关于事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难整改措施.docx

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关于事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难整改措施

关于事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难整改措施

行政事业单位内部控制审计是指“行政事业单位内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动”。

2014年1月1日，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及中国内部审计协会最新修订发布的《内部审计准则》同日实施，标志着我国行政事业单位内部控制审计迈入全新的发展阶段。

内部控制审计对行政事业单位提高公共服务效率和效果起到至关重要的作用。

　　一、加强行政事业单位内部控制审计的必要性

　　1.规避单位公共道德风险的要求。

行政事业单位使用的资金大多为纳税人的收入，作为广大社会公众资金使用的受托者，一旦缺乏控制，履行受托责任的自觉性就会失去约束，进而产生腐败。

随着公民的维权意识越来越强，纳税人对财政预算披露程度和内容的要求愈发严格，如何规避和控制这些风险，最重要的是建立和实施内部控制制度，并对内部控制的实施效果进行审计。

　　2.有效实施内部控制的保证。

内部控制是动态的、持续的，也是不平衡的，受时间、地点、政策、具体执行人等因素的变化而变化。

内部控制的有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行是不够的，常常会因为相关部门和相关人员的串通作弊或不作为而失效，因此还需要建立健全监督机制，对内部控制运行质量不断进行评估，即对内部控制设计、运行及修整活动进行评价。

这就要求不断改善内部控制活动，加强内部监督制约机制，最有效的手段就是开展内部控制审计。

内部控制审计通过审查和评价内部控制的健全性和有效性，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，监督其充分、有效地执行内部控制制度。

　　3.提高行政事业单位管理水平的要求。

行政事业单位内部控制的基本目标是保证单位资产的安全性和资金的安全运行，保证单位经济活动合法合规、保障单位财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

加强内部控制可以确保单位各项活动有章可循，提高单位会计信息质量，保护单位资产的安全完整。

实施内部控制审计是提升单位管理水平的有效途径。

　　二、内部审计在内部控制中的作用

　　1、内部控制与内部审计的关系

　　内部控制与内部审计之间存在一种相互依赖、相互促进的内在联系。

　　一方面，内部控制减少了审计成本，提高了审计质量，并为测试提供了条件。

另一方面，审计又对内部控制起到再控制的作用，有利于内部控制执行与运行的有效性，并合理保证内部控制不断趋于完善。

　　内部控制是为实现行政事业单位目标而制定和实施的组织结构、业务流程、管理制度、控制措施等一系列活动的总称，既涉及到行政事业单位整体层面，又涉及业务和事项环节，也涉及下属部门或分支机构层面，覆盖行政事业单位经济活动的全过程。

因此，内部控制建设不是单纯的制度设计，而是要帮助行政事业单位建立有效的内部控制体系。

许多行政事业单位业务流程和管理制度非常健全，但在实际执行中却流于形式、事故频发。

而内部控制审计更强调制度的执行和落实。

　　2、内部审计在内部控制中的作用

（1）内部审计是内部控制的重要手段。

由于内部控制是为了推进经济实体的有效运营，而内部审计则在于协助管理层调查、评估内部控制制度，适时提供改进建议，以求内部控制制度得以持续实施。

在通常情况下，内部控制系统由经济实体经营管理部门指定并在实施执行中评价和改进，通过内部审计部门评价内部控制系统的健全性和有效性。

内部审计既是内部控制系统中的一个重要分支系统，又是实现内部控制目标的重要手段，在内部控制框架构建中如何正确认识内部审计在内部控制中的作用，以及如何针对不同的审计任务制定灵活适用的审计方案，以确保审计质量、提高审计工作的实效就显得尤为重要。

（2）内部审计的角色由监督者逐步转变为控制者

　　将内部审计作为一个控制系统而不仅是一个检查系统。

内部审计师的主要作用是“确认和建议”，而不再是以往的“监督和复核”。

他们通过咨询活动，为管理当局提供专业服务，为风险管理出谋划策，降低风险，增加组织价值和改善经营管理，提高有关数据和信息的相关性和可靠性，从而在实质上促进财务报告内容的确定性和质量的提高。

