2工程建设项目建设程序开篇总论.docx
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2工程建设项目建设程序开篇总论
工程项目建设程序
开篇总论
工程项目建设程序是指工程建设项目的投资意向、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投产使用的整个建设过程的工作程序。
它是工程建设客观规律的反映，体现了工程建设项目发展的内部联系和过程，是不可随意改变的。
建设程序通过项目法人责任制、项目投资咨询评估制、资本金制度、工程招投标制、工程建设监理制等内容对工程建设项目全过程进行监督实施。
第一节工程项目
一、项目的概念
项目是指管理对象在一定约束条件下完成，具有明确目标的一次性任务。
即：
1、项目是一次性的投资方案或执行方案；
2、项目是一个系统的有机整体；
3、项目是一种规范化、系统化管理对象；
4、项目有明确的起点和终点；
5、项目有明确的目标。
二、项目的分类
1、项目是一个广义的范畴，它泛指在一定的约束条件下，投资主体为获取未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动和社会活动，并具有明确目标要求的一次性事业。
在社会经济活动中，在不同的场合，投资项目有不同的含义。
如：
（1）在生产经营领域，有企业经营战略规划项目、新产品开发项目、技术引进项目、设备更新项目；
（2）在流通领域，有以物资流通为内容的销售网络建设项目；
（3）在建设领域，有以投资建设活动为内容的工程建设项目；
（4）在科研领域，有以研究与开发为内容的新技术、高技术研究开发项目、中试项目；
（5）在军事领域，有以各种海、陆、空常规项目以及特种需要的军事项目。
2、狭义的项目是指既有投资行为又有建设行为的工程建设项目。
三、工程项目的概念
工程项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定的约束条件下经过研究决策和实施等一系列程序从而形成固定资产的一次性事业。
工程项目一般具有以下特征：
1、具有明确的建设目标。
建设目标分为宏观目标和微观目标，政府注重工程项目的宏观经济效果和社会效果，企业主要注重工程项目的盈利能力等微观财务目标。
2、是在一定约束条件下实现工程项目的建设目标。
其主要约束条件为：
（1）资源约束。
即一个工程项目要在一定的投资额度、人力、物力条件下来完成建设任务。
（2）质量约束。
即一个工程项目要有合理的建设工期时限来控制。
3、是一次性事业。
即工程项目的建设地点、工作量是一次性固定的。
建成后不可移动，具体表现为设计的单一性，施工的单件性。
工程项目与一般商品生产不同，不能批量生产。
4、投资巨大，建设周期长，投资回收期更长；工程项目寿命周期长，其质量优劣影响面大，作用时间长。
5、工程项目的内部结构存在许多结合部，各组成部分之间有明确的组织联系，是一个系统工程。
第二节工程建设项目
一、工程建设项目的概念
1、工程建设项目的定义
工程建设项目是指需要一定量的投资，按照一定程序，在一定时间内完成符合质量要求的，以形成固定资产为明确目标的一次性任务。
工程项目是一种投资行为与建设行为相结合的投资项目，它涵盖了工程建设项目，而工程建设项目是特指有建设行为的工程项目，它不包括没有建设行为的添置某些不需要安装的机械设备部分，如购置汽车、飞机等，但从总体上分析，这部分所占比重极小，因此习惯上将工程项目和工程建设项目等同起来。
在我国，工程建设项目，也就是固定资产投资项目，它包括基本建设项目（新建、扩建等扩大生产能力的项目）和技术改造项目（以改进技术、增加产品品种、提高质量、治理“三废”、劳动安全、节约资源为主要目的的项目）。
2、工程建设项目的特征
与企业的生产活动、事业机关的行政活动和其他经济活动相比较，工程建设有它的特殊性，其原因在于工程建设项目作为管理对象有其自身的特点及规律。
（1）工程建设项目的特点
1）固定性
由于工程建设项目体型庞大，建筑物或构筑物的地基基础固定在某一地方，因此只能建造在工程建设项目的选址地点作为固定资产使用。
2）一次性和单件性
工程建设项目作为一次性的事业，其生产过程具有明显的单件性。
由于工程建设项目的建造时间、地点、地形、地质和水文条件、材料来源、使用要求，以及实施手段等各不相同，因此建设项目存在着千差万别的单件性，表现出较强的一次性。
3）明确的目标
工程建设项目都具有特定的明确目标。
这是项目区别于非项目活动的一个显著特点。
工程建设项目的最终目标一般表现为增加或达到一定生产能力，形成具有使用价值的固定资产。
4）项目开放系统
项目是一个复杂的开放系统，对项目系统而言，除项目总目标外，还可分解为单项工程目标、单位工程目标和分部分项工程目标，从项目控制的角度，项目目标往往划分为投资目标、工期目标和质量目标。
所有这些组成了工程建设项目的目标系统。
