渔民上岸政策的绩效评估与对策建议.docx

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渔民上岸政策的绩效评估与对策建议

渔民上岸政策的绩效评估与对策建议

　　摘要：

新型城镇化是立足于我国社会主义初级阶段的基本国情走出的富有中国特色的新路，其核心要求是以人为本。

本文根据国家大学生创业计划项目，对湖南省2009年实施的“渔民上岸定居解困计划”的政策实施现状作以绩效评估，并就深化上岸政策效果提出合理化建议，以改善上岸渔民的生产生活水平，推动当地新型城镇化进程。

　　关键词：

新型城镇化渔民上岸政策绩效评估对策建议

　　1.研究背景、对象及意义

　　1.1研究背景

　　在我国湘?

C的河湖沿岸地区长期存在着数量可观的“连家渔民”，他们长期以湖为生、以船为家，居无定所，已成为城镇化进程中的边缘化特殊群体。

　　2009年，湖南省为解决当地“连家渔民”因渔业生产条件恶化致贫的问题，启动实施了“渔民上岸定居解困计划”，集中采取了一系列措施，并在城镇化方面取得了一定成效。

但由于缺乏后续措施，当地上岸渔民的生活生产条件尚无法达到新型城镇化的标准。

汉寿县作为湖南省的“渔业大县”，在渔民上岸政策实施效果方面具有代表性，因此成为本项目团队的研究重点的目标对象。

　　1.2研究对象

　　2014年8月11日至22日项目团队先后走访了湖南省省直机关部门、四个乡镇即百禄桥乡、蒋家嘴镇、月明潭与龙潭桥乡，以及汉寿县畜牧兽医水产局。

共从2个省级部门、3个县级部门、4个村委会与22户上岸渔民处，针对性居住条件、土地、转产转业、社会保障、补助、政治诉求、教育等七个方面获取了相关的第一手和第二手资料。

　　1.3研究意义

　　对湖南省汉寿县渔民上岸的实施现状进行绩效评估研究工作，能够为受文化水平与经济条件束缚的渔民提供诉求表达渠道，其研究成果有助于于当地政府了解相关政策落实情况、出台完善后续制度、改进相关政策，并为稳步推进重大民生项目、健全城镇化建设体系提供借鉴与参考。

　　2.政策评估

　　根据《“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析》中提及的释义，“所谓新型城镇化，是以民生、可持续发展与质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。

”这就决定了新型城镇化对渔民上岸政策的评估应以人为主体，强调可持续发展。

　　结合汉寿县在渔民上岸政策中主要的三方面即渔民安居工程、基础设施建设、配套解困政策所取得的成绩及新型城镇化背景下评估围绕的主体即渔民的日常生产生活涉及的几大主要方面，课题团队对渔民上岸政策，主要从居住条件、基础设施、土地政策、转产转业、社会保障、政策补助、政治诉求、教育政策等8个方面进行了调查研究工作。

　　2.1居住条件

　　作为渔民上岸政策的首要保障，居住条件在整个政策中起着先决性作用，主要涉及住房和基础设施两大方面，部分无房、危房渔民于2009年的集中安居过程中获得了最高可达两万元的住房补助，渔民基本安居，安居点的用水、用电、交通状况也得到了改善，取得了一定成效。

政策在执行过程中也存在一些有待完善的问题：

一是住房补助分发范围相对狭小。

补助范围基本覆盖无房危房渔民，但有房渔民居住条件同样较差，致使补助分发范围相对较小;二是贯彻中存在地区差异，由于地区财政收入的不同，相似处境的渔民所获补助数额不同;三是补助政策相对不透明。

由于渔民受教育水平有限，对于住房补助政策了解不足，只知自身所获取的补助数额，而对补助政策不甚明确，缺少维护自身权利的前提条件;四是后续措施不足。

住房补助于2009年一次性发放，对于渔民住房条件的改善缺少追踪，且对具有不同收入能力的家庭缺少预期，导致部分主要家庭成员丧失劳动能力的家庭的居住环境受一次性补助后居住条件仍处于较低水平。

