乐山市金口河区交通基本建设PPP项目.docx
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乐山市金口河区交通基本建设PPP项目
乐山市金口河区交通基本建设PPP项目
实施方案
委托单位：
乐山市金口河区交通运输局
编制单位：
成都市万铭企业管理咨询有限责任公司
编制时间：
二O一七年二月
第1章方案编制的目的和依据
一、方案编制的目的
针对区政府准备采用PPP模式建设本项目（乐山市金口河区交通基本建设PPP项目），依据国家及地方有关建设公共道路基础设施的要求以及对PPP模式的相关规定，结合本项目实际情况，特制定本项目PPP实施方案。
方案中的数据及结论来自本项目可研报告、其他项目资料及类似项目经验数据，作为区政府实施本PPP项目的参考，最终以采购文件及PPP合作协议为准。
本方案旨在对乐山市金口河区交通基本建设PPP项目，从风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择等核心内容进行方案介绍，为社会投资人的选择及项目PPP合同的签订提供实施建议。
2、方案编制的依据
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）
《关于进一步做好政府与社会资本合作推介工作的通知》（发改投资[2015]805号）
《基础设施和公用事业特许运营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）
《国家发展改革委关于切实做好〈基础设施和公用事业特许运营管理办法〉贯彻实施工作的通知》（发改法规[2015]1508号）
《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）
《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）
《四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知》（川财金[2014]85号）
《四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）》（川财金[2014]86号）
《四川省“关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见”》（川府发〔2015〕45号）
《四川省乐山市《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》的通知》
本PPP项目相关《可行性研究报告》
第2章项目概况
1、项目建设背景
金口河区位于四川西南部峨眉山南麓,小凉山脉腹地，乐山、雅安、眉山和凉山四地市州交汇处。
成昆铁路穿境而过，距乐山政府驻地120公里，是乐山城市的重要组成部分，东南与峨边彝族自治区相邻，西与凉山州甘洛区、雅安市汉源县交界，北与洪雅县接壤，东北与峨眉山市相连，南北长42公里，东西宽约20公里，幅员面积598平方公里。
地理坐标为：
东经102°50′24″至103°10′24″，北纬29°0′24″至29°0′46″。
全区共有2镇4乡：
2个镇（永和、金河）、2个乡（吉星、永胜）、2个民族乡（和平彝族、共安彝族）。
总人口5.6万人，其中以彝族为主的少数民族人口5000余人，是四川省享受民族地区待遇的地区。
乐山市小凉山“两县一区”的“一区”就是指金口河区。
根据《乐山市小凉山公路交通发展规划（2011-2020年）》，“十一五”以来，在乐山市委、市政府的正确领导下，该区域公路交通取得了长足发展，当地群众出行条件得到了一定程度的改善。
但受历史、地理等因素制约，乐山小凉山地区仍是公路交通总体水平较为落后的地区。
主要表现在：
一是公路总量不足、通达水平低。
截至2009年底，该市马边彝族自治区、峨边彝族自治区、金口河区（以下简称“两县一区”）公路总里程为2542.6公里，其中国省干线公路143.7公里，区乡公路572.6公里，通村公路及专用公路1826.3公里。
由于总量不足，造成国省干线公路和农村公路路网结构差，未形成树状网络。
二是技术等级低、抗灾能力弱。
“两县一区”地形条件复杂，均属山林重丘，公路建设成本普遍偏高，因此公路建设长期受到投资能力不足的制约，建设标准低，缺乏必要的结构物和挡防工程，难以抵御水毁和地质灾害，断道阻车时有发生。