工程建设项目作为开放系统不仅要求其系统内部要协调有序，而且要求系统能对外界环境的变化进行自我适应和调节。
（2）工程建设项目的建设特性
由于工程建设项目的特点，因此，在工程建设过程中具有一些特殊的技术经济性质。
1）建设周期和资金周转期长
由于工程建设项目体量庞大，工程量巨大，建设周期长，在较长时间内耗用大量的资金而难出任何完整的产品，当然也不会有收获。
因此，工程建设项目管理上要千方百计地缩短工期，按期或提前建成投产，形成生产能力。
2）投资风险大
由于工程建设项目的单件性生产特性决定了项目投资大，风险也大，同时，在工程建设项目建设期间还可能遇到不可抗力和特殊风险损失。
3）建设过程的连续性
工程建设项目过程的连续性是由工程建设项目的特点和经济规律所决定的。
它要求项目各参与单位必须有良好的协作，在时间上不间断，在空间上不脱节，使建设工作有条不紊地进行。
4）施工的流动性
施工的流动性是由工程建设项目的固定性决定的。
它对工程建设项目管理工作、施工成本和职工生活安排带来很大的影响。
5）受环境的影响大
工程建设项目实施不仅要受到复杂的自然环境影响，如地形、地质、水文、气象等因素，而且还受到社会环境的影响和制约，如项目征地、材料设备采购、水电供应和交通运输、通信、生活等社会条件。
二、工程建设项目分类
由于工程建设项目种类繁多，为适应科学管理的需要，有必要从不同的角度来反映工程建设项目的性质、行业结构、占有比例关系等，为此国家规定了工程建设项目进行分类的标准。
1、按国民经济各行业的性质特点分类
按国民经济各行业的性质和特点角度，可将工程建设项目划分为：
（l）竞争性项目，主要是指投资收益水平比较高、市场调节比较灵敏、具有市场竞争能力的行业部门的相关项目；
（2）基础性项目，主要是指具有一定自然垄断、建设周期长、投资量大而收益较低的基础产业和基础设施项目；
（3）公益性项目，是指那些非营利性和具有社会效益的项目。
2、按管理要求分类
按照国家有关规定，工程建设项目可划分为：
（l）基本建设项目，一般指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程组成，在经济上进行统一核算，行政上有独立组织形式，实行统一管理的建设单位。
（2）技术改造项目，是指经批准，具有独立设计文件（或项目建议书）的技术改造工程，或企业、事业单位及其主管部门制定的技术改造计划方案中能独立发挥效益的工程。
3、按建设性质分类
一个工程建设项目只能有一种建设性质，在项目按总体设汁及整个建设周期内保持不变。
（1）新建项目
新建项目是指从无到有，“平地起家”新开始建设的项目。
（2）扩建项目
扩建项目是指现有企业为扩大原有产品的生产能力或效益和为增加新的品种生产能力而增加的主要生产车间或工程项目，事业和行政单位增建业务用房等。
（3）改建项目
改建项目是指现有企业、事业单位为提高综合能力对原有厂房、设备、工艺流程进行技术改造或固定资产更新的项目。
（4）恢复项目
恢复项目是指企业、事业和行政单位的原有固定资产因自然灾害、战争和人类灾害等原因已全部或部分报废，而投资重新建设的项目。
（5）迁建项目
迁建项目指原有固定资产，因某种需要，搬迁到另外的地方进行建设的项目。
此外，还有更新改造项目的挖潜工程、节能工程、安全工程、环境工程等项目。
4、按建设规模分类
建设规模分类即按工程建设项目的总投资规模、设计生产能力或工程效益，同时，根据国家规定的标准，可将基本建设项目按工业建设项目和非工业建设项目分别划分为大型、中型、小型三类；更新改造和技术引进项目划分为限额以上和限额以下两类。
（1）工业建设项目大、中、小型划分标准
工业建设项目大、中、小型划分标准如表0-1所示。
（2）非工业建设项目大、中型划分标准
非工业建设项目大、中型划分标准如表0-2所示。
（3）一部分工业、非工业建设项目，不作大中型划分
1）分散零星的江河治理、国营农场、植树造林、草原建设等；原有水库加固，并结合加高大坝、扩大溢洪道和增修灌溉区工程的项目，除国家指定者外。
2）分段整治，施工期长，年度安排有较大伸缩性的航道整治疏浚工程。
（4）更新改造和技术引进项目的限额划分标准
更新改造和技术引进项目划分标准如表0-3所示。
5、按行政投资用途分类
按国家标准《国民经济行业分类和代码》的有关规定，将工程建设项目划分为若干大类：
（1）生产性基本建设项目
生产性基本建设项目是指用于物资生产或直接用于物资生产服务的项目。
包括：
1）工业建设项目，包括国防和能源建设；
2）农、林、牧、渔、水利、气象建设项目；
3）运输、邮电、通信建设项目；
4）建筑企业建设项目；
5）商业、饮食、营销和物资供应建设项目；
6）地质资源勘探建设项目；
7）与上述项目相关的工具、器具和设备的购置。
（2）非生产性建设项目
非生产性建设项目是指用于人民生活、公用事业以及文化福利设施等项目，包括：
1）住宅建设项目，包括公寓、别墅；
