美英两国政府决策情况及启示.docx
《美英两国政府决策情况及启示.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《美英两国政府决策情况及启示.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
美英两国政府决策情况及启示
美英两国政府决策情况及启示
决策是人类社会共有的现象。
人类要生存和发展就必须从事生产等各种活动，而人类有意识的活动始终是同决策联系在一起的。
当然，在不同的社会历史条件下，人们的决策存在着水平等方面的差异，而不同的社会制度、政治体制、文化传统等又使不同国家政府的决策呈现各自的方式和特点。
这里重点介绍美英两国政府决策的有关情况，希望对我国政府进行科学决策有所启示。
一、美国政府决策的有关情况
美国是典型的实行三权分立的国家，19世纪末叶以前，三权之中的立法权一直居于主导地位，高于行政权和司法权。
在美国历史上，国会被认为是民主政治的基石。
联邦宪法第一条规定，“各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国会”。
[1]除立法权以外，国会还被赋予广泛的权力，如“关于税收、人权、福利和劳工关系方面的政策在很大程度上由国会加以确定”。
[2]在美国，司法是独立的，司法权属于联邦最高法院以及由国会下令设立的各级法院。
法官和法院是美国政治体制的监护者，法官由总统提名经参议院同意，法官如不违宪，可终身任职。
这就使法院成为凌驾于政府之上的绝对权威，具有无上的权力。
[3]而且法院在制定政策过程中有十分重要的作用，法院常常能够通过司法审查权和提交给他们的法令解释对政府政策的性质和内容产生至关重要的影响。
[4]相对而言，行政权则有限，美国总统在行使主权的过程中，时时受到监督。
进入20世纪以来，美国政治发生了深刻的变化，特别是随着美国的崛起，其在国际舞台上扮演着越来越重要的角色，对外事务越来越繁重，凸现了政府的职能。
“每一项权力似乎越来越受到骄横恣肆的行政部门的支配”，“宪法赋予国会的每一项权力，往往形同虚设”[5]，与此相总统的权力则不断扩大，远远超出了宪法规定的范围。
在总统权力扩大的同时，行政部门的文官势力也开始变得强大。
文官在决策中扮演重要角色，可以对政策进行阐述，也可以根据立法自行作出某些决定，通过提供文章、资料和信息等途径影响政府的决策与立法，在执行政策和法律过程中还有较大的自主权。
因此，文官群体在美国政府决策以及政策执行方面的作用不可低估。
其重要性“毫不亚于总统、国会和最高法院的决定”。
[6]
现行美国政府的决策机制，主要是20世纪30年代以后逐步建立起来的。
简单地说，美国政府决策系统包括以下三个主要环节：
一是总统物色一批专家和教授担任总统顾问、助理或某些重要部门的高级职务，直接为总统出谋划策；二是由总统助理出面牵头组建各种政策班子，分别负责有关战略及重大政府问题研究；三是总统决策班子与思想库等学术机构紧密结合，注意充分利用社会智囊资源。
[7]
在目前的政府决策机制中，政府最高层的政策和决定权集中在总统手中，决策体制比较完备，主要由中枢系统、参谋咨询系统和情报信息系统三大部分构成。
中枢系统：
在美国，政府决策的主体由总统及内阁组成。
总统处于核心地位，拥有最高决策权，在国家重大决策中起实质性作用。
其他独立行政机构在职权范围内则拥有相对的决策独立性。
但总统和政府的决策权会受到国会及法院的制约，有时国会和法院本身成为决策的主体。
参谋咨询系统：
美国政府在其决策过程中形成了由国家机关、智囊、垄断集团头面人物构成的政策参谋咨询系统，以确保决策的科学性。
美国政府内部的决策参谋咨询机构主要包括：
一是总统顾问办事班子，主要由白宫办公厅和其他总统办事机构的100多名各类总统高级助手组成，是为总统出谋划策、协助总统处理国家政务的主要智囊，在决策过程中起着主要作用，被称为“核心内阁”。