　　2.2基础设施

　　一是乡村普遍土路，出行不便。

在公共道路条件改善、采用柏油铺路的同时，乡村土路的现状仍未得到改善，且雨季红壤泥泞，交通不便;二是，自来水未完全普及，用水存在安全隐患。

乡村条件落后，部分居民仍然使用洞庭湖湖水，存在致病隐患，且污水重复使用，存在卫生隐患。

可见，在居住条件方面，渔民上岸政策已到达了其预期目标，但仍存在改进的空间。

　　2.3土地政策

　　上岸渔民一般普遍没有土地的使用权，而另一些老的捕捞村与渔业队成员因为历史原因拥有自己的宅基地，这块土地也可作为自留地，进行耕种使用。

这样，土地就具有了影响安置点分布和转产转业的双重作用。

有地渔民为获得更便捷的捕鱼条件，往往经交换等方式将原有土地换置到临近内湖的位置，而无地渔民并未享有安置点的土地使用权，需购置土地作为宅基地，从而导致住房补贴的不足。

另一方面，相比于渔业，种植业具有稳定的特点。

这样，拥有土地等于便为转产转业提供了一个条件和一种选择。

渔民，特别是丧失劳动能力的渔民，往往渴望能够拥有一块自留地进行稳定的农业生产。

但从渔民上岸政策来看，土地作为一个死角，并未受到足够重视。

　　2.4转产转业

　　渔民上岸安居的保障与基本要求即为稳定的生活收入，在城镇化大背景下，脱离了捕鱼业的渔民为实现这一目标，必将经过转产转业这一道关。

而其原有的身体素质、生产经历、生产条件对其转产转业的过程具有决定性的影响。

在这方面，政府主要采取了提供统一的就业培训、引入企业提供就业岗位、保护渔业资源这三种措施，并在一定程度上使转产转业得到了发展。

但结合本次实地调研所获情况而言，这三种措施仍有不足，原因有五点：

　　第一，转产转业格局仍不合理。

当地渔民的身体素质与生产经历现状导致转产转业格局不合理。

对于中年及老年的渔民而言，其劳动经验仅局限于捕鱼，且很难接受新的技能，这一部分人在日常生产分布上就集中于内湖附近仍以打鱼为主要生计，未进行转产转业，在渔业资源遭到破坏的背景下，收入微薄，其中老年渔民由于职业病几乎丧失劳动能力，且再就业往往与工业对接、难度大，多退出生产，于家休养。

对于青壮年的渔民后代，受教育程度低且不坚持参与政府组织的职业培训，缺乏职业技能，只能靠外出打工、出卖廉价劳动力为生，收入较低。

　　第二，政策措施贯彻落实有限。

转产转业贯彻不足加剧了渔业资源破坏。

洞庭湖尚未完全禁渔，由于渔业资源减少，为获得不变收获，捕鱼者往往采用破坏生态的方式以最大限度地获取利益，密网、电鱼、划区围鱼这三种方式最为常见。

而这种为获取自身利益最大化的行为，导致了不同捕鱼者之间的恶性竞争，并日益发展为“竭泽而渔”的态势，在竞争中直接受损的即为洞庭湖的渔业资源。

　　第三，培训虎头蛇尾收效甚微。

就业培训不可持续，收益甚微。

在2009年政府开展就业培训之初，曾有大量渔民参与其中，但由于就业培训周期长、耽误生产时间、缺乏有效的激励机制，受教育程度不足的渔民缺少参与持续性，因而无法达到授予技能的目的，渔民的劳动素质依然低下，往往投身于工业及服务业中的低附加值环节。

　　第四，土地不足使劳动力闲置。

受土地限制，转向农业人数少，且影响拥有低劳动能力的渔民就业。

具有改造劳动技能的渔民多出外打工，村镇内留守的多为劳动能力低的老人儿童和具有劳动能力但依旧以捕鱼为生的中年人。

而农业对劳动技能及能力的要求低，但收入稳定，生产较为独立，是受职业病限制较大的渔民群体转产转业的最佳选择。

但由于渔民所有的土地不足，转产转业忽视农业，导致劳动能力较低的渔民闲置，退出生产领域。

　　第五，引入企业无力拉动就业。

入企业往往采取渔民集体筹资共建的形式成立，取义“以渔民之资建渔民之业”，大部分引入企业由于近年经营不善倒闭，原被吸纳的劳动力又成为闲散人员，且个别引入企业由于引入时考虑就业因素过多且渔民缺少甄别的能力，导致渔民被黑心企业套牢，投资无收益且不可收回，利益受损，从而导致再招商能力和信任度降低，使渔民的生活生产水平降低。