2）文教、广播电视、博览、体育、金融、保险、宗教、卫生建设项目；
3）行政部门办公楼建设；
4）公用、生活服务事业建设项目；
5）科学研究和综合技术服务事业建设项目；
6）其他。
（3）按三个产业划分
按三个产业可划分为第一产业（农业）项目、第二产业（工业、建筑业、地质勘探）项目和第三产业项目。
6、按资金来源分类
按资金来源分类，可分为：
（1）国家预算拨款项目；
（2）国家拨改贷项目；
（3）银行贷款项目；
（4）企业联合投资项目；
（5）企业自筹项目；．
（6）利用外资项目；
（7）外资项目。
7、按建设阶段分类
按建设阶段划分，可分为：
（1）预备项目（投资前期项目）或筹建项目；
（2）新开工项目；
（3）施工项目；
（4）续建项目；
（5）投产项目；
（6）收尾项目；
（7）停建项目。
8、按工程建设项目的组成分类
（1）单项工程
单项工程即有独立设计文件，建成后能独立发挥效益或生产设计规定产品的车间、独立工程等，如办公楼、工业厂房、学生宿舍楼。
它是工程建设项目的组成部分。
（2）单位工程
单位工程即具有独立施工条件的工程，是单项工程的组成部分。
如工业厂房是一个单项工程，其中厂房建筑是一个单位工程，设备安装又是一个单位工程。
（3）分部工程
分部工程是单位工程的组成部分。
它是按建筑安装工程的结构、部位或工序划分的。
如厂房建筑是一个单位工程，可分为土方工程、打桩工程、混凝土工程、基础工程、屋面工程等分部工程。
（4）分项工程是按不同的建筑材料、施工方法划分的，是分部工程的组成部分。
如厂房的基础工程是一个分部工程，可分为砖基础工程、混凝土条形基础工程、钢筋混凝土条形基础工程等。
第三节工程项目建设程序
一、工程项目建设程序的概念
工程项目建设的各阶段、各环节、各项工作之间存在着固有的规律性，项目建设根据这种规律按照一定的阶段和步骤依次展开，这就是工程建设项目的建设程序。
研究工程建设项目发展规律，遵循工程项目建设程序是项目管理的重要职能，也是工程项目建设成功的基本保证。
因此项目各阶段、各项工作按照一定的顺序互相紧密衔接、连续展开，构成工程项目建设程序。
二、我国的工程项目建设程序
我国现阶段的建设工程，是根据国家经济体制改革和国务院投资体制改革的要求及国家现行政策规定来实施的。
我国的工程项目建设程序主要包括立项决策阶段、设计及准备阶段、实施阶段和竣工验收交付使用阶段，如图0-1所示。
图0-1工程建设程序简图
1、立项决策阶段
该阶段形成工程建设项目的设想，具体可分为可行性研究、编制可行性研究报告和选定建设地点三个步骤。
2、设计及准备阶段
该阶段将工程建设项目的设想变成可实施的蓝图。
具体可包括初步设计、技术设计、施工图设计及建设前期准备工作。
3、实施阶段
该阶段将工程建设项目的蓝图实现为固定资产，具体可划分成申请批准工程、建设项目建设（列入基建年度计划）、建设准备、组织施工和生产准备四个步骤。
4、竣工验收交付使用阶段
该阶段是检验工程的质量和功能是否满足预定的目标和要求，具体进行竣工的检验和试验，然后交付使用。
上述各阶段都包括了许多各异的工作内容和内在环节，各阶段之间又包含了相互之间的联系纽带，并按照一定的规律，有序的形成一个循环渐进的工作过程，这个符合一定规律的工作过程就演变成工程建设项目，同时，也形成了我国工程项目建设程序，如图0-2所示。
三、技术改造项目的建设程序
在我国现行经济体制条件下，技术改造项目建设程序从总体上与新建项目建设程序基本相同。
技术改造项目管理分为三个阶段。
1、前期准备阶段，即：
编制和审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计或技术改造方案等；
图0-2我国工程项目建设程序
2、项目实施阶段，即：
从项目批准列入年度计划，组织实施到竣工验收，交付生产使用；
3、效益考核阶段，即：
从项目投产使用到效益达到设计和合同规定的要求。
四、房地产项目开发程序
房地产开发是通过土地、资金、技术、劳动力、材料等设施运作，建成社会必需的建筑物、构筑物的一大产业。
要通过对产品的出售、出租、抵押等方式，以获得预期的投资收益。
房地产项目开发程序也应遵循房地产开发过程的自然经济规律，且与有关政策、市场需求、金融制度、社会变革等因素有着密切的联系和影响。
一般房地产项目开发程序分为四个阶段：
1、开发投资决策分析阶段，即：
开发项目的设想（策划）、项目设想的具体化、项目可行性研究。
2、开发前期工作阶段，即：
规划设计和征地拆迁工作。
3、开发建设实施阶段，即：
施工组织工作、开发项目的控制工作、项目的竣工验收工作。
4、房地产租售阶段，即：
房地产预租或预售、物业管理工作。
一般房地产项目开发的具体工作程序见图0-3。
图0-3房地产项目开发的具体工作程序
五、外商投资项目建设程序