　　（3）风险意识的提高、风险管理的加强推动内部审计的发展

　　风险是单位目标无法实现的可能性。

行政事业单位内部控制的目标是在一定的经费保障下履行国家赋予的公共管理职能。

这个目标既强调了全面履行好公共管理职能，又确定了有限的行政经费保障，要履行好职能就必须用好经费，用好了经费也就保证了职能的落实。

风险管理的首要工作就是识别影响单位目标实现的各类风险因素，评估风险进而管理风险。

开展内部控制审计，建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面系统和客观的评估。

对单位经济运行和财务运作中潜在风险预警预报，提出控制措施，将可能萌发的风险化解。

通过内部控制审计，持续监督和定期评估单位内部控制活动的有效性，及时识别和认定内部控制风险，从而进行持续改进和完善，促进单位内部控制水平不断提高。

　　（4）内部审计作为监督要素中的最高层次，在内控体系中发挥着重要作用。

　　整个内控体系划分为三个相对独立的控制层次：

第一个层次是经济业务发生部门严格按照内部设计的程序、相互牵制的制度开展业务活动，建立起第一道监控防线。

有关人员在处理业务时，必须明确业务处理的权限和应承担的责任，严格按照控制步骤流程办理。

第二个层次，经济业务最终的流向都是反映到财务报表中去，因此财务部门就要在事后建立起第二道监控防线。

要对原始的数据、凭证、票据进行日常性、规范化的检查稽核，要及时把监督的过程和信息反馈给财务负责人。

第三个层次，内部审计部门要建立起以“查”为主的监督防线，通过内部控制测试来发现管理流程中的不足和风险，提出改进措施，促进内控体系建设趋于完善。

内部审计作为监督要素中的最高层次，在内控体系中发挥着重要作用。

　　三、目前行政事业单位内部控制审计中存在的问题和不足

　　随着我国财政改革的不断深化，对行政事业单位内部控制管理的要求越来越高。

内部控制是否得当直接影响到行政事业单位的工作效率和社会效率。

近年来，行政事业单位的内部控制审计受到越来越多的关注，但不可否认的是，内部控制审计中仍存在着一些问题和不足。

（一）缺乏健全的内部控制体系

　　很少有行政事业单位结合自身业务特点设计一套系统、完整的内部控制体系，内部控制体系不健全致使行政事业单位自身的内部控制制度也失去了根本性指导。

部分单位虽然能够制定一些内部控制制度，但内控制度涉及的范围缺乏全面性，未能包含所有人员和业务环节，更多的是仅局限于财务管理制定、会计核算管理制定、以及资金管理制度等，对内部控制的设计、运行和监督等问题缺乏全面性和深层次的思考，内控发挥不出应有效果。

笔者在对行政事业单位审计时发现有的单位甚至设置违规的内控制度，对单位的有的业务事项实行内部科室或个人承包制，对承包事项的财务缺乏监管，致使承包事项的财务没有真实和完整地反映，其分配的不公引起单位干部职工的不满。

（二）缺乏完善的监督考核机制

　　很多行政事业单位内审机构的设置不合理,大多属财务部门内设,没有独立性,也就无法进行正常的内部控制管理。

有些单位虽然具备内部审计机构或指定专门的审计人员,但不能对内部会计管理存在的缺点和问题及履行有效性做出客观公平的评价。

　　（三）内部控制审计方法落后

　　目前，许多行政事业单位的内审机构仍采取事后审计，工作方法单一且落后。

这样没有对单位内部控制进行全方位、全过程的跟踪监审。

不进行事前和事中控制，就不会及时发现单位业务发生过程中各个环节存在的问题，从而无法把行政风险降到最低。

而且随着行政单位对计算机信息化等高科技的引入，管理方法的创新，审计内容也相应扩展，工作内容大幅增加，因此，如果审计手段仍停留在原始阶段，依靠业务素质不完善的内审人员手工操作，那么内审工作的科学性及权威性便很难得到切实保障。

　　（四）内部控制审计人员结构单一导致审计局限性

　　为了更好地服务和规范单位的经济行为，内部控制审计人员必然参与到单位的各类经济行为中。

这就要求审计人员的知识多元化，不仅要懂得财务和审计知识，而且还要精通各项相关业务。

内控审计人员的素质成为开展高层次审计监督的关键所在。

由于我国一直存在着一种“审计即是审账”的思想，大多数的内控审计人员都是财务出身，知识面比较单一，缺乏经营、管理等相关方面的知识和经验，因此在审计内容方面，一般内部审计人员将大部分精力投入到检查财务数据是否合理合法上，认为这就是内控审计，他们的审计对象主要集中在账证、账表、账账是否相符，忽略了公共服务效率和效果的控制，片面理解了内控制度审计的内涵，使得内控审计仅从凭证和账面找问题，难以从实际工作的深层次上发现问题。

