北京市土地利用总体规划.docx

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北京市土地利用总体规划

北京市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

（送审稿）

北京市人民政府

2009年4月

目录

前言1

第一章总则2

第1条规划前提2

第2条指导思想2

第3条规划原则3

第4条规划依据3

第5条规划范围3

第6条规划期限4

第7条规划重点4

第二章总体战略和规划目标5

第一节土地利用总体战略5

第8条明确首都的土地功能定位5

第9条积极推行和谐持续发展战略5

第10条大力推进节约集约用地战略6

第二节土地利用规划目标7

第11条实现“城乡和谐发展、节约集约用地”的总目标7

第12条严格落实各项用地调控指标7

第三章统筹城乡区域土地利用9

第一节建构首都土地利用总格局9

第13条划分四大土地利用区域9

第14条构筑“三圈九田多中心”10

第二节统筹平原山区土地利用11

第15条优化首都功能核心区用地功能11

第16条整合城市功能拓展区布局11

第17条推动城市发展新区高效用地12

第18条保育生态涵养发展区空间12

第四章保护和合理利用农用地14

第一节规模化保护耕地和基本农田14

第19条高效保护农用地、耕地14

第20条集中连片保护基本农田14

第二节适度推进土地整理复垦开发15

第21条切实落实耕地占补平衡制度15

第22条大力推进集体建设用地整理16

第23条加强农用地综合整理16

第24条积极安排废弃地复垦16

第25条科学开发未利用地17

第26条确定土地整理复垦重点区域17

第三节引导都市型现代农业有序发展17

第27条加强都市农业用地用途管理17

第28条规范都市农业设施用地标准18

第五章节约集约利用建设用地19

第一节统筹管理城乡建设用地19

第29条强化城乡建设用地统一管控19

第30条推动城镇建设用地集约发展20

第31条促进集体建设用地资源盘整21

第二节优先保障中央党政军单位用地22

第32条优先保障中央党政军单位用地22

第三节积极引导各类设施用地高效利用22

第33条引导交通基础设施合理布局、节约用地22

第34条推动市政基础设施用地节约集约利用23

第35条强化社会公共服务设施用地高效利用24

第六章加强绿色空间体系建设25

第一节构筑城乡生态安全网络25

第36条保护“两山八水”，建设“九楔九田”25

第37条重点保护基础性生态用地25

第38条分类管制土地利用空间26

第二节推进生态基础设施建设26

第39条维护水资源和水环境的安全26

第40条不断完善生态基础设施体系27

第41条大力推进国土资源综合整治27

第三节探索环境友好型土地利用模式29

第42条探索城镇乡村差别化的平原模式29

第43条探索整体局部区别化的山区模式29

第七章有机协调土地利用时序与布局31

第一节近期规划与远景展望31

第44条近期规划目标31

第45条近期规划要点31

第46条远期和远景发展展望33

第二节区（县）规划的调控要求34

第47条促进人口产业布局与用地布局相协调34

第48条强化区（县）规划目标调控34

第八章强化规划实施保障机制35

第一节健全规划管理体系及制度35

第49条加强土地利用规划的整体控制35

第50条健全土地利用规划实施管理制度36

第51条强化土地规划监督执法力度36

第二节完善促进重要生态用地保护的保障机制37

第52条落实耕地和基本农田保护责任制度37

第53条建立耕地和基本农田保护的经济补偿机制37

第54条建立基本农田保护区的保护机制37

第55条探索生态基础设施用地的储备与管制制度38

第三节建立健全节约集约用地机制38

第56条建立新增与存量建设用地挖潜相挂钩的制度38

第57条制定有利于盘活各类存量建设用地资源的激励机制38

第58条制定各业各类用地节约集约利用标准体系38

第59条加强基础设施及公益性项目论证39

第60条提高建设用地的市场化配置程度39

第四节加强规划实施基础信息建设39

第61条积极推进土地利用总体规划的立法39

第62条加快推进规划信息系统建设40

第63条加强规划宣传，推进民主决策40

第九章附则41

第64条生效41

第65条组织实施和解释41

附表42

前言

北京是我们伟大祖国的首都，全国的政治中心、文化中心。

进入二十一世纪以来，首都经济社会快速发展，土地资源的供需矛盾日益尖锐，2000年经国务院批准的现行《北京市土地利用总体规划（1997-2010年）》即将到期，亟需进行修编。

