美国预算法律制度考察报告样本.docx

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美国预算法律制度考察报告样本

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美国预算法律制度考察报告

（一）

编者按：

按照财政部党组批准的2010年外事计划，2010年10月21日至26日，条法司和国际司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察学习。

回国后，根据考察情况撰写了“美国预算法律制度考察报告”。

报告上报部领导审阅后，勇副部长批示“这是一份很有‘价值’的考察报告，既系统梳理了美国的预算法律制度，又为加强和改进我预算法律体系提出了很好的建议，此类考察可以说是有实效的”。

现将考察报告分二期刊出，供大家研究参考。

　　根据我部外事计划安排，2010年10月21日至26日，条法司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察。

考察团由条法司、国际司有关人员组成。

考察团访问了美国联邦管理和预算办公室、财政部、国会预算办公室、纽约市管理和预算办公室、纽约市独立预算办公室等预算管理部门。

现将有关情况报告如下：

　　 　 一、美国联邦预算法律制度基本情况

　　现行美国预算法律制度由为数众多的预算管理法律组成。

自1789年美国预算制度建立以来，其预算管理先后经历了国会主导预算管理过程（1789年—1921年）、总统主导预算编制过程（1921年—1974年）、国会和总统共同控制预算管理过程（1974年至今）三个历史时期。

伴随这三个时期预算管理权的加强和转移，美国出台了一系列的法案（见表１）。

这一系列法案构成了美国现行预算法律制度体系，主要包括1870年反超支法、1921年预算与审计法、1974年国会预算和截留控制法、1985年平衡预算和赤字控制法、1990年预算执行法等，上述法律的主要容均被编入美国法典第31卷（货币与财政）。

从法律渊源上看，美国预算法律制度起源于美国宪法有关财政管理的条款。

从发展历史上看，1974年是美国预算法律制度建设的分水岭，1974年制定的国会预算和截留控制法在美国预算法律制度体系中起到支架作用。

　　表1　美国联邦预算史重大事件（法案）简表

　　年份

　　法案主要容及改革事项

　　1789年

　　宪法赋予国会征税和借款的权力，要求所有预算支出必须经国会批准后才可从财政部支出。

　　1802年至1867年

　　1802年成立众议院筹款方式与方法委员会，1816年成立参议院财政委员会，1865年成立众议院拨款委员会，1867年成立参议院拨款委员会。

　　1870年

　　国会制定反超支法，规定财政资金使用要避免过度支出产生赤字。

　　1921年

　　国会制定预算与审计法，授权总统在预算编制中起主导作用。

在财政部成立预算局和政府审计办公室。

　　1939年

　　将预算局由财政部移至总统行政办公室，并扩大其职责权限。

　　1974年

　　国会制定预算和截留控制法，建立国会的预算审议流程，成立众议院和参议院预算委员会，成立国会预算办公室。

　　1980年

　　国会启动预算综合修正程序（OmnibusReconciliationProcess），在国会预算审议过程中第一次使用修正议案。

　　1985年

　　国会制定平衡预算和赤字控制法，设立预算赤字减少的目标。

　　1990年

　　国会制定预算执行法，建立自主支出的上限和法定支出的量入为出原则。

　　1991年

　　国会制定首席财务官法，规定每个主要行政部门要配备一名首席财务官，对本单位的预算实行整体控制，参与本部门会计和预算管理的全过程。

　　1993年

　　国会制定政府绩效和成果法，规定自1999财年开始，政府所有项目开支要制定绩效措施并进行绩效评价。

　　1995年

　　国会制定未安排资金委托事权法，对1974年国会预算法进行了修改，限制联邦政府未经国会的充分研究和审议，向州、地方和部族政府或私人部门委托不提供资金的事权。

　　2002年至今

　　1998年-2001年连续出现四年的财政盈余后，预算执行法终止。

　　2002年美国重新出现财政赤字，并在以后财年屡创新高，2009年达到1.4万亿美元。

2010年美国财政赤字1.3万亿美元，赤字率8.9%；国债余额13.5万亿美元，债务率92.5%。

（一）美国宪法是预算管理权力的源泉

　　美国宪法于1789年生效，它是美国的根本大法，奠定了美国政治制度的法律基础。

美国宪法除序言外共有7条，以后又产生了27个修正案。

宪法第一条是有关立法机关的规定，其中对财政权的规定包括：

国会拥有征税和发债的权力，用于为美国偿还债务、提供防务和一般福利；众议院负责提出筹集收入的议案，参议院可以参与筹集收入议案的修改；非经通过依法作出的拨款决定，不得从国库中支取资金；所有公共资金的定期会计记录和报表都应当经常公布等（美国宪法第1条第7款、第1条第8款、第1条第9款）。

