我国养老保险基金监管体系研究.docx

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我国养老保险基金监管体系研究我国养老保险基金监管体系研究摘摘要要养老保险基金的完整性与安全性，与广大参保者的切身利益以及社会的稳定密切相关。

目前我国政府在这一方面做了大量工作，大大增强了养老保险基金的监管力度，但政策不完善、管理不到位、监管不规范等问题依旧存在，对养老保险基金的良好运营产生了严重的影响。

因此，构建有效的监管体系，不但可以落实党和国家的方针政策，保障养老保险基金不被非法挪用，还能够维持社会安定，促进经济有序、健康地发展。

本文有五个部分，第一部分阐述了养老保险和养老保险基金的相关概念，以及养老保险基金监管的主要内容、原则、体系和方式；第二部分简要介绍了我国养老保险制度的发展历程和当前的监管状况；第三部分对我国养老保险基金监管制度现状进行了研究，分析了我国养老保险基金监管工作中所存在的问题以及原因；第四部分对发达国家和发展中国家的养老保险基金监管模式进行了分析和比较；最后一部分结合国内外养老保险基金监管制度方面的经验和教训，对我国养老保险基金监管制度的完善提出了一些对策建议。

关键词：

养老保险基金；监管；制度；模式AbstractTheintegrityandsecurityofthepensionfundarecloselyrelatedwiththevitalinterestsofthemajorityinsuredpersonandsocialstability.Ourgovernmenthavedonealotofworkinthisfield,whichgreatlyenhancingthesupervisionofthepensionfund.Butproblemspersistsuchasthepolicyisnotperfect,themanagementisnotinplaceandthetheregulatoryisnotstandard.Itseriouslyaffectthegoodoperationofthepensionfund.Sobuildinganeffectiveregulatorysystemisnotonlytheimplementationoftheprinciplesandpoliciesofthepartyandthegovernmenttoprotectthepensionfundmisappropriation,butalsotomaintainsocialstability,andpromotetheorderlyandhealthydevelopmentofeconomy.Thisarticlehasfiveparts.Thefirstpartwasdealingwiththeconceptofold-ageinsuranceandpensioninsurancefunds,aswellasthemaincontentofprinciple,systemandmodeoftheold-ageinsurancefundsupervision.ThesecondpartbrieflydescribedthedevelopingcourseofChinasold-ageinsurancesystemandthecurrentregulatoryconditions.ThethirdpartresearchedthestatusofChinaspensionfundregulatoryregime,andanalyzedtheproblemsandreasonsofthepensionfundsupervision.Thefourthpartanalyzedandcomparedthepensionfundsupervisionpatternsbetweendevelopedanddevelopingcountries.ThelastpartgavesomesuggestionsabouttheimprovementofChinaspensionfundregulatoryregime,bycombiningtheexperienceofbothnativeandforeignpensionfundregulatoryregime.Keywords:

PensionInsuranceFund;Regulatory;Regime;Mode目录摘要IAbstractII引言11养老保险基金制度概况31.1养老保险基金概念31.1.1养老保险31.1.2养老保险基金41.2养老保险基金监管51.2.1监管内容51.2.2监管原则51.2.3监管体系及方式62我国养老保险基金制度概况82.1我国养老保险基金发展历程82.2我国养老保险基金规模102.3我国养老保险基金监管113我国养老保险基金监管制度问题分析133.1法律法规滞后143.2监管力度不够143.3信息化水平低153.4人员素质缺乏154国外养老保险基金监管模式174.1管理模式174.1.1法定政府机构管理174.1.2委托专门机构管理174.1.3公司养老保险基金会管理184.1.4养老保险基金管理公司管理194.2监督模式204.2.1严格限量监督204.2.2审慎性监督205我国养老保险基金监管完善对策225.1设立独立的行政监管部门225.2完善法律制度225.3加强信息披露235.4建立代表监管机构24结论26致谢27参考文献28附录A英文原文29附录B汉语翻译35引言引言养老保险基金作为法律规定内政府依法征收再支付给参保者用于退休后养老的专项基金，为参保的劳动人员在退出社会劳动后的正常生活提供了有力的保障。