在“十二五”期间，乐山市全面贯彻落实科学发展观，坚持自力更生、加快发展的方针，以实现“两县一区”公路交通跨越式发展为目标，以积极争取国家支持为基础，以创新机制、强化落实、加大投入为保障，立足综合扶贫开发，统筹规划、分步实施，近期以通乡通村公路建设为重点，加快高速公路和国省干线公路发展，实现“两县一区”交通对外通畅、对内通达，为”两县一区”社会经济跨越式发展提供可靠的交通保障。
2015年1月14日乐山市金口河发生了5.0级地震，部分道路受到了不同程度的损坏，项目道路为《乐山市小凉山公路交通发展规划（2011-2020年）》的农村公路改造工程，也是金口河区唯一的未铺筑路面的乡村公路。
为改变该区域交通落后的面貌，为地方经济发展提供结实有力的支撑，2015年~2016年，由乐山市金口河区交通运输局委托相关单位完成了工程可行性研究报告的编制任务。
为了让项目尽快建成投入使用，金口河区政府授权交通运输局拟采用PPP模式推动本地交通道路设施的建设工作。
二、项目采用PPP模式的必要性
1、中央政策的指引。
党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许运营等方式参与城市基础设施投资和运营。
2、国务院的相关规定。
2014年10月国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。
面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许运营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
3、金口河区的现状。
本项目的建设是继续深入推进西部大开发的需要，是完善乐山市及金口河区公路网规划需要，是乐山市小凉山“两县一区”经济发展的需要，是改善S306线通行条件的需要，是实施资源转化战略和产业结构调整，振兴区域经济的需要，是建设社会主义新农村、实现小康社会的需要。
金口河区在公共交通道路设施建设方面需要大量资金，仅靠传统的政府投资建设的模式，已经不能满足交通运输发展的需求，需要对金口河区现有财政承受能力进行评估通过可行性论证后，引入社会资本通过PPP模式共同完成。
4、社会资本的优势。
社会合作投资人具有丰富的工程建设及道路管理维护经验、具备优势的投资融资能力。
通过PPP模式合作，社会资本具有丰富建设经验，能够为金口河区建设高质量低成本的道路；社会资本能够引入道路管理维护工作经验，从而减轻地方政府的负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为金口河区交通道路设施建设提供更多的资金来源。
三、项目采用PPP模式的可行性
对政府来说，在PPP项目中的投入远小于传统方式的投入，且政府在PPP项目中投入多少或以什么方式投入可以通过对金口河区政府现有的财政承受能力进行评估后确定，这样的投入方式更为符合现有财政实情，金口河区政府在该项目上既不会出现新的举债情况还可能通过与社会资本的共同经营实现利益共享，实现财政增收。
对社会资本来说，通过政府授予其在本项目中通过低成本的融资用于交通基础设施项目建设，建成后通过参与道路管护和利用自身建设优势降低成本可从中获得相应的回报。
本项目采用PPP模式与传统融资模式相比有以下几点优势。
1、消除费用的超支。
PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，社会资本才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险，从国家现在正在大力开展的反腐倡廉来看，由于在PPP项目中一般社会投资人占主导地位，因此在很大程度上能在最容易滋生腐败的工程建设环节减少资金流失。
研究表明，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
该模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。
2、有利于转换政府职能，减轻财政负担。
政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
PPP模式能缓解政府增量债务。
社会资本承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至社会资本。
3、促进了投资主体的多元化。
利用社会资本来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。
同时,社会资本参与项目还能推动在项目施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播优秀管理理念和经验。