　　四、内部控制审计手段与方法的探索与改进措施

（一）建立健全独立的内审机构。

行政事业单位，特别是行政主管部门设立独立的内部审计机构，是搞好系统内部审计的基本保证。

在对行政事业单位机构实施改革的时候，我们不能强行要求各行政事业单位都要设立内部审计机构，但是各行业的行政事业主管部门应设立独立的内部审计机构，如果行业主管部门都没有独立的内部审计机构，势必不利于内部审计工作的正常开展。

行业行政主管部门内部审计部门的独立性应强调与其它职能部门相对独立，特别要求的是与财务、纪检、监察部门分设，不能有行政隶属关系，内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下，独立行使内部审计职能，对本单位主要领导负责并报告工作。

（二）建立健全行政事业单位的内部控制监督体系

　　一是充分发挥媒体的舆论监督作用，定期对违法乱纪行为进行曝光;二是加强财政、税务、审计等部门的合作，形成有力的监督合力，充分发挥审计机关、社会审计机构的权威性的监督作用，定期或不定期对行政事业单位内部会计控制制度进行评价，以杜绝单位负责人滥用职权所造成的内部会计控制制度形同虚设的现象发生;三是财政部门作为会计工作的主要外部监督者，应进一步硬化预算约束，加强财政监督，强化绩效理念，规范收入分配，建立有效的激励机制和全面科学的绩效评价体系，提高单位的依法理财积极性，以及建立健全内控制度的自觉性。

　　（三）建立合理有效的内部控制审计标准化管理

　　一是在审计目标上，坚持查找内部控制缺陷和优化内部控制相结合。

行政事业单位内部控制的审查评价既要揭示本单位的内部控制缺陷和漏洞，更要持续不懈地促进内部控制的优化，为行政事业单位科学履职提供有力保障。

二是在审计方式上，实现事后审计与事前事中审计结合，审计重心前移，实施全过程跟踪、“同步”控制和突出“环节”控制，不但关注控制过程，还重点控制结果，达到降低风险成本，突出增值目标;三是在审计形式上，坚持整合审计和单一审计相结合.既可以采取全面内部控制或专项内部控制审计的形式，也可根据“整合审计”理念，将内部控制审计与和业务审计、信息技术审计、财务审计有机整合起来;四是在审计内容上，坚持全面内部控制审计与专项内部控制审计相结合。

一方面，对本单位的内部控制情况进行全面、系统地审查评价;另一方面，还可以对政策贯彻落实、业务管理、财务收支、信息安全等内部控制进行专项审计。

　　（四）培养复合型审计人才，提高审计人员的判断能力

　　一是加强对内审人员的职业技能培训，提高内审人员的专业胜任能力，通过举办审计项目现场观摩会、评比会等形式，使内审人员掌握更多的业务知识和政策法规，鼓励内审人员参加国际注册内部审计师和审计专业技术资格考试;二是严格遵守职业道德规范，保证以客观、公正态度参与审计项目检查，敢于坚持原则，善于协调好审计与被审计的关系，赢得被审计对象的信任和尊重;三是完善内审人员业绩考评办法，要充分引入人才竞争激励机制，实行奖罚并重，择优上岗，把承担的工作任务和取得的绩效与个人利益直接挂钩，创造平等竞争机会，激发内审人员积极性，实现个人目标和组织目标有机统一。

同时对审计监督应作为而不作为、作为不到位、作为效率低下，应追究相关内审人员责任，有效地保证内审工作质量。

　　（五）健全内控审计管理制度健全相关法律法规

　　行政事业单位应当加强内部控制审计制度的建设，在严格遵循国家法律法规的基础上，结合单位面临的实际情况，建立健全内部控制审计制度，随时关注现有流程中的控制措施是否全面涵盖了风险，这些控制措施设计是否合理，是否形成了充分的控制证据，控制措施是否在相关规章制度中予以体现。

应该根据情况的变化和出现的问题对相应的内部控制制度作出及时修正或建立新的内控制度。

不断的进行自我评估和改进，使审计工作具有权威性，避免使内部控制审计成为一纸空谈。

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　　一、行政事业单位内部控制的重要性

　　内部控制是现代管理理论的重要组成部门。

所谓内部控制，是指行政事业单位为保证正常的经济活动所采取的一系列必要的管理措施。

内部控制的职能不仅包括单位最高管理层用来授权与指挥办理各项业务事项的方式方法，也包括记账、审核、分析会计信息及报告的程序与步骤，还包括为单位经济活动进行科学预算、控制和评价等。