伴随着我国养老保险体制的改革和发展，各行业单位、各岗位劳动人员都会参与养老保险，同时，所征缴的养老保险资金也会大幅度地增长，这些都极大扩展了养老保险的规模。

此外，日益加重的人口老龄化问题也在影响社会对养老保险基金的需求。

以上种种都对养老保险制度的未来提出了严峻的挑战。

养老保险基金要解决这些问题，不能仅依靠外在的辅助，更是要凭借自身机制，充分发掘内部潜在的动力。

为实现养老保险制度的有效改革，提高养老保险制度本身的发展能力，必须要对其从制度上入手进行改革，在基金的征缴、运营、投资等方面进行创新。

现阶段，由于社会经济发展水平的限制，养老保险征缴基数已无法大幅度增多，因高缴费率对参保单位和个人产生的负担也出现了苗头，而扩大养老保险涵盖范围、加强基金征缴力度等虽已取得了不小的成果，但也无法从根本上消除问题。

将规模庞大的养老保险基金进入资本市场投资，借助经济发展的动力，实现保值和增值，才能面对养老保险基金存在的问题。

在养老保险基金投资的时候，如何监管这些资金，防止资金不被非法挪用，就成了问题的一个关键。

由于世界上各个国家的文化历史、政治制度等不尽相同，因此各国创建的养老保险制度都有着各自独特的监管机制。

在美国，养老保险基金不能投入到股票、房地产开发等领域，这由税务局、劳工部以及联邦养老金保障公司来实施养老保险基金的监管，内容包括养老保险基金的征缴、投资和公共保险等政策管制。

在日本，大部分养老保险基金都被纳入国家财政融资体系，用于购买国债，主要是由厚生劳动省来管理运营。

在英国，养老保险基金的运营投资管理都是政府部门在负责，包括隶属于国税局的养老基金计划办公室以及社会保障部门的职业养老基金局。

在荷兰，养老保险监管机构分为三个部分：

第一是社会事务与就业监督司，对保险监事会和社会保险监管委员会实施行政监管；第二是保险监事会和社会保障监管委员会，分别对第二、第三支柱和国家养老保险基金实施监督管理。

在澳大利亚，由证券委员会、保险退休金委员会和储备银行等政府机构负责养老保险基金的管制。

波兰的养老保险基金监管委员会是一个独立、创新的基金监管机构，负责养老保险基金的监督管理工作。

在捷克，全部是由财政部负责养老保险基金的监督和管理。

在国内，杨海文、何莉借鉴国外养老保险基金监督管理的经验，综合我国国情提出了分权制衡形式的政府监管模式1。

成新轩、张华宁对我国目前实行的养老保险基金监管制度进行分析之后，构想了内部监管和外部监管相结合的监督管理模式2。

吕博、刘社芳对现行养老保险基金监管制度的不足之处提出了应对思路，认为必须要健全养老保险基金管理质量评价体系以及相关的法律法规，推动建设信息化的监管体系，提高监管工作人员的综合素质3。

面对人口老龄化高峰的到来我们该如何应对？

为我国养老保险基金的保值增值我们该如何实现？

我国养老保险基金的日常运营我们该如何监管？

这些问题都具有现实意义，值得我们去探究。

1养老保险基金制度概况养老保险基金制度概况1.1养老保险基金概念养老保险基金概念1.1.1养老保险养老保险社会保险分为五大险种，分别为养老保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

作为其中最重要的一个部分，养老保险是国家通过安排相应制度为劳动者解决养老需求的一种社会保险，以为劳动者提供退出劳动岗位后的相应收入保障作为手段，其目的是提高劳动者对老年风险的抵御能力，并且补足家庭养老的缺陷。

养老保险是世界上各个国家都普遍实施的一种社会保障制度，有多种含义：

第一，养老保险在参保对象达到一定年龄并且退出社会劳动生活后才开始生效，这一年龄在我国法律中规定为男性60岁，女性55岁；第二，养老保险以为参保对象维持可靠稳定的生活来源，保障其基本生活需求为目的；第三，养老保险为了提供可靠的保障，采用社会保险的方式。

