国有企业三十年改制的政策实施历程.docx

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[整理]国有企业三十年改制的政策实施历程

作者：

红色双头鹰

国企，国之重器。

承担着国家经济建设及人民工作、生活权力的保障之责。

以前，他被称作全民所有制国营企业，即全体中国人民都拥有其所有权，人民通过人民代表大会制委托国家为之经营。

这三十年以来，在不断的对其进行修剪和换装之后，大部分的企业都消失掉了，是什么原因致使这些我们的父辈用自己的双手创建起来的巨轮一艘一艘的沉没于改革的大海中。

就让我们把时间的坐标点拉回到那个“春天”的起点，重读这三十年以来的点点滴滴。

简政放权、减税让利

1978年10月，中共四川省委选择了不同行业的6家有代表性的企业进行扩大企业自主权的改革试点，逐户核定利润指标，规定当年增产增收目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润用作企业基金和给职工发放奖金。

1979年2月，中共四川省委决定将扩权试点的范围扩大到100家企业。

十一届三中全会的会议公报中明确指出，我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。

作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。

1979年7月，国务院正式发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个扩权文件。

这5个文件的主要内容包括：

（1）在完成国家计划的前提下，允许企业按照生产建设和市场需要制定补充计划，补充计划所生产的产品，企业可以按照国家定价自销；

（2）实行利润留成，企业有权自行安排使用利润留成建立的生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金；

（3）逐步提高固定资产折旧率和企业的留成比例；

（4）企业有权向中央和地方有关部门申请出口自己生产的产品，并按国家规定获得外汇留成。

从1979年7月到1980年6月，根据统计，扩大企业自主权的试点已经扩大到占全国预算内工业产值60％、利润70％的6600多家国有大中型企业，其中上海、天津的试点企业利润达到80％以上，北京达到94％。

改革主持者们认为全民所有的国营企业同资本主义企业比不像“企业”，不是自己到市场上去自主经营、自找饭吃，而是企业吃国家的大锅饭、职工吃企业的大锅饭，必须改变这种状况。

1979年的放权让利和1958年的工业企业下放是有本质的不同的。

1958年在工业企业下放的同时，大力推行工人民主管理，而1979年的放权让利同时大力推行厂长经理负责制。

这实际是扩大厂长经理享有的特权，使企业经营管理人员在国营企业内部的公权力私有化，加大国营企业中存在的资本主义因素，破坏工人阶级在企业中的领导权。

也就是说，国家把权力下放给企业，企业却把权力集中到了厂长经理手里。

放权让利以后，尽管多发了一些工资，但企业生产效率并没有明显提高，而且很快就出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。

到1980年底，中央政府决定“进一步调整国民经济”，国有企业也由进行“扩权”改革转向强化完成国家计划的“责任制”，这宣告了放权让利的失败。

但是，放权让利中损害的“两参一改三结合”的工人民主管理制度并没有恢复。

相反，1980年9月，胡耀邦对黑龙江省委书记李力安的一封信作了批示。

信中提出对工业学大庆问题，要有一个明确的说法，以便统一大家的认识。

　1981年12月18日　，中共中央转发国家经委党组《关于工业学大庆问题的报告》，事实上否定了大庆经验和“鞍钢宪法”，使在放权让利中扩大的厂长经理享有的特权得到了确认。

拨改贷

“拨改贷”即国家对基本建设投资拨款改为贷款的简称。

1979年“拨改贷”首先在北京、上海、广东三个省市及纺织、轻工、旅游等行业试点。

1980年国家又扩大基本建设投资拨款改为贷款的范围，规定凡是实行独立核算、有还贷能力的建设项目，都要进行“拨改贷”改革。

1985年1月起，“拨改贷”在全国各行业全面推行。

原来国营企业的固定资产投资和经常性的流动资金都是经上级行政机关核定以后由财政拨给的。

从1979年到1983年期间，国务院先后批转有关部门文件，规定财政不再给国营企业拨付固定资产投资和经常性流动资金，全由企业自己向银行贷款，并负责还本付息。

与此同时，从1983年到1988年，国家规定对国营企业征收实现利润的55%的所得税，并且要求税后还贷。

这一政策实际上是要国营企业代替国家完全承担出资者的经济责任，国家成为既不出资、也不对投资后果承担责任的所有者。

要企业有偿使用资金，却不考虑企业还贷的资金来源。

不说企业经营并不都能赚钱，就算有了利润，先要缴55%的所得税以及其它种种上缴，过重的税收和上缴，使企业根本无法进行积累，无法归还银行本金。

事实上大部分企业连利息也难以承担，只能靠再贷款来支付利息。

借新债还老债，结果债务越积越多，终至不能自拔。

“拨改贷”对国营企业的影响是致命的。

而国营企业高额负债不能偿还，使得大量银行贷款有去无回，形成大量的呆坏帐，银行的金融资产质量不断恶化。

许多国营企业因为不能还贷，银行也不再肯贷款给他们，被逼到了死路之中。

而那些不负责任的人们，却又以此来证明国营企业搞不好。

最受苦的是工人阶级。

许多企业出现了停产、半停产，大量工人下岗、领不到工资，生活陷入困境。

这种状况一直拖到1999年，在许多企业早已回天无术，而银行危机深重以后，才不得不采取“债转股”的办法，由财政从发行的特别国债中拨出资金，组建四个资产管理公司，分工收购、管理和处置几大银行的不良资产，把银行原来对企业的债权转变成为资产营理公司握有企业的投资股权，然后再由资产管理公司把握有的企业股权向社会押价拍卖。