因此内部控制贯穿于经济活动的方方面面，行政事业单位只要存在业务活动和内部管理，就需要建立相应的内部控制制度。

目前，行政事业单位在日常管理中制定了很多的规章制度，但内部控制建设相对滞后，它不仅使单位财务信息失真，而且还妨碍国家资金的安全，所以建立健全行政事业单位的内部控制尤其重要。

（1）保障国家财政资金的安全和完整

　　由于行政事业单位的性质，资金多为财政拨款，如何管好用好财政资金，减少或防止个人贪污、非法侵占国有资产，必须建立和有效实施内部控制制度，使得行政事业单位的经济活动按照制度有章可循，规范各类收支行为，确保收入及时入账，未设账外账，合理支出。

避免财务工作的随意性，造成国有资产不正当流失，从源头上保障财政资金的安全完整。

（2）合理保证财务信息的真实可靠

　　真实可靠的财务信息是反映一个单位在一定时期的财务状况，同时也是国家制订各种财政政策的依据。

有效的内部控制制度，可以规范单位的工作流程，不相容岗位分离，相互牵制，杜绝单位内部人员做假账、弄虚作假，串通舞弊，进而保证财务信息的真实可靠。

　　（3）维护单位正常运行，实现更好地发展

　　伴随着国家经济的高速发展，公益事业高歌猛进，国家对行政事业单位进行了一系列的改革措施，国库集中支付制度、事业单位分类、政府采购，公务卡制度，这些措施要求行政事业单位加强内部控制建设，规范单位正常运行，适应各项改革，实现单位发展战略。

　　（4）有效预防腐败，提升公共服务的效能

　　在经济发展中，行政事业单位是社会公共服务的提供者和社会事务的监管者，能否有效地履行职责，关键在于是否具备较高的内部管理水平。

而加强内部控制建设，是提高内部管理水平的重要保证。

同时，科学的内部控制体系，可以降低经营活动风险，有效防范腐败现象的滋生和蔓延，从而提升公共服务的效能。

　　二、目前行政事业单位内部控制存在的问题

（1）对内控理解肤浅，缺乏内控意识，造成内控环境较差

　　较好的内控环境是内部控制制度得以实现的重要保证，但是内控制度本身对行政事业单位而言还比较陌生。

什么是内控控制，怎样建立内部控制制度仍一知半解，比较茫然。

有些单位首先从领导开始对内部控制制度认识不到位，轻视内控制度。

认为单位已经建立了各项规章制度，现在财政部门又推行了一系列的财务制度改革，每年编制部门预算，实施国库集中支付制度，根本不需要建立内部控制制度。

有的单位上下不齐心，员工认为建立内部控制制度跟自己工作没有任何关系。

有的单位一直以来延续老传统，实行“一支笔”审批制度，领导权限过大。

领导对于建立内部控制意愿不强，认为这样是把权力关进制度的笼子里。

（2）未建立内部控制，或是内控制度建立不合理

　　距离财政部要求在行政事业单位执行内部控制已经有段时间了，但是没有遵照执行财政部的要求，没有用内部控制制度来实现内部管理，是目前的普遍现象。

有的单位只知道要建立内部控制，实现制度管理，至于如何建，建成什么样的内控，如何评价内控效果均无从下手;有的单位用财务管理制度代替内控制度;有的单位建立了内部控制，但是它只是把其他单位的内控制度照本搬来了，根本就不符合单位实际;有的单位虽然建立了内控制度，但未严格执行，导致有章不循，内控制度只是写在纸上，贴在墙上，却未能落实到行动上，只是流于形式，成了摆设。

内控方法不全面，内部控制设计不合理，如未建立重大事项集体决策和会签制度，造成审批权限过大;固定资产未及时入账，造成国有资产流失;不相容岗位未相互分离，未形成相互制约、相互监督，造成内部控制的漏洞，为腐败与违法违规创造了条件。

　　（3）部门预算控编制不科学，预算控制薄弱

　　近年来随着部门预算推行，预算控制在某些程度上有了一定的改善，不过，实际工作中大多数单位的预算控制仍显薄弱。

表现在：

首先，预算编制粗放，没有细化项目，未能做到零基预算。

比如编制明年的预算，在业务部门没有共同参与的情况下，财务人员只是在当年预算的基础上增减，针对一些项目预算的编制没有进行科学的论证，导致部门预算缺乏权威性，约束力低下。