1、组成基本养老保险、企业年金以及个人储蓄性养老保险这三者组成了我国的养老保险8，使养老保险能适应各种经济状况下的需求，稳定地保证社会的安定和经济的发展。

基本养老保险在其多层次的养老体系之中作为最基本的第一层，为了给退出社会劳动的参保人员提供基本的生活需求，采取了国家强制实施这一方式。

企业补充养老保险也是多层次养老保险体系中的一部分，以参加养老保险为基础，企业职工自主创建的一种由国家宏观调控和企业决策执行共同作用的补充制度。

个人储蓄性养老保险作为一种由职员自愿选择办理机构、自主参与的社会保险补充形式，是国内养老保险多层体系中的一个重要部分。

2、特征养老保险一般有如下几种特征：

强制性。

养老保险由国家立法确认参加保险成员的身份，在法律规定内，参保对象依照规定参保并且缴纳保险金后，再享受规定的保障。

互济性。

养老保险的互济作用，即国家、单位和参保人员共同参与养老保险的整个环节中，实现社会资源的互济。

互济性体现了国家、单位和参保人员间互相合作的关系。

普遍性。

由于养老问题是个全球性的社会问题，对其解决的状况将会影响整个国家的发展，同时养老保险在实施范围和时间上的广度及长度，所以建立统一的管理制度和机构势在必行。

保障性。

养老保险能够依照国家法律给参保者提供必要的基本保障，使其在退出社会劳动生活后，仍然能享有一定质量的生活。

福利性。

养老保险是以促进社会经济稳定发展，维护社会和谐为目的的一项公益性事业，其服务面向社会全体成员，任何参保者都能依照法律的规定从中得到相应的帮助，而且这种面向大众的服务非赢利性。

公平性。

养老保险制度为控制社会财富的分配，避免贫富差距的扩大，在单位和参保人员按规定比例缴纳费用后，由国家及各级政府统一协调管理分配给低收入者，保障其推出社会劳动后的生活。

3、实施意义养老保险制度的实施，不但维持了劳动力的再生和保障了退休人员的生活，还维护了社会的稳定，促进了经济的发展。

同时，养老保险制度又能从客观上对国民经济实行了宏观调控。

1.1.2养老保险基金养老保险基金一般意义上，将在政府法律规定范围内征收的，用于给退出社会劳动的参保者提供养老保障的专项基金，称为养老保险基金。

作为社保基金中的一个重要组成部分，养老保险基金的基金数额十分巨大，时间的跨度也相当长。

其作用是为参保人员在退休后提供养老保险金，以维持保障其基本的生活。

养老保险基金大多是产生于参保人员首次抑或再次分配收入的过程中，在政府给以利率、税收的优惠以及一些帮助的同时，其主要由单位和职员个人缴纳。

养老保险基金是消费型社会的一种保障，同时也体现了政府、单位和职员三者共同承担责任。

1、种类养老保险基金可依照当前养老保险的种类来划分，相对应地，分为基本养老保险基金、企业年金以及个人储蓄性养老保险基金三种。

三者在不同的方面起着各自的作用，从而在不同领域里推进了养老保险体系的建设。

基本养老保险基金的目的主要是为退休的参保人员提供必要的生活保障，以单位和参保者个人缴纳为主要的资金来源，同时政府以税收利率等作为财政上的资助。

企业年金也称作企业补充养老保险金，是企业单位根据自身的效益，按政府的政策为职员在退休后提供一定生活保障的一种补充性养老保险。

个人储蓄性养老保险金也是作为一种补充性的养老保险基金方式，和单一银行储蓄的主要差异在于参保人员是否自愿到相关机构办理缴纳保险费用2、特征首先，养老保险基金具有强制性。

养老保险基金作为基本养老保险体系的基础，在资金的筹集、管理和发放等方面都体现着法律的强制性特征，并且由政府立法后在全国范围内强制实施。

其次，养老保险基金有着公平性。

养老保险基金具有公平性的原则，可分为两个方面，分别是社会公平性和经济公平性。

基金在筹资、管理和发放的过程中，为了能达到全体收入再分配，并且让全体参保人员一起承受社会风险和保障基本的生活，通常是按照实际所需来进行宏观调控。

再者，养老保险基金具有适度性。

养老保险基金提供的生活水平待遇应该和全国的经济建设发展水平所相当，同时养老保险基金只能保障参保人员满足基本的生活需求。

此外，累积性也是养老保险基金的特征之一。

国内的养老保险体系采用了社会统筹与个人账户两者相结合的形式，参保者在工作期间依照规定缴纳社保费用，等退休后再享有相应的待遇，因此个人养老保险基金账户存在着相当程度的积累性。

3、管理意义对养老保险基金进行的管理是种综合性的管理体系，其管理的结果对养老保险体系的成败、维护社会的稳定、推动经济的发展和促进金融市场的繁荣都有着十分巨大的影响，这些是由养老保险基金本身的特征所决定的6。