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《外商投资项目核准暂行管理办法》，中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目需按要求进行投资核准。
（一）核准机关及权限
1、按照《外商投资产业指导目录》分类，总投资（包括增资额，下同）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告，其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准。
国家规定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项，由商务部核准。
2、总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项目的核准权不得下放。
地方政府按照有关法规对上款所列项目的核准另有规定的，从其规定。
（二）项目的申请
报送国家发展改革委的项目申请报告应包括以下内容：
1、项目名称、经营期限、投资方基本情况；
2、项目建设规模、主要建设内容及产品，采用的主要技术和工艺，产品目标市场，计划用工人数；
3、项目建设地点，对土地、水、能源等资源的需求，以及主要原材料的消耗量；
4、环境影响评价
5、涉及公共产品或服务的价格；
6、项目总投资、注册资本及各方出资额、出资方式及融资方案，需要进口设备及金额。
报送国家发展改革委的项目申请报告应附以下文件：
1、中外投资各方的企业注册证（营业执照）、商务登记证及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；
2、投资意向书，增资、购并项目的公司董事会决议；
3、银行出具的融资意向书；
4、省级或国家环境保护行政主管部门出具的环境影响评价意见书；
5、省级规划部门出具的规划选址意见书；
6、省级或国家国土资源管理部门出具的项目用地预审意见书；
7、以国有资产或土地使用权出资的，需由有关主管部门出具的确认文件。
（三）外商投资项目的核准
核准程序如下：
1、按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目，由项目申请人向项目所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。
计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。
2、国家发展改革委核准项目申请报告时，需要征求国务院行业主管部门意见的，应向国务院行业主管部门出具征求意见函并附相关材料。
国务院行业主管部门应在接到上述材料之日起7个工作日内，向国家发展改革委提出书面意见。
3、国家发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估论证。
接受委托的咨询机构应在规定的时间内向国家发展改革委提出评估报告。
4、国家发展改革委自受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国务院报送审核意见。
如20个工作日内不能做出核准决定或报送审核意见的，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。
5、国家发展改革委对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
国家发展改革委对项目申请报告的核准条件：
1、符合国家有关法律法规和《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的规定；
2、符合国民经济和社会发展中长期规划、行业规划和产业结构调整政策的要求；
3、符合公共利益和国家反垄断的有关规定；
4、符合土地利用规划、城市总体规划和环境保护政策的要求；
5、符合国家规定的技术、工艺标准的要求；
6、符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。
项目申请人凭国家发展改革委的核准文件，依法办理土地使用、城市规划、质量监管、安全生产、资源利用、企业设立（变更）、资本项目管理、设备进口及适用税收政策等方面手续，履行建设项目程序。
六、境外投资项目建设程序
根据《国务院关于投资体制改革的决定》及《境外投资项目核准暂行管理办法》，境外投资项目的核准具体指中国境内各类法人（或“投资主体”），及其通过在境外控股的企业或机构，在境外进行的投资（含新建、购并、参股、增资、再投资）项目的核准，同时也包括投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区进行的投资项目的核准。
（一）核准机关及权限
国家对境外投资资源开发类和大额用汇项目实行核准管理。
资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。