4、政府和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。
双方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
5、风险分配合理。
采用PPP模式，引入社会资本作为投资人后，在PPP在项目初期就可以实现风险分配。
与传统的建设模式相比，传统项目实施过程中的融资、建设、运营等几乎全部风险均由政府承担。
引入社会投资人后，为了在最短时间内获得投资成本及回报，一方面社会投资人会在满足政府规定的各类标准的基础上，依靠优化设计方案减少建设成本；另一方面利用自身各方面资源，将本属于社会投资人的投资风险合理分解给其他第三方参与者，如勘察设计单位、施工单位、材料供应商、金融机构、运营管理机构、保险公司等。
同时由政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性，政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
四、项目采用PPP模式的目标
金口河区政府通过PPP运作模式，寻找具有先进的施工工艺和精细化的施工管理，具备项目建设、运营和资本优势的社会合作伙伴，投资人成立的项目公司负责本项目的投资、建设，建成后对该项目进行运营维护，政府向项目公司支付基于绩效考核的建设成本、合理利润和运营维护绩效服务费，特许运营期结束后由项目公司将本项目移交给政府（BOT）。
五、项目采用PPP模式的意义
（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进金口河区经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。
金口河区政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快金口河区政府转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化金口河区财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。
政府和社会资本合作模式的实质是政府付费，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
六、绩效考核标准及要求
政府方采用PPP模式建设的主要目的是引进经验丰富的社会投资人,利用其先进的技术及高效的运作管理模式实现建设成本的减少以及提供优质高效的道路运营维护服务。
如何衡量是否减少了建设成本，以及是否提供了更优质高效的服务质量，需要借助绩效考核来加以评判。
PPP项目的绩效考核应按照事先制定的绩效标准和指标体系，并运用数理统计、运筹学等科学的方法,按照一定的程序进行。
本项目的绩效考核参照如下原则建立、执行：
1.绩效考核主体及内容：
项目实施机构组织绩效考核小组，考核对象为项目公司。
考核内容为项目合同规定的全部建设内容。
2.项目公司在绩效评价工作中承担以下职责：
（1）提供工程绩效评价所需的有关资料；
（2）提供有关年度财务决算报表和审计报告；
（3）配合绩效考核小组开展项目现场考察。
3.绩效考核层次：
本项目绩效评价包括以下层次：
一、建设期对项目工程质量、安全、环保等关键依据进行考核，同时通过绩效监控加强项目运营的监管。
二、项目建设完毕后对绩效指标进行考核，可以对本层次的考核相应设立奖惩机制以便促进社会资本建设成本的控制和建设效率的提高。
三、运维绩效服务的考核评价，重点对道路运营、维护管理、公众满意度等方面进行综合评价，以绩效监控结果作为政府支付运维绩效服务费的调整按照国家法律法规规定进行中期评估，对项目的总体目标实现程度、成本效益、可持续性等进行评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
4.考核时间：
第一层次的考核设在工程建设期内进行，第二层次的考核在工程建设竣工验收时进行，第三层次的考核按年进行考核。
5.绩效考核指标：
（1）建设期绩效考核指标
包含但不限于：
建设工期、工程质量、建设费用、工程安全、工程创新、政府满意度、公众满意度等。
（2）运维绩效考核指标
包括但不限于：
路面维护、路基维护、桥梁（隧道）维护、配套设施维护、维护费用、政府满意度、公众满意度等。
6.绩效评价标准：
绩效评价的方法有很多种，比如计划标准、标杆标准、历史数据系列分析标准等。
建议本项目采用计划标准进行考核。
计划标准指将不同的考核指标设置相应的权重及打分标准，考核主体按照该预设的评分标准进行绩效打分评价。