首先，养老保险基金有利于维持养老保险体系的正常运转。

第二，养老保险基金有利于降低政府在养老保险领域的支出。

第三，养老保险基金有利于推进资本市场的有序建设。

最后，养老保险基金也有利于发展国民经济。

1.2养老保险基金监管养老保险基金监管1.2.1监管内容监管内容养老保险基金的监管可以分为多个方面，有基金征收监管，基金支付监管,基金财务监管，基金预算、决算管理，以及基金结算监督等。

1.2.2监管原则监管原则由于养老保险基金的覆盖范围非常广阔，在相关监管规则的制定过程中需要将各个方面的影响因素都考虑进来，因此对养老保险基金的监管必须遵循以下几个原则4。

首先是内部和外部监督相结合。

内部监督就是自养老保险基金制度的内部起进行监督，分行政监督以及审计监督两方面。

外部监督通常是从养老保险基金制度外对其进行监督，属于社会性监督。

其次，还要做到法律监督和政府监督结合。

政府养老保险基金监管部门对养老保险基金征收、运营、管理、支付、制定计划等行为的监督应严格依照相关的社保法律法规来进行。

同时，经济效益和社会效益相结合也是必不可少的。

经济效益和社会效益是养老保险基金相提并重的两个目标，养老保险基金要在着重资金安全、规避风险的基础上，同时使资金高效地运营，达到保值增值的目的。

1.2.3监管体系及方式监管体系及方式1、监管体系

（1）政府监管体系因为养老保险体系是政府依靠法律法规设立起来的，所以政府对其进行管理监督以把握其发展走向、维持连续稳定的运转显得十分必要。

政府一般通过相应的部门来对养老保险基金实现监管，可以按照职能划分为立法部门监管、行政部门监管以及司法部门监管这三种。

所谓立法部门监管，就是国家按照立法部门制定的相关法律来创建符合社会条件的养老保险基金制度，而且根据通常的标准目标划分责任范围，使社保经办相关机构能够进行日常的工作。

而行政部门监管是指对养老保险基金实行完善的监管不但需要制定相关的监管政策，也涉及到措施的具体实施，因此是一个包含了复杂性、具体性和系统性的工作。

司法部门监管，顾名思义是以法院作为司法部门的主体，其可以凭借国家赋予的责任和权力实施参与基金监督活动的工作。

（2）非政府的监管体系非政府监管体系与政府监管体系相互对应，政府监管体系在法律法规的层面保障了对养老保险基金监管工作的有效性，相同的是，非政府监管体系在对养老保险基金的监管工作中也有着不可或缺的功能。

其包括机构监管、行业协会监管以及新闻媒体监管等几个方面。

审计、会计及财务评价等机构监管，是从技术方面对养老保险基金开展监督工作。

行业协会监管依照成员的意志来发布制定协会规章制度和相关的规定，以良好、合理地对养老保险基金行业中的各种行为活动进行管理约束，加强职业的自律性以及道德规范。

新闻媒体监管利用自己的优势将养老保险基金的管理运营等情况向社会公布，以使基金管理者开放、透明化措施，稳固地促进养老保险基金的监督管理效率。

所以这些组织在促进稳重谨慎的基金投资等方面扮演了一个十分重要无法缺少的角色。

2、监管方式在养老保险基金监督管理工作的进行过程中，监督管理机构一般会视自己国家的养老保险基金现实状况来实施多项不同的方式。

这些方式一般来说有如下几项：

按照时间的先后顺序，可分为事先监督、事后监督和常规监督；而根据工作地点的区别，可以分为当场监督以及非当场监督。

（1）事先监督、事后监督和常规监督事先监督可以认为是一项合理规范的监督管理，决策要比养老保险基金的实际监管更早地做好准备。

事后监督相对于事先监督来说，是一种总结性的监督管理，其目的在于总结过去的经验与教训，给未来的工作提供参考。

常规监督是一种日常性的监督管理，通常对养老保险基金平时的运营活动来进行监督和管理。

（2）当场监督以及非当场监督当场监督通常占了基金监督管理部门绝大多数的人力、物力和财力，这基本涵盖了所处的整个领域，处理海量的数据以发现所存在的问题，以便迅速整改和补救，保障养老保险基金的安全性。

非当场监督是指相关的监督管理部门根据汇集的各种资料来对养老保险基金的运营活动进行评价。

相关单位都需要定期将专业的文件报告等资料提交给监督管理部门，这种监管一般是由单位给相关机构提供有关的材料，根据对提交资料的分析来裁决实际情况。

2我国养老保险基金制度概况我国养老保险基金制度概况2.1我国养老保险基金发展历程我国养老保险基金发展历程养老保险基金从征缴到发放，是由多个主体参与的过程，养老保险基金管理与运营的监管比较复杂，其中包含着较大的风险。