二是外交安全政策班子，即国家安全委员会，由总统、副总统、国务卿和国防部长组成，中央情报局局长和参谋长联席会议主席为其法定顾问，财长、美驻联合国大使、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理和总统首席顾问（白宫办公厅主任）应邀参加其所有会议，其日常工作由总统国家安全事务助理代表总统主持。
该委员会是总统赖以制定和掌管国家军事、外交政策的重要机构。
三是经济政策班子。
1993年以前，美国经济主要由美联储系统独立调控，总统着重通过经济顾问委员会和财政、劳工、商务等部门了解经济运行状况及政府各项经济政策和计划对经济的影响，并根据其建议相应调整经济政策。
1993年克林顿任总统后，考虑到经济因素在内政外交中的地位明显上升，决定建立与国家安全委员会相对应的国家经济委员会，作为其经济政策班子。
四是国内政策班子，即国内政策委员会，原包括总统、副总统和有关部长等23名委员，以及22名国内政策顾问（大多为总统特别助理），日常工作由总统国内政策助理主持。
1997年克林顿连任后，进一步把国内政策班子与经济政策班子明确分开，建立更相对单一的国内政策班子。
[8]
情报信息系统：
由中央情报局、联邦调查局、媒体和驻外机构组成的庞大的新闻、情报系统，以及由数千家思想库组成的强大的社会智囊系统，对美国政府的决策也起着非常重要的作用。
正是上述三者的紧密结合，才使美国政府得以形成一个较完备的决策系统。
[9]
美国实行的是联邦、州、地方政府三级架构。
美国宪法规定，美国实行联邦制，凡是应由联邦政府和州政府行使的权力，对方均不能插手干预。
因此，地方政府在决策过程中也发挥了十分重要的作用。
美国地方政府通常有两套班子：
一套主要是由不拿报酬（或只有少量补贴）的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。
另一套是以市政经理为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。
美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出。
但是在决策的过程中，由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用。
[10]在美国地方政府的日常决策中，选民常常利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。
美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交给代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交给全民公决。
尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中可能会有利益损失的选民，仍旧可以提出新的修改意见和新的利益损失补偿办法，要求地方政府予以考虑和解决。
[11]
二、英国政府决策的有关情况
英国是君主立宪国家，国王只是国家的象征，决策权在内阁。
在英国，由竞选产生的首相及其内阁掌握着国家权力，而竞选的过程是各政党利用一切机会和手段向选民宣传、解释本党政策主张的过程。
所以，选举中政党提出的政策主张能否得到广大选民的欢迎和认同，就显得尤为重要，因而各政党也在政策制定上花费了极大的精力。
一般来说，英国执政党的决策是通过党组织、党的领导核心（内阁）和领袖“三位一体”协调配合完成的。
一是各级党组织和全体党员在决策过程中发挥重要作用。
在政党年度全国代表大会上，代表们对有关问题发表各自的看法和建议，有时代表们还会以大会的名义作出某项决议，这些意见和决议可能会成为执政党的决策。
有关组织、地方党组织、个人，包括有些党内少数派都可以表达自己的意见和建议，执政党非常重视他们的意见。
党的常设组织和领袖对这些意见和建议汇总研究，形成党的文件。
但在一定情况下，党的领袖和常设组织也会单独提出政策建议。
从发展趋势看，党的领袖和最高层制定政策的自主权在不断扩大。
二是内阁在决策中起着主要作用。
英国政府内阁是国家决策和领导机关，它的决定拥有法律效力。