为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，全面推进科学发展、努力构建和谐社会，认真落实新时期“资源节约、环境友好”的总体战略部署，坚定实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，努力实现建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略构想，促进《北京城市总体规划（2004年-2020年）》和北京市国民经济和社会发展规划的实施，推进首都城乡一体化建设，保障首都人口、资源、环境和经济社会的全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等规定，依照国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的要求，制定《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

本规划提出了首都土地资源保护与开发利用新的战略目标、发展重点、空间格局和政策措施，集中体现了国家关于土地参与宏观调控的决策意图，是北京实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是规划首都城乡建设和各项建设、各级部门依法行政的重要依据。

第一章总则

第1条规划前提

（1）本世纪前二十年，是北京全面推进现代化进程、建设“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的重要阶段。

到2020年左右，北京将力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市地位。

（2）现行规划实施期间，首都经济社会发展快速，土地利用和管理成效显著。

建设用地利用效率不断提高，农用地特别是耕地保护力度不断加大，生态环境建设水平不断提升，土地管理和执法能力不断增强。

（3）立足当前，展望未来，首都土地供给压力日益增大，人地矛盾更加尖锐，耕地和基本农田保护形势严峻，城乡区域间用地结构和布局尚待优化，节约集约用地能力仍需增强，国土资源综合治理和生态基础设施建设力度仍需加大，土地管理机制亟待创新。

第2条指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，切实坚持严格保护耕地、节约集约用地的根本方针，大力提倡生态文明，统筹协调区域之间、城乡之间、平原山区之间和近远期之间的各业用地需求，积极探索规划实施的制度创新，严格规范各类土地利用和建设行为，促进土地合理利用和优化配置，保障首都人口资源环境与经济社会全面、协调、可持续发展。

第3条规划原则

北京市土地利用总体规划的修编和实施，必须贯彻严格保护耕地特别是基本农田的原则；必须贯彻节约集约用地的原则；必须贯彻以人为本，生态环境保护与经济社会发展并重的原则；必须贯彻区域与城乡统筹协调发展的原则；必须贯彻强化规划实施保障，不断提高土地管理制度创新能力的原则。

第4条规划依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》

（2）《中华人民共和国城乡规划法》

（3）《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

（4）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（5）《国务院关于加强土地宏观调控问题的通知》（国发[2006]31号）

（6）《国务院关于节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）

（7）《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》

（8）《国务院关于北京城市总体规划的批复》

（9）《北京城市总体规划（2004年-2020年）》

（10）《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

（11）《北京市土地利用总体规划（1997-2010年）》等。

第5条规划范围

本规划范围为北京市行政辖区，面积为16410.54平方公里。

第6条规划期限

本规划期限为2006-2020年，基期年为2005年，近期目标年为2010年，规划目标年为2020年，展望到2030年。

第7条规划重点

（1）适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的要求，充分吸取上轮规划的经验和不足，本着珍惜资源、善用资源的思想，探索体现“首都特色、符合国策”的技术思路和规划手段，推进土地利用规划编制和管理方式的创新。

（2）规划修编将构建首都的农用地资源和生态空间保护体系、建设用地节约集约利用体系和土地利用规划实施保障体系，重点开展建设用地整合与节约集约利用规划、耕地和基本农田保护规划、绿色空间体系建设规划，着重研究土地利用规划管理的机制创新问题。

第二章总体战略和规划目标

第一节土地利用总体战略

第8条明确首都的土地功能定位

（1）北京土地利用方式和功能结构的调整，应按照首都政治、经济、社会、文化发展的要求，着力体现首都土地独有的战略价值，高度重视土地的资源、资产双重属性，充分发挥首都土地的国家服务、公共服务、生态服务的功能，优先满足国家政治事务和党政机关行政办公、国家级文体教育、国防安全、国际交往、历史文化名城保护和现代服务业的用地需求。

（2）首都非建设用地的利用，必须充分考虑城市发展空间保障功能、生态服务功能、景观文化功能和鲜活农副食品生产功能。

（3）北京的发展和土地利用必须注重区域之间的统筹协调，强化各区县功能定位、产业布局和土地利用的有机衔接，有序推进首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类功能区的发展。

第9条积极推行和谐持续发展战略

（1）实施土地利用城乡统筹策略，构建首都城乡和谐社会。

按照统筹城乡区域发展、构建和谐社会首善之区的要求，统筹安排城乡土地资源。

正确处理保护与发展的关系，提倡首都农用地功能多元化。

依照各区县的功能定位，合理布局城乡建设用地，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，保障北京现代化和城市化的健康发展，推进首都率先形成城乡社会经济发展一体化新格局。