7.绩效评价方法：
（1）绩效考核：
建设期时对工程建设质量、安全、工期、环保进行绩效考核。
当项目进入运营期后对质量缺陷处理则依据《中华人民共和国建筑法》第62条、《建设工程质量管理条例》第6条规定实行质量保修制度。
在缺陷责任期2年内社会资本方原因造成的工程质量缺陷，社会资本方应负责维修，并承担鉴定及维修费用。
如社会资本方不维修也不承担费用，政府方可按合同约定扣除保留金，并由社会资本方承担违约责任。
对于工程维修则纳入运营维护成本，转而执行运营维护绩效考核办法。
如因设计原因造成的质量缺陷社会资本方不承担任何法律及经济责任。
（2）运营维护期按年进行考核，按选择的指标采用绩效评价标准得出运营维护绩效考核得分，该得分每年在运营期合理利润中予以体现。
常规考核每年进行一次，在项目公司向金口河区交通运输局提交每年运维情况报告后5日内进行，并应在7日内完成。
金口河区交通运输局需提前48小时通知项目公司开始考核的时间，项目公司在公路管理局的监督下，在规定的考核现场对道路、绿化、排水设施的表面状况进行物理检查。
常规考核的最小里程为1公里路段，每年需变换考核路段范围，年度累计考核里程需达到整个路段长度的10%。
（3）绩效奖惩付费机制：
运营期合理利润将根据下述考核等级指标，设置一定的奖惩比例。
具体得分标准和支付比例见下：
1）运维指标≥80分，运营期合理利润支付比例100%；
80分＞运维指标≥70分，运营期合理利润支付比例90%；
70分＞运维指标≥60分，运营期合理利润支付比例80%；
运维考核指标低于60分，验收不合格，不支付。
限期整改，合格后按80分＞运维指标≥70分支付
政府支付运营补贴时的绩效考核指标如下：
2）可用性绩效考核指标≥80分，运营补贴支付比例100%；
80分＞可用性绩效考核指标≥70分，运营补贴支付比例90%；
70分＞可用性绩效考核指标≥60分，运营补贴支付比例80%；
可用性绩效考核指标低于60分，验收不合格，不支付。
限期整改，合格后按80分＞可用性绩效考核指标≥70分支付。
8.可用性绩效考核在建设期的具体考核办法
依据《公路工程竣交工验收办法》、《公路工程竣交工验收办法实施细则》（交公路发〔2010〕65号）、《建设工程质量管理条例》、《公路工程质量管理办法》、《公路工程质量监督规定》、《公路工程质量检验评定标准》（JTGF80/1—2004）、《公路水运工程试验检测管理办法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通运输部令2016第9号）、《公路工程施工安全技术规范》（JTGF90—2015），《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《水土保持法实施条例》等相关法规及规范性文件，包括质量目标考核、安全目标考核、工期目标考核、环境保护考核等内容，项目建设期内每年针对项目建设情况进行一次考核，当项目通过交工验收时进行考核汇总,对每年考核结果取算术平均值作为本项目可用性绩效考核得分,并由政府方出具报告。
本考核办法实行扣分制，总分为100分，合格分为80分，每项分值扣完为止。
各项分值及具体考核办法如下表：
建设期考核明细表
指标类型
权重
指标要求
备注
工程质量
65分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定,包括但不限于《建设工程质量管理条例》、《公路工程质量管理办法》、《公路工程质量检验评定标准》、《公路工程质量监督规定》以及四川省、乐山市、金口河区相关文件。
根据具体情况综合评分
交工验收合格为满分
项目工期
5分
在批准工期内完成项目建设
根据具体情况综合评分
工程安全
15分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定,包括但不限于《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《四川省人民政府办公厅关于加强公路桥梁安全管理的通知》以及四川省、乐山市、金口河区相关文件。
根据具体情况综合评分，建设期内建设期内不发生安全责任事故得满分，出现重、特大安全责任事故得0分
环境保护
5分
符合国家、行业相关环境保护要求，符合《公路建设项目环境影响评价规范》和《公路环境保护设计规范》
根据具体情况综合评分，若经环保部门处罚的，从重扣分
社会稳定
5分
项目建设中无负面社会影响事件发生
根据具体情况综合评分，出现影响社会稳定性事件，从重扣分或不得分。
政府满意度
2分
