbeggarsonacomprehensiveanalysisofthevagrantsandbeggarssocialassistanceworthissues,anddrawtheappropriateconclusions:

themainobjectofuncertaintywillleadtoconfusionrescuedefectmeasuresReliefwillnotonlyleadtotemporaryandpermanentcure,butimperfectsystemwillformagoodrescuemechanismconstraints.

Onthebasisoftheanalysis,thisstudyforvagrantsandbeggars,makerecommendationsaccordingly:

roleofthegovernmentfunctions,toachievecoordination;toachieveorganicintegrationofmanagementandrelief,intheinterestsoffindingabalancebetweenfreedomand;acceleratetheimprovementoflawsandregulations,achievesystemicsystem;fullplaytotheroleofcivilsocietyorganizations;thesocialwelfaresystemthroughacombinationofrelief'toaccelerateoutofthebottomoftheerrors,establishlong-termeffectivemechanism.

Keywords:

VagrantsandBeggars;socialassistance;management;Countermeasures

目录

摘要1

Abstract2

1.研究的背景4

2.国内外研究现状5

2、1国外研究现状5

2.2国内研究现状5

3救助制度的理论概述7

3.1救助制度的理论基础7

3.2救助制度的缺陷与实施困境7

4西安市流浪乞讨人员的社会救助管理中出现的问题以9

4.1西安市流浪乞讨人员社会救助管理中出现的问题9

4.1.1救助主体与客体不明确导致社会救助混乱9

4.1.2救助措施的缺陷导致社会救助难以标本兼治9

4.1.3管理体制落后导致社会救助工作难以开展9

5对西安流浪乞讨人员的社会救助管理的政策建议11

5.1发挥政府主导作用11

5.2将救助与管理结合11

5.3加快完善法律法规11

5.4发挥民间组织的作用12

5.5将救助与社会福利制度想结合12

4.结语13

参考文献14

致谢15

1.研究的背景

在党的十七大当中，明确的指出要加快简历社会保障体系，是的人民大众的基本生活能够得到保证，并以社会保险等福利作为基础，以基本医疗等作为保障制度的重点，以慈善事业等作为补充，是的社会保障体系能够更加快速的进行完善。

2007年，在十七大举行的“民生与和谐社会”采访中，民政部长李学举表示，已经对流浪乞讨人员的救助实现了人性化救助。

到2012年底为止，我国的1880个救助站一共提供了221.7万人次服务，这可以充分的证明，经过多年的时间，《救助管理办法已经拥有了非常明显的效果》但与此同时我们也应注意到，在对社会流浪乞讨人员的救助过程中，仍然还存着很多的问题，例如：

过多的重复救助现象；救助站缺乏经费等等，都是需要面对的问题，但对流浪乞讨人员的社会救助依旧是民生问题当中十分重要的组成部分之一，想要改善民生，加快社会的建设，就必须要尽快攻克这一难题。

2.国内外研究现状

2、1国外研究现状

在不同的国家，不同的时期，流浪乞讨人员都有着不一样的称谓，例如“乞丐”、“流浪人员”等等，虽然成为不一样，但这些人都有着相同的特点，即没有固定收入，四处流浪，以乞讨的方式来进行生活。

从1530年到上个世纪中期，西方社会一直都没有重视流浪乞讨人员这一群体，认为流浪乞讨人员是社会的累赘。

但经过长期的发展，自上世纪中期至今，西方国家在流浪乞讨人员的社会救助制度上取得了和那的成功，英国与1996年与2002年相继出台了流浪乞讨人员的救助制度，使得其进入了现代阶段。

这正是因为英国社会充分的认识到，流浪乞讨人口的存在，是与社会问题息息相关的，因此，要解决这一难题，就需要提供社会救助。

当然，英国社会就如何在保障流浪乞讨人员的人权同时维护公共利益这一问题并没有达成一致。

上世纪中期到上世纪八十年代，美国人民为乞讨权做出斗争，并取得了一些列的成就，1935年，社会救助第一次出现在了美国的社会保障体制当中，这标志着现代救助制度的建立。

与此同时，美国社会开始对流浪人口抱以同情的态度，但犯罪率的上升使得美国社会开始从新审视着一问题。

2.2国内研究现状

建国初期，针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞讨人员的生活保障问题，教养救助登上了历史舞台。

l949年11月，中央人民政府开展生产教养工作，统一对流浪乞讨人员实施救济，对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者进行教育改造。

这项工作由政务院内务部主管，由中田人民救济总会具体负责。

及至20世纪50年代，全国各地共有900多所生产教养院，统一收治了40多万上述人员。

生产教养院实行教育、挽救、改造相结合的方针，教育感化第一，生产劳动第二。

在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作，文化技术教育和劳动锻炼，促使上述人员改过自新，培养劳动观念，学会生产技能。

至20世纪踟年代我国实行改革开放后，流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人数有所减少，而因逃避计划生育，逃婚、逃学、逃债而流浪、乞讨的人数大为增加。