（2）实施绿色空间区域共筑策略，推动北京“宜居城市”建设。

统筹人与自然和谐发展，推进北京和周边地区的区域生态安全网络共建，充分保护城市现存生态空间，加强国土资源综合整治，完善市域绿色空间，不断改善生态环境，实现北京土地生态系统的良性循环。

（3）实施文化名城城乡共建策略，推进自然、人文资源的共同保护。

合理继承北京长期作为首都所形成的土地利用格局，保护城镇的历史文化资源及具有重要文化价值的村落，保护特色农产品的核心生产地，保护展现古都风貌、城市演变的自然文化遗产。

第10条大力推进节约集约用地战略

（1）实施用地结构布局优化策略，重点保障首都功能用地。

满足首都功能对土地利用的必要需求，有机疏散中心城功能，适度集聚产业，集约发展新城和重点镇，积极运用内部挖潜、边缘控制、外部疏导等节地途径，构建“整体疏、局部密、大分散、小集中”的空间格局。

（2）推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜策略，严格控制城乡建设用地盲目扩张。

北京城乡建设用地的规划安排和管理，应本着“保发展，促集约，盘存量”的思想，统筹管理城乡建设用地，实施城镇建设用地增长和农村集体建设用地减少相挂钩，推动建设用地节约集约利用。

（3）实行基本农田规模保护策略，积极引导现代都市农业有序发展。

严格保护耕地，坚持“用养并重”，增强科技、资金投入，积极推行标准化基本农田建设，集中连片保护基本农田，不断提高耕地和基本农田的综合生产能力、生态服务能力和景观美化能力。

第二节土地利用规划目标

第11条实现“城乡和谐发展、节约集约用地”的总目标

着力加强耕地保护特别是基本农田保护，着力加强生态安全网络建设，着力优化土地利用结构和空间布局，着力促进城乡区域统筹发展，全面促进土地节约集约利用，促进首都“三圈九田多中心”土地利用总格局的形成，实现“城乡和谐发展、节约集约用地”的土地利用总目标，为将北京建设成为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”提供土地资源保障。

第12条严格落实各项用地调控指标

衔接《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》要求，切实保护耕地特别是基本农田，因地制宜推动土地整理复垦，严格控制各项建设用地规模，不断提高节约集约用地水平，努力实现各项用地调控指标。

规划到2010年和2020年耕地保有量分别保持在2260平方公里（339万亩）和2147平方公里（322万亩）。

确保1867平方公里（280万亩）基本农田数量不减少、质量不降低。

其中，规划近期（2006-2010年）本市新增建设占用耕地控制在20万亩以内，确保新增建设占用耕地实现占补平衡。

规划到2020年，建设用地总规模为3817平方公里，其中城乡建设用地总量控制在2700平方公里以内。

继续加大存量建设用地挖潜力度，有效控制新增建设用地规模，不断提高节约集约用地水平。

专栏1：

土地利用的主要调控指标

单位：

平方公里

规划指标

2005年

2010年

2020年

指标类别

耕地保有量

2333

2260

2147

约束性

基本农田面积

2333

1867

1867

约束性

建设用地

3230

3480

3817

预期性

其中：

城乡建设用地

2396

2520

2700

约束性

其中：

城镇工矿用地

1516

1685

1970

预期性

人均城镇工矿用地（m2/人）

120

120

约束性

新增建设用地规模

2.73

预期性

新增建设占用农用地规模

2.13

预期性

新增建设占用耕地规模

1.33

约束性

整理复垦开发补充耕地规模

1.33

约束性

第三章统筹城乡区域土地利用

第一节建构首都土地利用总格局

第13条划分四大土地利用区域

依据首都社会经济发展的区域功能定位要求，结合自然、生态条件、历史文化传承和行政区划等因素，按照“优化城区、强化郊区”的原则，划定首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区四大土地利用区域，因地制宜，分类引导和管制，保障首都社会、经济与环境的和谐发展。