　　2.5社会保障全面覆盖困难

　　汉寿县社会保障的享有者为20世纪70年代捕捞村、捕鱼队成员及补交社会保障费用的当地渔民，从整个县的角度来看，社会保障已完成基本覆盖，取得了一定成绩。

但社会保障仍存在一些问题，一方面是社会保障的地区差异与缴费机会的一次性。

在汉寿县内，部分村镇已经实现了社会保障的全面覆盖，而部分村镇则完全未实现社会保障，究其原因，不同地区的财政收入不同，影响对应地区的社会保障缴费水平，同时村镇对于社会保障申报机会至今只有统一的一次，错过申报机会的村镇没有获得社会保障缴费资格的机会;另一方面，年老的低收入者需借外债以缴清社会保障费用，使本无收入来源的老年渔民承受了更大的债务负担，而没有足够的资金或没有机会缴费的老年渔民就很难获得稳定的收入保障。

　　2.6政策补助

　　补助作为安居工程的润滑剂，在整个渔民上岸工程中起着重要的作用，在调节差距、维护公平方面不可或缺，实际操作主要体现为禁渔期补助、机动柴油补助、医疗补助与特殊人群救济等，涉及渔业生产与日常生活，贯彻范围较广、种类较多、实施成效较好，能够真正下发到渔民手中。

　　2.7政治诉求

　　基于自身的文化水平和政治素养，虽然渔民上岸政策中对于渔民政治诉求的方式与渠道有一定的保障，但渔民由于政治意识淡薄，利益诉求表达渠道缺乏制度保障，依然无法充分维护自身权利。

作为渔民最基本的权利，捕鱼权利受到损害的时候，渔民只能听之任之。

　　2.8教育政策

　　在教育方面，政策规定渔民后代享有一定的教育优惠，这一点在鼓励渔民子女接受教育方面值得认可。

但在执行过程中，渔民子女仅获得与农民子女同样的政策待遇，影响整体政策的威信，同时不利于渔民子女教育的推广，依然有待改进。

　　此外，基于新型城镇化的视角，结合以上七个方面的有机作用对这一政策进行综合的独立定性评估，有以下三方面：

　　一是过程可行性方面渔民上岸政策具有政治可行性、经济和财政可行性及行政可操作性。

这一政策是国家改进民生的重大项目，提议方和实施方都是政府部门，在政策设定的科学性、执行的有效性、物资的充分性上都有保障，因而具有政治可行性;渔民上岸安居关乎当地的产业转型与生态建设，对于当地经济的可持续发展具有重要意义，因而具有经济和财政可行性;以改善渔民生产生活为目的，在权威与目标群体的接受性方面具有独特优势，且由政府主持，在制度约定、能力、组织支持等方面同样具有优势，因而具有行政可操作性。

　　二是结果有效性方面渔民上岸政策取得预期了效果，具有适宜性，但在效率、充足性、公平性和回应性方面存在不足。

这一政策成功完成了渔民的上岸工作，在渔民建房、落户、社保、教育、苦难救助、就业培训等方面，切实改善了渔民的生活条件，一解燃眉之急。

但仅集中实施一次，影响政策的整体效率，限制对目标群体覆盖的充足性与对公平性的后期调节，譬如社会保障覆盖人员仅为2009年集中办理时的参与者，在数量上又同时受财政收入的地区性差异影响。

而回应性受诉求渠道的限制，导致政策仅为单方面实施，政策实施情况的反馈不足。

　　三是事实与价值方面渔民上岸政策取得了阶段性的成果。

一方面，成功完成了上岸渔民的普遍安置，从住房、基础设施建设、配套综合性措施等三方面全面入手，使渔民上岸政策的效果基本成形，这是该政策取得的既有事实;另一方面，其满足大多数人利益，有利于社会生产力发展，符合坚持社会公正的标准，具有社会价值。

依据调研结果，结合新型城镇化的视角进行分析，其在实施过程中依然存在不足，譬如对湖区的管理并未真正起到保护渔业资源的效果，社会保障并未实现完全普及，存在未被涵盖在内的村镇。