这样一番周转的结果：

银行收回了不良资产；企业还掉了债务，却卖出了股权；社会资本从拍卖中以廉价占有了国有企业的股份，国家在资产管理公司押价拍卖企业股权中付出了一定的损失。

总算把“拨改贷”所造成的具体困境在银行和一部分企业中解开了。

但更根本的是整个国有企业经过这二十年的折腾消耗，早已大伤元气，许多已经无可挽回；而这些企业中的工人阶级早已吃尽苦头，许多人已经离厂失业。

“拨改贷”也以策划者自认认识误区的一场严重失败而载入了改革的史册。

利改税

在“拨改贷”保持长期影响的情况下，1983、1984两年，国家又搞了两步“利改税”。

中共中央十一届三中全会以后，国务院在进行经济调整工作的同时，着手研究经济管理体制改革问题。

在税制改革方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配。

1981年，在总结若干地区试点经验的基础上，经过多次讨论，国务院批准了财政部《关于改革工商税制的设想》。

同时，财政部先后在湖北、广西、上海、重庆等地进行了国营企业利改税的扩大试点工作。

1982年12月，五届人大第五次会议通过的赵紫阳总理《关于第六个五年计划的报告》中指出：

“今后三年内，对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。

”“这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。

对国营大中型企业，要分两步走。

”根据这个精神，

从1983年开始，对国营企业实行了利改税的第一步改革。

我国于1983年6月1日推行第一步利改税。

第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，按照国务院1983年4月24日批准颁发的《关于国营企业利改税试行办法》，开征国营企业所得税，对不同规模、行业的盈利企业采取不完全相同的办法：

1．对有盈利的国营大中型企业，按55％的比例税率征收所得税，所得税后剩下的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。

2．对有盈利的小型企业，实行彻底的利改税，按照八级超额累进所得税税率征收所得税后，剩余利润归企业自行支配，由企业自负盈亏。

大中型国营企业交纳所得税后的利润，除了企业的合理留利外，采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等多种形式上交国家。

1984年10月1日，在全国全面实施第二步利改税。

主要内容是：

在完善国营大中型企业所得税办法的基础上，取消其他税后利润上交办法，统一改征调节税；将原来的工商税一分为四，即分为产品税、增值税、营业税和盐税。

第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的“以税代利”。

在计划经济体制下，经营有利才上缴，多利多缴，少利少缴，无利不缴，国企运作的资金由国家统一调拨，作为经营者的国家是要承担经营风险的。

而利改税后却是依法必须缴纳的。

将投资收益变为强制性的税收，实际上把风险完全给了企业，国家从经营者转变成只有赢不能输的固定收益所有者。

利改税后企业的发展全部依赖“剩余利润”，企业必然要为争取更多的“剩余利润”而排斥一切非本单位的利益，包括国家的利益。

所有的国营企业都以本单位的利益为中心，必然破坏国家计划、互挖墙角、增加内耗、降低整个国家的经济效率。

在两步“利改税”推行后，国营企业面临高利率和高税率双重压力下陷入了绝境，出现了全国国营企业实现利润连续22个月滑坡的局面，国有企业又在这方面遭受了一番伤害。

“利改税”也因此以失败宣告终结。

厂长经理负责制

1984年10月20日中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中规定，企业实行厂长（经理）负责制。

厂长（经理）负责制以厂长（经理）为企业生产经营活动的中心、由厂长（经理）统一领导企业生产行政工作，并对企业经营成果负完全责任的一种领导制度。

在厂长（经理）负责制下，厂长全面领导企业的生产经营管理工作；依照国家的各项法律，法规，有权决定企业的生产经营计划、机构设置、人事任免，以及作出各项经营管理中的决策。

厂长（经理）负责制的实行，变相的废除了改革开放前的党委集体领导下的分工负责制，厂党委书记、工会、国企职工都要接受工厂一人的管理、安排和调度。

厂长经理负责制推行以前厂长和工人既是管理者又是劳动者，在企业内部两者实际上是平等且相互监督的成员。

工人通过参与班组、职工会议及提出合理化建议与厂领导形成互动。

厂长没有克扣工人工资、开除工人的权力。

企业实行的是党委集体领导下的分工负责制，党委、工会、职代会除了发挥管理职能，实际上还有民主监督职能。

厂长经理负责制推行以后，党委、工会、职工代表大会成为了一个摆设，时有厂长开除书记的现象存在。

工人的福利待遇及工作饭碗系于厂长一人之手。

在制度上，废除了工人参加厂内管理的“两参一改三结合”等上层与下层意见流动的机制，厂长集管理、生产、经营、采购、销售、人事等权力于一身；在思想上，消除掉到了以前工人敢在领导面前表达不同意见的主人意识，在厂长等领导面前唯唯诺诺，宣传部门也宣扬做好本职工作的意识，工人也就此只关心自己的工作，不再参与过问厂的发展。

厂长借此选拔一些善于钻营和自己利益相联的人。

在价格两轨下，厂长及提拔起来的企业各部门亲信利用手中的权力在市场销售过程中中饱私囊，这也为80年代中后期国企基层工人偷拿产品等小偷小摸行为奠定了思想基础。

《破产法》制定

1985至1986年间发生过急于要搞国有企业破产的问题。

改革开放以前，某个国有企业没有搞好，但只要它有搞好的必要，那就加强领导，进行整顿、改进。

如果这已没存在的必要，就关停并转；生产资料、债权债务等由上级机关处置，职工另行安排工作。

改革开放以后，改革的主持者在国有企业无论如何都搞不好的总的观念影响下，认为许多企业都已应该淘汰出局，应该采用资本主义私有企业破产的办法来处理这些国有企业。

当时我国还没有一部全面规范工业企业的完整法律，破产只是企业法制中的最后一个问题，应当先制定《工业企业法》，在此基础上再制订后为其子法的《企业破产法》。

而当时主持改革的领导