专栏2：

四类土地利用综合分区控制和引导要求

分区

首都功能核心区

城市功能拓展区

城市发展新区

生态涵养发展区

范围

东城、西城、崇文、宣武

海淀、朝阳、丰台、石景山

昌平平原、通州、顺义、大兴和房山平原

昌平山区、门头沟区、房山山区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县

土地利用现状与问题

居住用地、公用基础设施、行政办公等用地所占份额较大。

旧城改造和历史文化名城保护对土地利用格局产生较大影响

用地类型以城镇建设用地为主，城市化水平较高。

城镇用地的空间布局比较混乱，工业用地分散，居住和工业用地混杂，用地集约程度和利用效率不高。

城镇用地增长迅速，但仍呈现非理性模式，对绿色空间的侵蚀严重，导致绿化隔离带的生态功能和景观美化功能下降，人居环境日益恶化

农用地比重较大，其中以耕地为主，是北京基本农田保护的重点地区。

但建设用地增长大量占用耕地，基本农田保护面临严峻挑战。

建设用地呈快速增长趋势，其中主要是农村居民点和独立工矿用地，但内部结构不合理，居住用地面积比重过大。

城镇建设用地布局分散，工业用地遍地开花，建筑密度低，土地利用效率不高

土地利用以农用地为主，林果种植业比较发达，是北京林地和园地面积最大的地区。

以工矿用地居多。

风景区和名胜古迹众多，开展旅游的条件优越。

水土流失问题，泥石流等地质灾害也时有发生

面积

比例

0.56%

7.76%

25.43%

66.23%

功能

定位

集中体现北京作为我国政治、文化中心功能，集中展现古都特色，是首都功能及“四个服务”的最主要载体

该区域涵盖中关村科技园区核心区、奥林匹克中心区、北京商务中心区等重要功能区，是体现北京现代经济与国际交往功能的重要区域

北京发展先进制造业和现代农业的主要载体，也是北京疏散城市中心区产业与人口的重要区域，是未来北京经济重心和未来城市发展的主要后备空间

是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观林立的旅游集中地、矿产资源丰富的资源开发区。

是保障北京市可持续发展的关键区域。

重点发展生态农业、旅游休闲产业

第14条构筑“三圈九田多中心”

针对首都土地利用的特点，结合“两轴-两带-多中心”的城市空间结构，着力构建首都“三圈九田多中心”的土地利用总格局。

（1）三圈：

指围绕城市中心区的三个“绿圈”，即以第一道绿化隔离带和第二道绿化隔离地区为主体的环城绿化隔离圈、以“九田”为基础的平原农田生态圈和以燕山、太行山山系为依托的山区生态屏障圈。

专栏3：

各圈层土地利用管制规则

1、环城绿化隔离圈

优先保障绿化用地，将基本农田纳入绿色空间体系，提升绿色空间体系的复合生态环境功能；严控新增建设用地规模，加强城乡结合部存量集体建设用地挖潜。

2、平原农田生态圈

集约建设新城和开发区，逐步腾退宅基地和工业大院，积极推进基本农田和农村集体建设用地整理。

3、山区生态屏障圈

严格保护自然生态系统和历史文化遗迹，发展旅游休闲产业，适当配置一定比例的低密度高档居住区。

（1）山前区

因地制宜建设郊野公园。

（2）山区

积极开展山区小流域综合整治，加大矿山关停和生态修复力度，鼓励生态搬迁，适度发展生态友好型产业。

（2）九田：

指位于大兴、通州、顺义、房山、延庆等区县内的九个规划基本农田集中分布区。

（3）多中心：

指中心城、新城，以及其它服务全国、面向世界的重要城市节点。

第二节统筹平原山区土地利用

第15条优化首都功能核心区用地功能

（1）东城、西城、崇文、宣武四区构成首都功能核心区。

本区域土地功能应突出首都土地利用特有的国家服务功能、公共服务功能，实现土地的发展载体功能、生态服务功能和景观美化功能的平衡，高度重视和保护本区域土地所承载的历史文化价值，维持土地利用的适当强度。

（2）优化首都功能核心区职能，建设高品位的文化名城和国家政治、文化中枢。

疏导不适合在旧城内发展的城市职能，进一步疏散旧城区的居住人口；保障发展适合旧城传统空间特色的文化事业和旅游产业用地需要；充分挖掘和盘活存量土地，不断美化城市环境，满足城市生态环境改善、防灾避险、绿化美化和居民休闲、健身等功能需要；严格限制本区域地下水开采。