国会凭借美国宪法第1条第1款授予的立法权，在行使其财政管理权限的过程中制定了许多有关预算管理的法律制度。

（二）反超支法强化了对联邦政府部门支出的管理

　　美国建国之后，在较长一段时期，国会拥有预算管理的主导权，政府部门的预算编制、执行均受制于国会。

十九世纪后期，由于缺乏法律约束，美国联邦政府部门的开支经常超出其预算拨款额，然后以“拨款不足”为理由要求国会支付账单。

为了更好地控制政府支出，1870年美国国会颁布了拨款法案，对拨款程序和方式进行改革，其中包括后来被称为反超支法（TheAnti-deficiencyAct）的法律。

反超支法规定在一个预算年度，联邦政府部门的支出不得超出其获得的国会拨款额，也不得签订导致未来支付超出国会拨款额的合同。

目前，反超支法中仍然有效的容被编入美国法典第31卷第二篇“预算程序”第13章“拨款”第3子章“拨款的限制、例外和处罚”中和第15章“拨款会计”第2子章“用款计划”中，主要规定：

联邦政府或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员不得超出拨款的额度进行支出、授权支出或者发生债务；除法律授权外不得在拨款前签订导致政府支付的合同或债务；根据1985年平衡预算和赤字控制法已被没收的资金不得用于支出、授权支出、发生债务或者签订合同；不得超出用款计划或者部门条例中制定的支出计划的额度进行支出、授权支出或者发生债务；对违反上述规定的联邦政府部门或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员，将根据情节轻重受到暂时停薪停职、革职的行政处罚或者两年以监禁、5000美元以罚款的刑罚；发生上述行为，部门首长必须向总统、国会报告，报告的复印件要同时传送给总审计长。

　　（三）1921年预算与审计法统一了预算编制权

　　20世纪以前，美国联邦政府预算采取的是联邦各部门和机构直接向国会要求预算拨款的形式，预算制度缺乏统一性。

进入所谓的进步时代（theProgressiveEra）之后，美国立法和行政机构都认为有必要对预算程序和财政政策采取更加集权的解决方案，因此制定了1921年预算与审计法（TheBudgetandaccountingActof1921）。

该法共三部分容，分别是定义、预算和审计。

该法明确赋予总统提交联邦预算的权力，并将总统提交预算的过程法律化，规定了总统向国会提交预算的时间、预算主要容、补充预算提交条件及方式等。

同时规定，除非经国会两院之一要求，联邦部门或机构的任何官员或者雇员不得向国会提交有关预算要求、增加预算的要求和政府收入解决方案等。

为协助行政当局做好预算准备和执行工作，该法规定设立预算局（原设在财政部，1939年移至总统行政办公室，1970年重组成立为预算和管理办公室OMB），属于总统办公室系统，负责监督行政机构预算的执行。

为了有效地监督行政机构的预算执行，该法还规定设立审计署（2004年更名为政府问责办公室GAO），属于国会机构，职责是对行政机构账目进行独立审计，向国会提交审计报告和行政机构违反财政法律情况的报告。

1921年预算与审计法的主要容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第1章“定义”、第3章“财政部”、第5章“管理和预算办公室”、第7章“政府问责办公室”和第2篇“预算程序”之中。

　　（四）国会预算和截留控制法（1974年预算法）构建了国会预算管理的总体框架，强化了国会预算管理权

　　1、立法背景及核心容

　　从20世纪70年代起，美国国会逐渐意识到联邦预算程序存在两大问题。

一方面，国会缺乏研究预算的手段和资源，预算审查只是每年对总统预算所含的各项支出及收入建议进行逐案研究，无法形成一个总体政策框架。

另一方面，由于总统对国会拨款具有一定的截留权，使得某个项目的预算虽已在国会通过，但总统在执行中以向国会提议取消项目或推迟项目执行的方式将项目拨款暂时冻结，从而影响项目实施。

当时的美国总统尼克松频繁使用截留权，截留了高达150亿美元的已经国会批准的高速路建设和污染防治项目的资金。

为解决上述问题，国会制定了1974年国会预算和控制截留法（TheCongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974），也称为1974年预算法。

该法的核心容是其第三篇国会预算程序，对年度预算过程规定了明确的时间表（见表二），并建立了控制截留的制度体系，是美国预算法律制度中的支架性法律，主要容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”中。