更有甚者，以乞讨作为其生财之道。

针对新情况，1982年5月，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》（试行）（以下简称《实施细则》）。

而我国的从严格意义上来讲，是从2003年才正式开始的，03年3月，在广州工作的孙志刚因为没有携带任何证件，而被派出所送到广州的“三无”人员中转站，3月18日，因为称自己有病，孙志刚被送往市卫生部门进行诊治，3月20日，孙志刚死于这家救治站，事后经过法医鉴定，为大面积软组织损伤，年仅27岁。

随后，随着媒体的曝光，我国调整了原有的制度，一些全新的政策措施相继出台，中国流浪人员的救治框架正式建立起来。

3救助制度的理论概述

3.1救助制度的理论基础

社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准．运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原困陷入堆存危机的札会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。

社会救助是现代围家和社会应尽的义不容辞的法定职责，是每位公民拥有的一项基本权利。

《中华人比共和国宪法》第四十五条规定：

“中华人民北和国公民证年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，都有从国家或社会获得物质帮助的权利。

”这表明，任何公民，只要是没有或缺少维持基本生活所需的收入，国家和社会都有义务对他们实施社会救助。

同时，社会救助对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低

保障性质；社会救助也有其严格的制度和程序规范，需要有一套体系健全的专门管理机构，有一批经过专业培训的管理人才．使救助建立在科学化的基础上。

这样一个制度显然直接、间接地涉及了诸多方面，但该制度的必要性在理论上是有充分依据的。

1、新制度理论对流浪乞讨人员的救助，首先体现的是政府的社会保障职能。

在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。

政府的职能通常是：

（a）保护公民的各项自由；（b）生产共事品；（c）再分配产权。

”政府通过征税管理和筹措各种物质资源，米偿付履行这些职能需要投入的代理成本。

2内住制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并存正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然足出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。

外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。

集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人满意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”；更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的市场机会。

流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源，予以社会调剂，保护弱者利益；任何其他制度变迁行动集团在这方面均不能替代政府的作用。

3.2救助制度的缺陷与实施困境

《救助管理办法》实施仍然存在挑战。

诸如受助人员的范围依然模糊，流浪乞讨人员构成复杂，怎样识别应当救助人员存在困难，对请求救助的条件未作明确规定；条文本身缺少必要的、正当的区别对待和法律的系统性考虑，如未成年人的特殊救助；政府各部门的职责仪作了原则规定，权限不明，而民政部门作为执法主体很难协调其他部门；政府的财政支持也存有疑问，地方政府足否愿意安排此项费用是影响这一政策实施的重要因素；从事这项工作的人员的相应素质也存有疑问，救助工作复杂艰苦，如何建立起负责任、有素质的管理队伍，直接关系到这项政策的成败。

同时有学者指出，在城乡博弈中，过去的收容遣送制度是偏向城市的，其初衷首先是维护城市秩序，阻止农村人口向城市迁移，但今天打开城市大门，吸纳农村人口，成为中国推进城市化，实现全国普遍发展的战略选择，城市权利资源发生了大规模的重新配置，权利资源短缺成为普遍现象。

站在流浪乞讨人员救助这一视角，政府如何既保护公民利益，又维护社会正常秩序，协调各方利益。

4西安市流浪乞讨人员的社会救助管理中出现的问题以

4.1西安市流浪乞讨人员社会救助管理中出现的问题

当前，西安市的社会救助制度仍然存在着很多需要改进的地方，这些制度上的不足都制约着救助水平的提高。

这些制度的不完善在西安体现的淋淋尽致。

4.1.1救助主体与客体不明确导致社会救助混乱

明确那些人是需要救助的对象，是流浪乞讨人员社会救助当中最为重要的一部分，从国家相关法律法规来看，有资格接受救助的人员需要满足自己没办法解决食宿、没有朋友投靠、不享受低保且在城市流浪乞讨度日这四个条件，除了在城市流浪乞讨度日之后，其他三个条件在实际生活当中并不能得到很好的落实，这就常常会因为救助客体的不明确而导致社会救助混乱。

4.1.2救助措施的缺陷导致社会救助难以标本兼治

第一，在收容前送制度作废之后，救助站在西安已经初步建立了起来，虽然是流浪乞讨人员社会救助的重要机构，但却并没有受到流浪乞讨人员的欢迎，很多流浪乞讨人员并不愿意接受救助，宁愿流浪乞讨，这常常是因为救助站的救助内容不足，使得流浪乞讨人员没有对救助站求助的意愿。

第二，救助的最为理想的目的，是帮助流浪乞讨人员结束乞讨的状态，实现融入社会生活的一种目标。

但在西安市，对于流浪乞讨人员的社会救助，往往只是临时性的，也就是说，对于流浪乞讨人员的社会救助，仅仅停留在暂时提供食宿，并发送乘车送回流出地进行安置的救助，这种救助方式，并不能帮助流浪乞讨人员结束流浪乞讨的状态，而对于吃饭住宿的问题，也只是暂时解决，并不能从根本上解决流浪乞讨人员难以融入社会的问题。