此类项目中方投资额3000万美元及以上的，由国家发展改革委核准，其中中方投资额2亿美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准。
大额用汇类项目指在前款所列领域之外中方投资用汇额1000万美元及以上的境外投资项目，此类项目由国家发展改革委核准，其中中方投资用汇额5000万美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准。
国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）由商务部核准。
中方投资额3000万美元以下的资源开发类和中方投资用汇额1000万美元以下的其他项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级发展改革部门核准，项目核准权不得下放。
为及时掌握核准项目信息，省级发展改革部门在核准之日起20个工作日内，将项目核准文件抄报国家发展改革委。
地方政府按照有关法规对上款所列项目的核准另有规定的，从其规定。
中央管理企业投资的中方投资额3000万美元以下的资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额1000万美元以下的其他境外投资项目，由其自主决策并在决策后将相关文件报国家发展改革委备案。
国家发展改革委在收到上述备案材料之日起7个工作日内出具备案证明。
前往台湾地区投资的项目和前往未建交国家投资的项目，不分限额，由国家发展改革委核准或经国家发展改革委审核后报国务院核准。
（二）项目的申请
报送国家发展改革委项目申请报告应包括以下内容：
1、项目名称、投资方基本情况；
2、项目背景情况及投资环境情况；
3、项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；
4、项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；
5、购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。
报送国家发展改革委项目申请报告应附以下文件：
1、公司董事会决议或相关的出资决议；
2、证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；
3、银行出具的融资意向书；
4、以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。
应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；
5、投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；
6、境外竞标或收购项目，应按有关规定报送信息报告，并附国家发改委出具的有关确认函件。
（三）项目的核准
核准程序如下：
1、按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目，由投资主体向注册所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。
计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。
2、国家发展改革委核准前往香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的项目，以及核准前往未建交国家、敏感地区投资的项目前，应征求有关部门的意见。
有关部门在接到上述材料之日起7个工作日内，向国家发展改革委提出书面意见。
3、国家发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应在规定的时间内向国家发展改革委提出评估报告。
国家发展改革委在受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国务院提出审核意见。
如20个工作日不能做出核准决定或提出审核意见，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。
国家发展改革委对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
4、境外竞标或收购项目，应在投标或对外正式开展商务活动前，向国家发展改革委报送书面信息报告。
国家发展改革委在收到书面信息报告之日起7个工作日内出具有关确认函件。
信息报告的主要内容包括：
（1）投资主体基本情况；
（2）项
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