该法规定设立众议院和参议院预算委员会，工作中心是联邦预算政策，专门负责起草国会年度预算计划、预算决议和与预算相关的法律修改，并监控联邦政府在预算方面的行动。

同时，为了提升国会预算研究能力，该法规定设立国会预算办公室（CBO），其主要职责是进行年度经济形势预测，制定预算底线，审议总统年度预算建议、评估国会各专门委员会涉及支出的立法、评估国会已通过的支出立法对预算和经济的影响、根据未安排资金委托事权法的规定准备报告等预算相关工作，为国会预算委员会、拨款委员会和其他专门委员会有关预算的工作提供支持。

　　表二　　国会预算过程表

　　时间（之前或当日）

　　需完成的事项

　　2月第一个周一 

　　总统向国会提交预算

　　2月15日

　　国会预算办公室向预算委员会上交报告

　　不晚于总统提交预算后六周

　　国会各委员会向两院预算委员会提交意见和预测数，两院预算委员会起草预算决议案

　　4月1日

　　参议院预算委员会就预算共同决议案作报告

　　4月15日

　　国会两院表决通过预算共同决议案

　　5月15日

　　众议院开始审议年度拨款案

　　6月10日

　　众议院拨款委员会就上年年度拨款案作报告

　　6月15日

　　国会两院完成有关调整现行法律的行动

　　6月30日

　　众议院表决通过年度拨款案

　　10月1日

　　财政年度开始

　　2、有关预算工作分工的规定

　　根据1974年预算法的规定，收到总统预算请求后，国会参众两院预算委员会要举行听证会，接受行政机构官员、学界和工商界的专家、国家社团的代表、国会议员及社会公众的证词、证言。

同时，国会其他委员会根据职能划分，就总统预算请求中与之相关的项目进行审议。

这些委员会需要在国会收到总统预算请求后六周就相关项目的拨款或收入水平提交“观点和预测”（“viewsandestimates”）。

2月，国会预算办公室要向两院预算委员会提交有关预算和经济展望的年度报告。

3月，国会预算办公室要向两院预算委员会和拨款委员会提交对总统预算请求的分析报告。

　　3、预算共同决议案及主要容

　　国会通过的预算共同决议案（concurrentresolutiononthebudget）是对总统预算要求所做出的回应，决定即将到来财政年度的预算规模和其后至少4个财年的预算计划规模，是国会有关预算的总体政策框架和指导具体支出和收入立法工作的载体。

1974年预算法对预算共同决议案的产生程序作了规定，主要容是：

每年3月，根据总统预算请求、听证会获得的信息、其他委员会的“观点和预测”以及预算办公室的报告，两院预算委员会各自起草预算决议案，起草工作是通过一系列的公开会议来实现的，这一过程又被称为预算修改（mark-ups）。

在此过程中，预算委员会成员可以提出自己的预算计划并对预算决议案进行修改。

预算修改过程结束后，两院预算委员会向参众两院分别提交预算决议案，两院通过后再提交国会全体会议通过，形成预算共同决议案。

预算共同决议案不属于法律，无须送总统签署，因此对总统并不构成法律约束，但对国会两院有关预算的工作起到约束和指导作用。

在立法程序上，1974年预算法为国会特别是参议院表决通过预算决议案提供了“快车道”，预算决议案的辩论时间和修改围都有所限制，与一般法律议案不同，正常情况下预算决议案都会较快通过。

如1974年预算法第305节规定，参议院对预算决议案的辩论时间不得超过50个小时，并在参议院多数党和少数党之间平均分配。

除了时间限制外，1974年预算法第305节（b）款还规定，有关预算决议案的修改建议必须符合密切相关（germane）的原则，符合以下条件：

（1）仅为删除决议案的文字；

（2）改变决议案的数字（金额）或日期；（3）在决议案中增加有关表达参议院或国会就预算事务看法的文字。

一项对预算决议案的修改建议被参议员以不符合相关要求提出议程限制时，只有获得3/5的极大多数投票才能取得豁免。

总之，国会预算共同决议案使得国会可以采取快速立法程序形成自己的年度预算计划，使得国会能够在自己的预算计划框架提出收入和支出建议，为国会在年度收入和支出立法工作中提供指引。