在多数情况下，政府内阁和执政党的党组织是一致的，因为内阁成员往往是执政党的党员，他必须服从党的章程，遵守党的纪律。
但从法律上讲，内阁作为独立的国家机关不受政党制约，它只对议会负责。
三是党的领袖在决策过程中起主导作用。
在英国，政党领袖对政策的制定有直接的、重大的影响。
各政党特别重视领袖的作用，不管是保守党还是工党，党的领袖都是本党政策的最高决策者，也是对政策负总责的人。
英国的宪制决定了只有执政党的领袖才能当首相，执政党的领袖实际上成了内阁的主持人和领导人。
作为内阁首相，执政党的领袖主持内阁会议，安排内阁议事日程，对政策的制定起着决定性的作用。
执政党领袖具有宪法和法律上的权力，由于担任了内阁首相，执政党的领袖拥有许多其他政党领导人无法比拟的权力。
因此，执政党的领袖在政策决策过程中有着不可替代的作用。
[12]
虽然政党领袖和内阁在决策中起着十分重要的作用。
但中央政府的重要政策都必须履行严格的规定和步骤。
一般先由行政机关提出某一政策问题并拟定解决方案，随后是一个由部级委员会或内阁本身主持的政治批准程序，再提交立法机关（国会）审议，通常是以立法草案的形式提出，由国会两院（上议院、下议院）负责审查批准，最后获得“御准”。
完成这些程序之后，一项政策提议就成了国会制定的法案，并产生法律效力。
涉及重要公共政策的制定，行政部门一般会在提交立法机构审议前组织一次政策辩论，然后将辩论形成的建议纲要以书面报告形式提交给国会，或者向国会提交一份一般性咨询文件。
[13]
应该指出的是，英国政党也会根据形势的变化适当调整决策方法。
以工党为例，1997年以前，工党的政策主要由代表大会讨论并投票决定。
一般先由工会和各选区工党以及全国执行委员会提出政策动议，经汇总后送代表大会讨论并投票表决通过。
在两次代表大会期间，全国执行委员会负责决策。
1997年工党选举获胜后，出台了《执政中的伙伴关系》，结束了沿续多年的决策模式。
该文件规定，政策制定由联合政策委员会、全国政策论坛和8个政策委员会共同负责。
新的决策建立在针对政策形成的两年滚动计划基础上，允许党员个人、地方支部和其他代表参加。
第一年对有关政策进行协商、讨论，第二年在党的年度会上进行投票表决。
在该改革中，领袖在政策决定过程中主要的机制性工具是联合政策委员会，由该委员会形成最初的计划，提供给全国政策论坛参考，党员个人可以联合政策委员会和全国政策论坛提出意见和建议，政策文件可以在这些机构以及联合政策委员会之间讨论，党的领袖对政策文件有权进行反馈和筛选。
通过这一过程，政策提议进入工党年会召开前的咨询和协调，送党的年度会上投票表决，通过后确认为党的政策。
[14]这一改革，是工党决策体系的重大变革，使工党的决策体系呈现出基层高度民主、高层高度集中的特点，有助于工党决策的进一步科学化、民主化。
英国政府决策改革中的另一项重大举措是将决策和执行分开，设立独立的执行机构。
1988年英国政府推行“改进政府管理：
下一步行动方案”。
根据该方案的要求，在政府部门内部设置独立的执行机构，中央各部设政策司和执行局，政策司负责政策制定，执行局专门负责政策执行。
在地方，各部执行局通过设立分支机构来执行中央部门决策。
此举被许多国家效仿，对提高政策的执行力产生了巨大的影响。
三、美英两国政府决策的启示
美英两国同为自由民主政体，两国的政治价值取向有许多相似的地方，但政府决策方式仍存在一定差异。
主要表现在：
一是决策模式不同。
美国政府决策模式的主要特征是国会制定、行政执行、法院解释，政府在决策时受到各种力量的制衡，美国州政府与联邦政府之间、两院之间、司法与行政部门和立法部门之间、总统与参议院之间的权力力图保持平衡。
而英国政府决策模式的主要特征是首相-内阁决策模式。
作为单一制国家，英国非常强调公共责任的一体化、强有力的行政组织以及决策权力的高度集中。
二是决策系统不同。
一般来说，政府决策系统由中枢机构、咨询机构、监控机构和执行机构构成。
美国政府决策的中枢机构由总统以及内阁人员组成，美国总统掌握了政府最高层次的决策权，部长只有建议权。
而英国是以首相为首的责任内阁，英国首相领导的内阁在进行最高层次的政府决策时，常常采取合议制。