因此多年来以来，我国对养老保险基金的监管政策始终处于一个改进和完善的过程之中，自八十年代改革开放起到目前位置大致上经历了三个阶段17。

1、初期1995年之前属于养老基金形成和进行初步运营尝试阶段。

改革开放初始，基金分散在不同的部门和行业之中，统筹管理水平低，政府对基金运营与监督缺乏清晰完整的思路，投资运营与监督工作都处于摸索阶段。

对养老保险基金的投资和监管等方面开展的工作带有试验的目的。

自1984年与企业劳动制度改革相配套，国有企业进行退休费社会统筹，建立固定养老保险基金的试点起，一直到1986年底，全国各地基本上建立了国有企业固定职工养老保险基金。

同年国务院颁布国营企业实行劳动合同制暂行规定，建立了劳动合同制工人养老保险制度。

1991年6月，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定，其中就规定了养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。

1993年中共十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，指出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”，明确了养老保险基金实行“社会统筹和个人账户相结合”的原则，为养老保险制度的进一步改革指明了方向。

2、发展期1995年至2000年间属于养老基金集中和规范管理阶段。

国家颁布了一系列法规和政策规范养老保险基金监管。

国务院相关部门针对某些地区养老保险基金投资运营混乱、部分投资无法收回等状况，相关部委先后出台了一系列规范养老保险基金投资运营的文件，进一步加强对养老保险基金的管制。

规定养老保险基金只能存入银行或购买国家债券，下一步国家将出台统一的养老保险基金投资运营制度。

1995年3月国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，提出基本养老保险实行“四统一”:

统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金，实行政策统一、管理法制化、行政职能与养老保险业务经办相分开的原则。

1997年7月16日国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，进一步扩大养老保险覆盖面，逐步实现省级统筹，统一了个人账户的规模、使用和管理的主要内容、统一的基本养老金的计发条件和计发方法。

1998年初，劳动和社会保障部发布企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定。

明确基本养老保险基金实行收支两条线，将基本养老保险基金纳入财政专户管理。

同时，在实现养老保险基金管理社会化、保障下岗人员和机关分流人员的基本养老保险待遇方面做出了具体规定，对下岗职工实行基本生活保障制度。

1998年3月成立的劳动和社会保障部更加规范了社会保险事业的监督管理制度。

1999年1月22日，国务院颁布了社会保险费征收暂行条例，相对于1951年政务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例而言，有显著性进步：

其一，扩大了养老保险的范围，城镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二，拓宽了养老保险基金等的融资渠道，由国家、用人单位和劳动者三方共同承担。

3、强化期2001到目前都属于适度投资与强化监管阶段。

随着物价及负利率的在一定时期的长期存在，使得在原有政策限定的基金投资领域，基本很难实现养老保险基金的保值与增值。

为了寻找“放宽投资”和“陷入混乱”之间的平衡，在放松投资限制的同时，实行强化监督。

2001年6月，国务院颁发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法，对缓和社会保障基金的收支差距和推进国有企业的改革进程，起到了一定的作用。

文件指出，全国社会保障基金理事会在对基金进行运作时，要选择并委托中外专业性投资管理机构，这样才能实现基金的保值增值。

2001年12月，财政部、劳动和社会保障部颁布的全国社会保障基金投资管理暂行办法，把社会保险基金投资范围扩大到其他具有良好流动性的金融工具，这为投资基金、股票、企业金融债券消除了政策上的障碍。

同时，办法对投资于各类金融工具的资产比例作了明确规定，规定银行存款和国债不得低于50%，基金、股票不得高于40%，各类债券不高于10%，防范了证券市场的波动风险。

在2005年，国务院颁发了国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定和关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知，就强化基金管理监督工作提出了具体的要求，使养老保险基金安全性得到进一步保障7。

2006年5月，全国社会保障基金境外投资管理暂行规定的制定对境外投资作了明确规定，规范了境外投资制度。

同时，国务院先后下发了关于调整全国社会保障基金投资范围审批方式的通知、关于批准全国社会保障基金投资产业投资基金的函、关于批复全国社保基金投资资产证券化产品有关问题的函、关于全国社会保障基金投资国家重点企业改制及国家重点改革试点的函等一系列文件，扩大了社会保障基金的投资范围，规范了投资运营政策