项目建设过程中政府的满意度
由政府相关部门根据具体情况综合评分
公众满意度
3分
项目建设过程中相关公众的满意度
由随机选取的社会公众对本项目进行综合评分。
9.可用性绩效考核在运营期的具体考核办法
运营维护绩效考核办法参照《公路养护技术规范》（JTGH10—2009）《公路技术状况评定标准》（JTGH20—2007）《公路工程质量检验评定标准》（JTGF80/1—2004）制定，包括道路设施考核、桥梁设施考核、路灯照明及景观设施考核、给排水设施考核等日常维护考核，每年进行一次。
当项目进入大中修期时则应当参照《四川省普通国省干线公路大中修工程项目管理办法（试行）》（川交发〔2013〕53号）等规定执行，其绩效考核办法依据可用性绩效考核在建设期的具体考核办法。
本考核办法实行扣分制，总分为100分，每项分值扣完为止。
各项分值及具体考核办法如下表：
（A）道路设施考核
道路设施考核总分30分，具体考核项目、要求、标准明细如下：
序号
考核项目
分值
考核内容及标准
计分标准
1
沥青路面
20
路面平整完好，无坑洞、沉陷、拥包、开裂、泛油、车辙等现象
裂缝宽度按0.2米计，折算面积，缺陷总面积不超过受检面积的0.05%，每超过0.05%扣1分
2
人行道
2
人行道平整完好，无沉陷、松
动、拱起、缺损等现象
单向累计长度每10米扣0.5分
3
路牙
2
路牙完好，无明显缺损现象
单向累计长度每1米扣0.5分
4
护栏
2
护栏干净，无残缺、破损、露
筋大面积锈蚀
缺陷面积不超过受检面积的0.5%，每超过0.5%扣0.5分
5
路名牌、其它各项标牌
2
设置规范，标牌无倾斜、破损、污渍等；标识无错误、标牌无缺失等
标牌倾斜、外表破损、污渍等，每1标志扣0.5分；标识错误、标牌缺失，每1标志扣0.5分
6
施工管理
2
做好文明施工，材料堆放整洁、渣土清运及时、施工不对交通造成较大影响
每1处问题扣0.2分
（B）桥梁及相关设施考核
桥梁设施考核总分30分，具体考核项目、要求、标准明细如下：
序号
考核项目
分值
考核内容及标准
计分标准
1
桥面
5
桥面平整完好，铺装层无坑洞、沉陷、拥包、开裂、泛油、车辙等现象
裂缝宽度按0.2米计，折算面积，缺陷总面积不超过受检面积的0.05%，每超过0.05%扣1分
2
人行道
2
人行道平整完好，无沉陷、松动、拱起、缺损等现象
单向累计长度每10米扣1分
3
伸缩缝
2
伸缩缝无损坏，螺帽无松动、缝内干净
每1处问题扣0.5分
4
排水系统
2
桥面排水良好,泄水管设施完整够数、无脱落、无堵塞
每1处问题扣0.5分
5
涵洞
5
无阻水现象,顶面、墙面、及其它设施整洁完好，无污浊、锈蚀、剥落，
每道阻水涵洞扣1分,其他缺陷面积不超过受检面积的0.5%，每超过0.5%扣0.5分
6
桥下管理
2
无乱搭乱建、无倾倒垃圾等现象
每1处问题扣0.5分
7
隧道洞口
5
无危岩、积水；边沟无淤塞等现象
每1处危岩、积水扣0.5分，边沟淤塞每单向累计长度1米扣0.5分
8
隧道洞内（本项目如不涉及则满分）
5
洞内无渗水挂冰等现象
视其严重程度扣1～5分
9
施工管理
2
做好文明施工，材料堆放整洁、渣土清运及时、施工不对交通造成较大影响
每1处问题扣0.2分
（C）路灯照明及景观设施考核
路灯照明及景观设施考核总分20分，具体考核项目、要求、标准明细如下：
序号
考核项目
分值
考核内容及标准
计分标准
1
亮灯率
4
亮灯率不得低于80%
每低1个百分点扣0.2分
2
电源管理
1
电源畅通，无漏电、偷接路灯电源等现象
每1处问题扣0.5分
3
灯杆
2
灯杆完好，无倾斜、破损、锈蚀等现象
每1处灯杆扣0.2分
4
配电柜
2
配电柜完好，无倾斜、破损、锈蚀等现象
每1处配电柜扣0.2分
5
灯具
2
灯具完好，无脱落、破损等现象
每1处灯具扣0.2分
6
节能灯
1
推广使用节能灯，如使用非节能型路灯产品则需采用节能措施
未使用节能灯或采取节能
措施的每次检查扣1分
7
亮灯时间
2
亮灯时间调整及时合理
每出现1次问题扣0.2分
8
道路绿化
2
树形美观整齐，按时修剪整理、浇水施肥，不得缺株少棵
每1缺一株乔木或1平方米灌木扣0.5分，未按时修剪整理每次检查扣1分
9
故障抢修
2
路灯故障抢修及时恢复正常功能
每1次延误扣1分
10
施工管理
2
做好文明施工，材料堆放整洁、渣土清运及时、施工不对交通造成较大影响
每1处问题扣0.5分
（D）给排水设施考核
给排水设施考核总分20分，具体考核项目、要求、标准明细如下：
序号
考核项目
分
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