三是政党在决策中发挥的作用不同。
在英国，首相和内阁向议会负责，内阁大臣是议员，议会和内阁属于同一党执政，这就决定了政党在政府决策中具有重要的作用。
而美国总统所在的政党未必是国会中的多数党，总统及其政府组成人员不是国会议员，政党对总统和政府的影响比较小，在政府决策中发挥的作用也就受到了限制。
四是“专才主导”和“通才主导”的决策模式。
美国政府决策实行的是“专才主导”，负责决策的高级官员都是专业比较过硬的、长期从事专业工作的专家。
这种模式的优点是决策效率较高。
英国政府决策实行的是“通才主导”，负责决策的高级官员是知识面比较宽、有多部门工作经验、知识比较渊博的“通才”，而不是专业人士。
这种模式的优点是较为民主和客观，更能反映社会的总体需求，但决策效率会受影响。
[15]另外，两国政府在决策方式上也存在相似之处。
一是公民参与决策的程度比较高。
美英两国是典型的资本主义民主制国家，政府在决策时注意发扬民主。
由于决策者一般都由选民选举产生，因而他们在决策中注重考虑选民的利益。
决策者在决策时也注意听取不同意见，民众表达意见的渠道和机会比较多，有权对决策提案进行表决，公众可以对不合理的决策提出诉讼，决策者往往按照多数人的意见作出决策。
二是决策程序比较规范。
美国政府的决策一般分为四个阶段，即决策规划--将需要决策的事项纳入决策议程；咨询审议--主要是形成供决策选择的草案；决策后的审查--主要是审查决策的合理性和合法性；决策执行--将决策付诸实施。
英国政府政策的制定包括政策的萌芽、政策的形成、决策阶段和政策的执行四个阶段，每个阶段都有严格的程序和规定，参与决策者自始至终都可以对决策内容进行民主讨论、辩论以及对结果进行评估，体现多数人的意见，使决策结果尽可能体现大多数人的意愿。
三是压力集团是左右政府决策的重要力量。
美英两国政府决策都受到压力集团的影响。
在美国，利益集团是一支重要的政治力量，对政府权力产生影响。
美国政治生活中的每项决定或有关行政机关的每一项规定都会影响着一个或多个利益集团的利益。
因而“受到影响的集团正愈来愈意识到政府一系列重要决定的作用，并力图对之能够有所影响”。
[16]英国的压力集团组织种类繁多，涵盖各个领域，具有较大的政治影响力，它为决策者与公众之间提供了对话平台。
特别是在政府有关福利政策制定过程中能够产生很大的影响。
同时，它还在监督政府及各行政部门秉公办事和维护公众利益方面发挥着较大作用。
四是思想库在政府决策中的作用不容低估。
思想库在美英两国政府政策制定过程中发挥着越来越重要的作用。
美国思想库数量约占全球的一半，专业化程度极高。
最为人知晓的有对外关系委员会、兰德公司、卡内基国际和平基金会、传统基金会等。
这些思想库左右着美国政治、经济、军事、外交等一系列重大决策，成为美国政治权力结构的重要组成部分。
美国学者B.史密斯指出，与其他西方国家相比，美国政府的决策更依赖于外部咨询，广泛地使用外部咨询参与决策被史密斯称为“美国现象”。
[17]英国思想库在英国的政治生活中也扮演了十分重要的角色，皇家国际问题研究所、政策研究所、国家经济与社会研究所号称英国政府的三大思想库，它主要有三大功能，一是提供政策建议。
政府有选择地利用思想库为政府的政策提供智力支持者和科学依据。
二是舆论宣传功能。
思想库营造一种能引起决策者反应、提出建议并实践新思想的良好环境。
三是发挥桥梁作用。
利用独特的思想武器，在英国中央政府与地方、左翼政党与右翼政党、国家与公民以及英国与世界之间进行沟通。
[18]
近年来，我国政府高度重视决策的科学性，美英两国政府决策的情况对我国政府的决策有一定的启示作用：
一是政府在进行决策时应广泛发扬民主。
政府在决策过程中，应该同公众保持密切的联系，让他们能够真正参与决策，使他们能够通过各种渠道，充分表达对决策方案的意见和建议。
在决策过程中，应当了解民意、集中民智，使制定的决策既符合客观情况，又符合群众的需要。
二是发挥党员在决策中的作用。