　　1974年预算法第301节规定了预算共同决议案的基本容，主要包括：

（1）预算总额（budgettotals）：

预算总额在预算决议案中

　　分别以预算累计（budgetaggregates）和各委员会预算分配额（committeeallocations）两种形式表现，预算累计是决议案包括的每一预算年度的总收入（totalrevenue）、新预算总授权额度（totalnewbudgetauthority）、总支出（totaloutlay）和社会保障的总收入和支出的合计数额。

1974年预算法第311节对国会审议突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案设定3／5极大多数投票议程限制（pointoforder），即除获得超过议员总数3／5的极大多数投票取得豁免外，国会两院都不得审议任何突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案。

1974年预算法第301节规定了预算在各委员会的分配，要求有关预算决议案的会议报告要向参议院各委员会分配适当水平的预算和支出授权，两院拨款委员会要将预算分配额再向各自所属的12个附属委员会进行分配，委员会和附属委员会预算分配额的执行也是通过议程限制，除非获得3／5极大多数投票，委员会不得审议有关预算授权和支出超出其分配额的法律议案。

（2）根据预算功能划分的预算明细（spendingbrokendownbybudgetfunction）：

联邦支出按功能的明细列表是预算决议案第二项基本容。

预算决议将联邦支出按照功能划分为国防、农业、健康等二十个类别，为国会在支出类别上确定联邦资源分配的优先政策提供了手段。

　　（3）有关调整现行法律的指令（reconciliationinstructions）：

调整现行法律的指令曾经被国会用作在财政年度末期通过立法活动对收入和支出水平进行微调的工具。

近年来，国会和总统都将减少联邦赤字作为重要任务，经常通过调整法律指令来削减赤字，因此调整现行法律的指令成为预算决议案中的重要容。

1974年预算法第310节规定了调整现行法律的程序，为国会通过快速程序以综合议案的形式来改变预算收入和削减定向支出提供保障。

在普通立法程序下，这种大规模和复杂的法律议案是很难被通过的。

因为为了达到节约预算的目的，这种综合议案往往包含调整税率或者对一些很受欢迎的社会福利项目进行削减或限制的容，立法的阻力较大。

而就支出而言，由于权利性支出和其他定向支出大约占联邦预算支出的三分之二（其部分为社会福利项目），这种法律调整对削减赤字至关重要。

利用调整现行法律的程序，国会指导各委员会在一定日期前向预算委员会报告各自管辖的法律应当根据预算作出的调整，两院预算委员会将各委员会有关法律修改的建议汇总为一个综合调整议案，最终得出通过修改现行法律，收入和定向支出可以变化的总额。

此外，调整现行法律的指令还被用来确定国债法定限额（即国债余额）调整的数额。

　　（4）国会预算执行机制（congressionalbudgetenforcementmechanisms）:

国会预算执行机制包括量入为出议程限制（pay-as-you-gopointoforder）、自主支出预算上限和防火墙议程限制（discretionarycaps/firewallpointoforder）及储备基金（reservefund）三大机制。

根据1974年预算法第302节和第311节的规定，对预算累计和委员会预算分配额分别设定了约束和执行机制。

由于1985年平衡预算和赤字控制法和1990年预算执行法对量入为出议程限制、自主支出预算上限和防火墙议程限制均进行了修改，因此，这里仅对储备基金进行说明。

在缺乏储备基金的情况下，一项通过增加收入来弥补定向支出的立法，如果导致预算累计被突破或者委员会预算分配额被突破，即使该立法本身并不会带来任何赤字，也将面临预算法议程限制。

因此，1974年预算法第301节规定了利用储备基金来帮助对总体赤字没有影响的立法项目的审议。

即在预算共同决议规定了储备基金的前提下，预算委员会主席可以通过调整收入和支出预算累计或委员会预算分配额的方式，使得下列立法不会遭受预算法议程限制：

（1）减税同时削减支出的立法项目；

（2）设立新的权利项目的同时增加税收的立法项目；（3）设立新权利项目的同时减少其他委员会的权利项目。

　　4、有关国会截留控制法的规定

　　国会截留控制法本身是1974年国会预算法第十篇的容，规定总统可以对国会拨款推迟使用（Deferral）或提议取消（Rescission），国会的职责是对总统的行为进行审议并做出批准或者不批准的回应。

为此，国会截留控制法规定了推迟使用和提议取消的适用条件和国会回应的程序。

国会截流控制法规定，推迟使用只有在应付意外情况、通过要求上的变化或更高的运作效率来实现节省、或者法律特殊规定的条件下才可以使用，除了这些情况，美国的任何官员或雇员不能为了其他原因而推迟任何预算授权。