第三，在流浪乞讨人员当中，很大一部分是老人、小孩、残疾人等弱势群体，一方面他们容易受到犯罪分子的控制，另一方面他们往往也会有一些较为特殊的需求。

但目前为止，西安市的救助措施并不能有针对性的去满足流浪乞讨人员的一些特殊要求。

4.1.3管理体制落后导致社会救助工作难以开展

第一，流浪乞讨问题设计人口流动，这就需要区域的协调。

目前，西安市的流浪乞讨人员社会救助制度的问题在于区域协调的不够，这就导致区域之间的信息并不对称。

第二，除了需要区域之间进行协调，社会各部门也需要协调工作，综合管理。

县级以上城市应设立救助站，民政部门则应负责流浪人员的救助工作，并对救助站进行指导，公安、城管等部门也应承担各自的责任。

但就目前西安市的流浪乞讨人员社会救助来讲，并没有联合的管理机构来协调各个部门的工作，这就导致了部门之间的协调不够，工作效率难以提升。

5对西安流浪乞讨人员的社会救助管理的政策建议

西安最为突出的特点就是数量庞大、外地人口多，这决定了在社会当中各个群体都有较大的数量，在这其中，自然而然也包括流浪乞讨人员。

目前，处在转型阶段的中国社会结构变化很快，由于相关法律并不健全、救助机构缺少等问题，西安的流浪乞讨人员数量仍在大幅增长，因此，要解决这一问题，一方面要从当前情况出发，另一方面也要借鉴成功的经验，在实践当中完善救助体系。

5.1发挥政府主导作用

西安市流浪乞讨人员问题是以个复杂的问题，要解决这一问题，就需要各个部门、区域之间的协调合作。

在这方面，英国和美国都有成功的案例，就目前的中国国情来看，可以从以下几个方面来进行借鉴：

发挥政府主导作用，促使民政、监狱等机构协调工作；加强区域合作，学习有一定成果地区的救助模式，做到共同进步；加强流出地与流入地政府的合作，加快信息沟通；引进社会力量，为流浪乞讨人员提供更专业的帮助。

5.2将救助与管理结合

总管世界各国流浪乞讨人员社会救助的经验以及历史，如何保障人员与维护公共利益一致是核心的议题之一。

这往往是由于流浪乞讨人员的人权问题与地方政府的公共利益产生的矛盾所导致的，因此，应充分认识到救助流浪乞讨人员的重要性，而不是“各扫自家门前雪”。

应努力的在二者之间寻找平衡，但也要对流浪乞讨人员的行为做出限制。

当然，也应考虑在对流浪乞讨人员的行为作出限制时，限制执法者的自由裁量权。

5.3加快完善法律法规

目前，西安市对于流浪乞讨人员社会救助的法律法规并不健全，很多问题都没有作出相应的规律，这常常会导致救助者束手无策。

这就需要在实际的救助过程中，对合法以及违法的乞讨行为进行区分并以此将流浪乞讨人员进行划分，纸质利用乞讨行骗等违法行为。

其次，要加强对真正的流浪乞讨人员的救助，但对其乞讨的时间、地点应予以相应的规定，此外，还应加快健全司法制度，保障救助管理的合法性。

5.4发挥民间组织的作用

就从根本上来讲，之所以会出现流浪乞讨人员，其实往往都是由于社会的不公平所造成的，因此，国家有对其救助的义务。

但从实际操作来看，对流浪乞讨人员的救助并不全是政府的事，这就需要发挥民间组织的作用。

政府应对流浪乞讨人员民间救助组织进行培训，并提出相应的要求，一方面积极引进专业人员，另一方面对工作人员的工作方法进行培训。

5.5将救助与社会福利制度想结合

对流浪乞讨人员的救助，也属于社会福利的范畴之中。

要更好的对流浪乞讨人员进行救助，就需要将社会救助与社会保障想结合。

社会保障能够给予贫困边缘的人以最低保障，降低贫困群体成为乞丐的几率，同时西安目前对流浪乞讨人员的社会救助仍然只是临时救助，这就需要社会保障制度的介入。

4.结语

如今，西安市的流浪乞讨形式层出不穷，在社会上，职业化乞丐的现象正在愈演愈烈，且市场有流浪人员影响公共生活的情况发生，或者是流浪人员的犯罪行为屡禁不止，这些问题，都是由于我国目前社会救助制度并不完善所造成的。

本文阐述了国内外流浪乞讨人员社会救助制度，以及目前我国社会救助制度产生的大背景，在此基础上明确了西安市未来社会救助制度改革的方向，但并不全面，社会救助制度是一个社会问题，其关系着社会的方方面面，这更需要我们提高警惕，为流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善不懈努力。

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