英国政府在决策过程中比较注意发挥政党和党员的作用，我们党是一个拥有7500多万党员和370多万个基层组织的执政党，按照党内有关法规的规定，党员有直接或间接参与党内决策的权利，必须坚持保障党员主体地位和民主权利原则，进一步健全党内情况通报制度、反馈制度、征求意见制度等，疏通党内信息渠道，保障党员对党内事务的知情权、参与权、选举权、监督权，增强党组织工作的透明度，增强党员参与党内重要事务决策的积极性，使党和政府的各项决策更具科学性。
三是建立严格决策的程序。
决策程序是决策需要经过的环节和步骤，它是决策过程的命脉。
在我国，决策一般由调查研究、提出问题，系统分析、确定目标，收集信息、科学预测，拟定方案、采取对策，进行试点、检验决策，实施决策、控制反馈这几个步骤组成。
这几个步骤环环相扣，紧密衔接，每一个步骤又包含着一些具体环节，在进行决策时必须对这些环节建立制度，形成标准，进行规范。
这样不仅可以降低决策成本，而且有利于决策的民主化、科学化，还便于及时纠正重大决策的主观性和随意性。
四是完善决策专家咨询制度。
现代社会不断呈现出精细分工和高度专业化的特征，政府职能的日益扩充，使其决策时面临和需要解决的问题具有越来越强的专业性，这使得决策已不再是政府官员的特权，在决策中依靠“外脑”成为决策中不可缺少的环节和决策者的明智选择，这就要求我们在作决策时必须充分发挥专业人员、研究结构、“智囊”的作用，增强决策科学性的含量。
注释：
[1]．维尔：
《美国政治》，商务印书馆，1988年版，第244页。
[2]．詹姆斯·安德森：
《公共政策》，华厦出版社，1990年版。
[3]．蒋维忠//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《论现代美国政治结构的演变》，《广西大学学报：
哲社版》1995年第2期。
[4]、[8]．闫维：
《简论美国政府决策体制及其对我国的启示》，《江西行政学院学报》，2001年第3卷第3期。
[5]．C.Rossiter：
TheAmericanPresidencyNewYork1960.P18。
[6]．希尔斯曼：
《美国是如何治理的》,商务印书馆，1986年版。
[7]、[9]．姜琳//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《小政府的大奥妙--美国政府的构成特点及决策机制》，《当代世界//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>》2000年第4期。
[10]．高新军//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《美国地方政府是如何“拍板”的》，《改革内参//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>》，2005年第3期。
[11]．高新军//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《美国是怎样监督地方政府官员的》，《改革内参//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>》，2004年第36期。
[12]．冯秋婷：
《英国执政党的决策工作机制》，《共产党员》，2005年第2期。
[13]．张滨等：
《浅谈英国地方政府的决策机制》，《发展》，2002年第12期。
[14]．刘金东：
《英国工党加强执政能力建设的主要经验》，《中国党政干部论坛》，2005年第6期。
[15]．刘润华//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《关于政府决策的思考》，《国家行政学院学报//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>》，2001年第5期。
[16]．奥恩斯坦、埃尔德：
《利益集团、院外活动和政策制定》，世界知识出版社，1981年版，第64-69页。
[17]．樊春良//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>：