其次，预算执行随意大，经费常常跨项目使用，没有按照预算批复执行预算，安排各项支出。

最后，编制决算报表时按照预算调整账目，使得财务信息失真，不能反映单位真实的经费使用及财务状况。

　　（4）缺乏必要的内外监督机制

　　内外监督机制是内部控制一个不可或缺的重要组成部分，也是关系到是否能实现内部控制目标的重要手段。

内外监督机制包括内部审计和外部监督。

目前，一些事业单位，由于规模小，人员少，一人往往兼任多个岗位，财务人员更少，出纳会计双肩挑，没有独立的财务机构，财务机构挂靠在办公室，更谈不上内部审计部门的建立。

大部分行政单位或是规模较大的单位有独立的内部审计部门，但是内部审计人员一般由财务人员兼任，而且受制于单位领导，开展工作缺乏独立性。

另外，内部审计仅限于对财务控制的监督，缺乏对内部控制的设计和运行的有效性分析，以及做出客观公正的评价。

而主管部门、财政、审计部门、会计师事务所等作为第三方外部监督机构，其监督机制不完善，只是对一般经济事项进行监督。

在一定程度上影响了内部控制建设的健全和完善。

　　三、完善行政事业单位内部控制的对策建议

（1）进行定期培训，增强内控意识，形成良好的内控环境

　　《内部控制规范》（试行）第六条规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

也就是说，单位领导在内部控制体系中起主导作用。

因此，首先，财政部门应加大宣传力度，强调各行政事业单位必须建立内部控制制度，并且单位领导是建立内部控制的第一责任人。

定期组织关于内部控制建设的专题培训，要求领导必须参加，使其树立正确的管理理念，重视内部控制工作;其次，领导者还需要把建立内部控制的理念传达到每位员工，调动大家积极性，使其了解内部控制的真正涵义，认识到内部控制是每位员工都需参与的事情，逐渐形成良好的内部控制氛围。

（2）健全和完善内控制度

　　首先，单位应根据《会计法》、《内部控制规范》（试行）及相关部门对健全和完善内部控制的要求，结合自身的业务特点和管理需要建立合适的内部控制制度。

其次，发挥行政主管部门的作用，行政主管部门可以组织系统内的单位进行内部控制方面的培训，针对建立和完善内部控制中普遍存在的问题交流经验，并且定期检查各单位内部控制建设情况，从而推动各单位内部控制建设的开展;再次，制度是用来执行的，不是挂在墙上或是印在纸上的，不执行的制度，只是一纸空文。

单位全员上下要严格执行建立起来的内控制度，并且做到各行其责，按章有序执行，有效发挥内部控制制度在经济活动的作用。

　　（3）强调部门预算，增强预算控制

　　预算的科学性是行政事业单位内部控制的精髓，充分发挥预算控制在内部控制中的重要作用。

预算控制主要包括编制、审批、下达、执行、分析评价预算编制与执行的差异等环节。

重视部门预算，增强预算业务控制，首先，在部门预算编制环节，现行行政事业单位预算编制按照全面性原则，包括基本支出预算、项目支出预算、非税收入预算三个部分，采用“二上二下”的形式进行编制。

基本支出预算按照单位的基础信息和核定的标准编制，保证单位的正常运转。

项目支出预算根据单位发展规划和年度计划，结合财政部门预算安排和资金来源情况，科学论证项目，细化项目，提高项目预算编制的可执行性。

非税收入是行政事业单位除财政资金之外的其他收入，为保证预算管理的全面性，非税收入应全部纳入预算;其次，在预算执行方面，根据单位的业务开展情况，在财政部门批复的预算额度内，合理安排支出进度。

如单位由于业务发展确实需要变更支出用途的，需通过一定的程序向财政部门申请调整预算，严禁自行随意调整，真正做到有预算才有支出;再次，在决算管理方面，对预算执行情况进行分析评价，并作为下一年度预算安排的重要依据。

　　（4）建立内部审计机构，发挥外部监督机制

　　内外监督是《内部控制规范》（试行）的要素之一，也是内部控制得以贯彻执行的保障机制。

在行政事业单位建立一个相对独立的内部审计机构，对内部控制的建立和实施情况进行内部监督检查和自我评价。

首先，单位需要通过多渠道组织内审人员培训，提升其专业知识。

不断强化内审人员的责任意识，充分发挥内部审计的效用，避免内部审计流于形式。

其次，内审人员通过内部审计发现内部控制的缺陷和管理漏洞，并提出建议，帮助决策者提高内部管理水平。

财政、审计、主管部门等外部监督机构应与内部审计机构相互结合，采取专项监督的形式，至少每年开展一次内部控制的专项检查，针对发现的问题提出建议，并督促单位进行整改。

另外，行政事业单位可以外聘会计师事务所对单位的内部控制设计和运行的有效性进行评价。