因而其取得的仅为阶段性成果，政策有待进一步的完善与推进。

　　统观以上的独立定性评估结果，渔民上岸政策在事实层面已达到了其预期的基本目标即渔民上岸安居，而在价值层面，考虑到新型城镇化的新要求，其在可持续性与权益平等性方面存在不足，相关政策的制定和落实依然需要进一步完善。

　　3.对策及建议

　　洞庭湖区渔民上岸政策在湖南省推行6年以来，已取得了一定的成效，但在维护渔民权益、保护生态环境等方面存有不足。

在新型城镇化的背景下，对渔民上岸政策又有了新的要求。

针对调研了解的客观情况，本课题团队提出具体对策建议如下：

　　3.1加大财政投入，深化渔民上岸

　　以财政为支撑，进行渔民上岸政策的后续完善工作。

进一步改善渔民的住房与基础设施建设条件，充分实现安居;完善城镇基础设施建设，推动优良企业引入，促进转产转业;建立渔民子女教育基金，为改善其受教育水平提供资金保障;结合地方财政，建立转产转业激励机制，推动渔民就业。

　　3.2保护生态环境，加强湖区管理

　　限制农业用水流入湖泊，严格审核会产生污染行业的废水处理，保障生产的同时不影响生态环境;完善捕鱼证制度，合理分配名额，既保证渔民的正常生产，又不影响渔业资源的循环;加强湖区管理，清除非法圈划，将捕鱼权回归渔民，建立惩罚迷网、电鱼等不可循环捕鱼方式的惩处制度。

　　3.3完善基础设施，创优硬件条件

　　针对当地土质，改善乡村道路状况，以便利交通运输，输出渔业产品;改善用水状况，推广自来水，以降低血吸虫的感染率;建立普遍的电网，改善渔民的基本生活状况。

同时为推动企业引入提供硬件条件。

　　3.4推进转业就业，实行多措并举

　　针对上岸渔民的劳动能力，对未承包土地进行分配，以促进劳动能力低者参与生产，在实现自身价值的同时减轻政府负担，为转业就业提供新选择;甄别引入企业，维护渔民利益;建立转业就业激励机制，对参与就业培训并通过考核的渔民提供培训补助或奖金，并介绍就职企业，推动其就业。

　　3.5健全保障体系，惠普弱势群体

　　再次开放社会保障缴纳机会，扩大其覆盖面;社会保障缴纳向弱势群体倾斜，对于没有能力缴纳社会保障的渔民提供优惠政策;建立渔民社会保障的缴纳体系并不断完善。

　　3.6保障渔民权益，畅通诉求渠道

　　建立上级视察与下级上报制度，畅通村镇与县的建议上报渠道;完善热线电话、电子政务等群众便于接触的意见上报渠道，并建立专职部门予以收集、整理、上报。

　　3.7发展义务教育，提高渔民素质

　　贯彻九年义务教育制度，完善基础教育;降低当地中高等教育收费，并提供补助或奖金，建立就学激励制度;创建“渔民子女助学基金”，解除渔民的后顾之忧;完善与职业高中的对接，立足当地教育水平，培养高素质的技能型人才。

　　4.结语

　　社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，具有鲜明的时代特征，既有必然性，又有紧迫性。

渔民上岸政策作为国家的重大民生项目，对于推进城镇化进程、改善上岸渔民的生产生活条件具有突出作用，在实施过程中基本使渔民摆脱了居无定所、以船为家的湖面漂泊生活。

但渔民上岸政策的落实、完善和再落实，是一个循序渐进的过程，不是朝夕之功，不可能一蹴而就，可能需要经过几十年、有些地方甚至需要上百年的艰苦努力，才会真正实现理想的期望值。

我们相信，随着渔民上岸政策的不断完善，广大渔民一定会在我们新农村建设的现代化进程中，享受到社会进步带来的福祉，在建设小康社会中，发挥上岸渔民新的更大的作用。

　　参考文献：

　　[1]黄跃云.新农村建设中存在的问题及对策.现代农业科技，2011（5）.

　　[2]黄学寰.影响农民增收的原因及对策分析.致富时代，2011（11）.

　　[2]孙蒙.上岸渔民的生存状况初探.华人时刊，2011（12）.