《科学咨询与国家最高决策--美国总统科学咨询机制的产生和发展》，《中国软科学//100.2.1.51:
8080/query/browse_document.jsp>》，2007年第10期。
[18]．刘波：
《英国两大政党的决策机制分析--思想库、压力集团和政党领袖对社会政策的影响》，《广东技术师范学院学报》，2008年第10期。
顶层设计与社会自主
作者：
杨雪冬 来源：
中国政府创新网
当务之急不是建立某个肩负设计重任的机构，寻找某些专长于此的人才，而是疏通互动交流的渠道，建设达成共识，进行集体行动的制度机制。
从去年以来，顶层设计成为了中国政治生活中的热词，或用来分析现在诸多问题产生的根源，或表达对下一步改革事业的憧憬。
我接触的一些不同层级官员，多热衷于谈论此事，以至于还得出结论说，中国鼓励地方大胆创新，先行先试的经验已经完成了历史使命，现在进入了中央统筹规划，地方严格执行的阶段；更有一些地方官员悲观地说，现在是“先行先死”，宁可保守地稳健，不能创新着冒险。
毫无疑问，这些言论反映的情绪和认识说明了中国改革进入了新的攻坚阶段，必须有更为清晰的路线图和时间表，才能使改革开放中产生出的多种利益群体得到稳定的行为预期，在制度框架内进行理性的博弈，形成推动社会发展的合力。
但是，单单依靠顶层设计不可能解决我们目前面临的各种问题。
进一步追问，并非所有的顶层设计都能带来预期的结果，因为好的顶层设计也是有前提条件和制度基础的，不是凭空想象、主观构想而来的。
在中国，要进行好的顶层设计，起码要尊重四个前提条件：
首先，有限理性。
人的理性是有限的，这已经得到了各种学科的证明。
有限的理性意味着社会的运行不是靠某个人或某个群体能够设计、控制和掌握的，而必须发挥每个主体的理性优势，形成理性共识。
在价值理念层面上，改革开放就是向有限理性的回归，“摸着石头过河”则是对这个原则的形象描述，而向社会、地方、企业下放权力就是通过发挥每个主体的理性，来弥补国家或中央这种单一主体理性的不足。
在复杂多元的社会生活中，顶层设计不能是单一主体垄断的，必须是多主体参与，开放互动的。
第二，多元利益格局。
在很大程度上，目前的国情与改革开放之初的最大不同之处在于，利益明显化和多元化了，因此不同利益群体对于未来发展的判断和预期也有差别，并且相互之间存在着矛盾甚至冲突。
深化改革不再是简单地增进利益，而是要在增进利益的同时，来调整利益，甚至必须通过调整利益来达到增进利益的目的。
面对如此复杂，并且不均衡趋势加重的利益格局，顶层设计不可能是单向的，必须是双向，甚至多向的。
第三，超大规模的国家。
中国是一个超大规模的国家，但有着悠久的大一统传统和强大的集中政治。
这是进行有效顶层设计的重要条件，但也对其提出了新的要求，那就是如何满足这个超大规模国家内部的多样性。
改革开放中形成的诸多成功发展模式，得益于国家规模大所形成的制度空间，为制度创新和制度实验提供了条件，用制度多样性缓解了制度统一带来的僵硬。
经过30多年的发展，各地发展差距拉大，自我利益明显，顶层设计必须能为协调中央统一与地方多样之间的关系提供制度化的条件。
第四，自主的个人。
在本质上，改革开放是对个人的解放。
在物质生活条件改善的同时，人们的选择权也在增强，由此他们有了自我利益诉求，形成了公共精神。
一方面，他们学会利用各种方式，尤其是制度方式、组织方式来争取和维护自我利益，另一方面，也是更为重要的是，他们对于各级权力机构的运行有了更高的要求，民主、法治、透明、廉洁、服务、效率等成为他们衡量权力机构的标准。
对现实生活的不满足，使得自主的个人成为“倒逼”着改革开放进一步深入的主要力量。
个人如何自由而平等地发展，是顶层设计必须回答的基本问题。
归根结底一句话，就是社会成长起来了，社会需要获得更大的自主性，这是顶层设计必须面对的最大国情。
在这个国情下面，顶层设计不是少数“天才”的专利，更不是个别群体的殊荣，而是社会各个群体的自主参与，在新的形势下围绕共同存在，共同发展等基础性认识进行互动交流，达成共识的过程。
因此，当务之急不是建立某个肩负设计重任的机构，寻找某些专长于此的人才，而是疏通互动交流的渠道，建设达成共识，
升级会员 