总统提议取消预算授权，必须是在他认为对于特定项目的预算授权不是实现项目目标所必需的，或该预算授权由于财政政策或其他原因（包括已提供了预算授权的授权计划或活动）应当被废止等，总统应向两院递交一份特别通知申请废止。

截留控制法的实施限制了总统在预算管理中权力的扩，平衡了国会和总统在预算管理中的权限，加强了国会对预算管理的监督，对美国预算管理的完善起到了积极的推动作用。

　　（五）1985年平衡预算和赤字控制法加强了赤字管理

　　由于在越南战争中耗费了大量资源，美国联邦政府预算自上世纪七十年代开始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情况更加恶化，以当前美元计算，1974年美国联邦财政赤字为61.35亿美元，占当年GDP的0.4％，1984年就达到1853.67亿美元，占当年GDP的4.8％。

为了控制巨额财政赤字，美国在1985年制定了平衡预算和赤字控制法（TheBalancedBudgetandEmergencyDeficitControlAct）。

1985年平衡预算和赤字控制法设定了“最高赤字额”，一旦赤字突破了这一法定限额，总统就会被国会要求签发扣减令（sequesterorder），对所有不能豁免的联邦支出按统一的比例进行扣减，具体扣减工作由审计署执行。

但在1986年7月的审判案（Bowsherv.Synar）中，联邦最高法院判决1985年平衡预算和赤字控制法的部分条款违宪，理由是该法将扣减执行权力授予审计署，审计署是国会的机构，因此将扣减这种行政执法权授予国会的机构违反了宪法有关分权的原则。

根据联邦最高法院的这一判决，1987年，国会制定了平衡预算和赤字控制重申法（theBalancedBudgetandEmergencyDeficitControlReaffirmationAct），将扣减的执行权力授予属于行政机构的总统管理和预算办公室。

　　1985年平衡预算和赤字控制法还对1974国会预算法规定的预算程序进行了修改，以加强预算执行和最高赤字额的控制，其中最重要的变化是将某些议程限制的豁免投票由简单多数提高至3／5极大多数。

　　（六）1990年预算执行法进一步明确了控制赤字的执行机制

　　1985年平衡预算和赤字控制法实施后，仍然未能有效控制联邦赤字的增加。

1990年春季，联邦赤字已明显会超出1985年平衡预算和赤字控制法规定的最高限额近1000亿美元。

管理和预算办公室预计要消除超出最高限额的赤字，需要对联邦支出进行高达850亿美元的扣减。

由于国会对大部分预算支出予以了扣减豁免，意味着扣减令需要对防务项目进行32％扣减，对非防务项目进行35％的扣减。

为了应对不断增长的联邦赤字，1990年5月，布什总统与国会领导同意就预算问题进行协商。

1990年11月，布什总统签署了1990年预算综合调整法（theOmnibusBudgetReconciliationActof1990）。

该法是总统和国会间就预算问题的协定，其第十三篇即为预算执行法（TheBudgetEnforcementActof1990），作为协定的执行条款。

1990年预算执行法将1985年平衡预算和赤字控制法有关赤字控制的制度分为两个独立的体系，即对自主支出进行上限控制（DiscretionarySpendingCaps），对定向性支出和收入立法实行量入为出（Pay-as-you-go）制度，并在预算执行方面规定拨款委员会负责自主支出的执行，国会其他授权性委员会负责定向性支出和收入的执行。

　　对于自主支出总水平，有两种控制方法，分别是国会限额（CongressionalCaps）和法定支出限额（StatutorySpendingCaps）。

国会限额由预算共同决议案所设定，通过议程限制来执行，并对不同项目采取差别政策，即所谓防火墙规定。

法定支出限额则由1990年预算执行法及后继法律修改所规定，根据支出分类（防务支出、外交支出和非防务自主支出）设置了不同的支出限额和相应的执行措施，如扣减程序或议程限制等。

　　对于法定支出，也有两种执行机制，即预算决议案中规定的国会执行机制和1990年预算执行法规定的法定执行机制。

（1）国会执行机制，是指预算决议案规定的由参议院执行的“量入为出”规则。

这一规则最初由1994年预算决议案所规定，对任何可能导致未来十年赤字水平增加的立法议案设定了议程限制，要求任何导致定向性支出增长的法定项目，都必须通过减少其他法定项目的支出或增加财政收入的方式来抵销。

“量入为出”议程限制适用于除拨款法案以外的所有立法活动，国会预算办公室负责对立法项目对赤字的影响进行评估。

但参议院的“量入为出”规则于2002财年结束时已到期失效。

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