第16条整合城市功能拓展区布局

（1）朝阳、海淀、丰台、石景山四区构成城市功能拓展区。

该区涵盖中关村科技园区核心区、奥林匹克中心区、北京商务中心区等重要区域，是体现北京现代经济与国际交往功能的重要区域。

土地利用应保障载体功能，强化生态服务功能。

其中，中心城周边地区要高度重视土地的生态服务功能和景观美化功能，协调土地开发利用与合理保护的关系。

（2）整合城市功能拓展区的各类用地。

加强环中心城绿色空间建设，提升其在控制城市发展、休闲度假、生态服务等方面的功能。

着重发展高新技术产业、现代服务业，加大工业园区、开发区集约用地的力度，进一步规范土地市场秩序，加强集体建设用地管理。

各类建设项目应避让地裂缝、沙化液化集中区；采取切实可行措施，控制地下水开采规模，防止地面进一步沉降。

第17条推动城市发展新区高效用地

（1）城市发展新区包括通州区、顺义区、大兴区以及房山区的平原地区和昌平区的平原地区，是北京发展现代制造业和现代农业的主要载体，也是北京疏散中心城产业与人口的重要区域。

有重点地发挥土地的载体功能，高标准、高效率地利用土地资源，保障土地的生态服务功能、供应首都鲜活农副产品的生产功能，并为城市保留未来发展空间与必要的生态廊道。

（2）优化区域建设用地的内部结构，统筹安排各类建设用地，重点保障新城用地和重要交通廊道的用地需求，引导城市空间集中发展。

各类开发建设活动应尽量避让地裂缝、洪泛区与沙土液化集中区。

（3）对非建设用地进行合理规划，强化其在引导和控制城市发展、提供生态服务和社会保障等方面的作用。

严格保护、积极建设高标准、高质量的基本农田，保留一定规模的未来北京城市发展的后备空间。

有序发展都市型现代农业，建设开放式的田园生态游憩系统。

第18条保育生态涵养发展区空间

（1）生态涵养发展区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县以及房山区的山区和昌平区的山区，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，是保障北京市可持续发展的关键区域。

土地利用应重点发挥土地的生态服务功能，并通过生态农业、旅游休闲产业的发展，体现首都山区土地的直接生产和发展载体功能。

（2）保护自然生态系统和地质、历史遗迹，积极开展山区生态清洁小流域综合治理，推进流域水资源保护和荒山生态建设。

合理开发与利用自然资源，发展生态型产业，促进山区的“富民养山”。

积极联合河北相关市县开展流域生态建设，并通过防风固沙林建设等措施有效遏制水土流失。

（3）严格控制水源保护区核心地带的开发活动，密云水库、怀柔水库和京密引水渠保护范围内和地下水源保护区要限制城镇发展，控制污染物的排放。

逐步搬迁泥石流重灾区的农村居民点，停止不合理的采矿、采煤和采石活动。

（4）引导人口相对集聚，建设高品质、集约型的新城。

按照功能定位要求，有效引导各新城发展，推动新城地区的存量用地挖潜。

积极促进开发园区的调整合并，推进产业高效发展。

第四章保护和合理利用农用地

第一节规模化保护耕地和基本农田

第19条高效保护农用地、耕地

（1）加强土地利用的宏观调控，合理调整农用地的结构和布局。

规划期末，农用地规模保持在11900平方公里左右。

（2）严格保护耕地和农用地，按照不占或少占的原则，严格控制各类建设用地占用农用地特别是耕地的规模。

加强建设项目选址和用地的评价和论证，必须把是否占用耕地作为评选方案的重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。

（3）积极推进农用地和耕地的规模化、集约化经营，推进中低产田改造，加强农田环境综合治理，增加农业基础设施投入，深化农用地保护的经济补偿政策研究，不断改善农业生产条件，建设高标准农田。

（4）加强对农业结构调整的引导。

各类防护林、绿化带等应尽量避免占用耕地，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。

第20条集中连片保护基本农田

（1）在符合国家对基本农田划定的相关要求、尊重现状、确保质量及因地制宜的前提下，集中连片保护基本农田，设立9个基本农田集中分布区，区内基本农田保护面积不低于全市总量的50%。

（2）不断提高基本农田质量，大力推进以基本农田标准化建设为核心，以“田水路林村”综合整治为抓手的基本农田集中分布区建设——“九田”重大工程。

（3）科学划定基本农田保护区，逐级落实基本农田保护目标。

专栏4：

基本农田集中分布区

基本农田集中分布区是根据“优质耕地，集中连片；不跨区界，易于管理”的原则划定的，九个基本农田集中分布区包括延庆平原片、昌平东部片、顺义西北片、顺义东部片、平谷西南片、通州东部片、通州南部片、大兴南部片、房山东南片等九片地区。

规划“九田”区内基本农田占全市基本农田总量不低于50%。

第二节适度推进土地整理复垦开发

第21条切实落实耕地占补平衡制