关于中央一号文件的解读.docx
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关于中央一号文件的解读
关于中央一号文件的解读
矫勇
中央一号文件刚刚出台，虽然是水利改革发展的决定，讲一个行业的事情，但是它涉及的领域绝不仅仅是水利这一个行业。
文件的内容非常广泛，意义非常深远。
文件分为八章30条，第一章是关于水利的战略定位，第二章是指导思想、原则、目标、任务，第三章是突出加强水利五个薄弱环节建设，第四章是全面推进水利五大基础设施建设，第五章是水利建设的保障，主要是投融资政策问题，第六章是水资源管理，第七章是水利四个方面的改革问题，第八章是保障措施。
全文一共7200多字，是很精炼的一个文件。
其中需要国务院其他部门落实的任务和政策共70条，加上水利部门自身落实的共88条。
像十七届三中全会出台的涵盖我党整个农业改革发展的文件，任务的分解是99条。
从这可以看出这个文件的分量很重、含金量很高。
下面，按照文件的八个章节谈一些体会。
重点讲两个方面，一是每一章的内容为什么这样写，把背景给大家介绍一下；二是对于一些需要落实的政策，与大家共同探讨如何把政策落实的更好。
一、关于新形势下水利的战略定位
关于战略定位，要重点把握三个方面的问题。
第一个是水与水利的重大意义。
中央60年发一个水利的一号文件，其重要意义所在。
第二个是中央对水利形势的科学研判，没有这样的研判出不了后来这一系列的政策措施。
第三个是水利的战略定位。
（一）水与水利的重大意义
关于意义实际一号文件的帽段有这样两句话，水是生命之源、生产之要、生态之基。
兴水利、除水害事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事，这两句话把水与水利的重大意义全部涵盖了。
水是生命之源、生产之要、生态之基，这是第一次在中央文件里对水的功能的高度概括。
三句话很好理解，第一句水是生命之源，浩瀚的宇宙当中，唯独我们地球上有人类，我们是太幸运了。
起码从目前科学的探索来说，从天文学的探索来说，还没有发现其他的星体中有人类。
人类之所以能够独霸整个浩瀚的宇宙太空，起码从目前来看是这样，不管对这个空间是否是浪费，虽然我们现在房子有的住的比较挤，但是我们在整个宇宙空间里是独占的，原因关键是有水。
有了水就有了生命，有了生命才有了高级的生命，然后才有了我们人类，所以水是生命之源，这是一个高度的概括。
第二句水是生产之要，水资源一旦进入生产领域必然就成为一种生产资料。
农业灌溉，没有水生产不出来粮食，工业、服务业，包括我们北方人喜欢洗桑拿，没有水肯定这个服务业就产生不了，所以它是生产之要，融入在整个生产的环节当中。
第三句水是生态之基，对此大家体会更深。
比如黑龙江的扎龙湿地。
十年前，扎龙湿地已经萎缩的非常严重了，已经到了一种消失边缘。
正式因为省里搞了扎龙湿地的补水，扎龙湿地的生态得到了修复，丹顶鹤的生存和发展得到了继续。
所以说这三句话把水的功能点的非常到位。
后面这一句是水利的意义。
兴水利、除水害，历来是治国安邦的大事，这是历史的经验，在中央一号文件里进行了高度的提炼。
比如，没有郑国渠可能就没有秦始皇的统一六国。
郑国渠为汉中提供了充足的粮食来源，所以才有秦始皇一统六国。
没有灵渠，秦始皇后勤的支撑可能就达不到岭南，那么也就完成不了整个国家的统一。
正是因为李冰父子修建都江堰，才开创了天府之国。
到后来隋唐的大运河，带来了荫泽后世的好处和利益，它把南北方的经济、文化紧紧的融合在一起，宋明清三个朝代，每一个朝代基本上都是靠着大运河，把南方的粮食、物品源源不断的运到了北方。
更不用说康熙皇帝三条为政之要，消藩、漕运和治河，这是历史的经验总结。
圣人之治，其枢在水。
所以《决定》讲水利历来是安邦治国的大事。
这就是水的功能，这就是水利的意义，我们建国60年出一个文件，就是把这些重大的意义进一步的发扬光大。
（二）水利形势的科学研判
中央是如何对当前的水利形势进行科学研判的。
如果以上三个是从历史讲到现在，那么科学的研判关键是讲建国以后。
在科学研判里面有一段高度的概括，就是“新中国成立以后，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视水利，领导人民开展了气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就”。
之所以用气壮山河而没有用波澜壮阔，是考虑到新中国成立60年，改革开放30年，党领导人民进行了波澜壮阔的社会主义建设，用气壮山河比波澜壮阔谦逊一些，但也充分说明60年的水利成就是巨大的。
大江大河的防洪体系基本建成，灌区从解放初期的2.4亿亩发展到现在的8.9亿亩，水库过去从无，解放初期的时候我们只有一个小水电站，现在发展到将近8万7千多水库。
这就是气壮山河，但是仅仅这还不够，这只是我们取得的成绩，在取得成绩的同时，我们面临的挑战是更加严峻。
文件里用了4句话来讲我们面临的问题和挑战，5句话。
第一个是人多水少，水资源时空分布不均，是我国的基本国情水情。
讲了一个国情水情。
我国确实人多水少，水资源时空不均。
这是不是基本的国情水情呢，确实是。
如果只讲人多水少，这还不是一个特别严重的问题。
我们的水资源总量28415亿，这个量在世界上排第6位，也有说排第5位。
这是计算上的问题，主要是和印度尼西亚这个国家有一点点的差距，第5还是第6这是精确度的问题。
人均水资源我们现在不足2200方，最近的资料是2188方，这就排在世界的100位以后了。
但是人均水资源2000多方的发达国家也大有国家在，所以人多水少并不是一个特别严峻的问题。
严峻的问题在于水资源时空分布不均。
我国这种分布不均，第一是地形决定的。
我国地处于欧亚大陆，东临太平洋，西边是浩瀚的欧亚大陆，再往西，离着最近的、比较大的海洋就是地中海了，再往北就是北冰洋。
这一片大陆主要受到的气候影响是太平洋季风，加上我国的纬度跨度比较大，就导致了南方水多、北方水少的基本格局。
而且这是在空间上，时间上我们的水资源集中在汛期产生，所以这就是水资源时空不均，这种时空不均带来的问题是非常严重的。
第一个就是洪涝灾害，第二个就是干旱缺水。
地形地貌和气候的影响加起来是不得了的，在座的可能都去过欧洲，欧洲的气候为什么那么宜人？
关键是受到它整个地形地貌的影响。
欧洲的中间是阿尔卑斯山，北边是大西洋，南面是地中海，两面的水气移到了阿尔卑斯山，形成降水，所以那个地方常年是湿润的。
可能有到过伦敦、柏林、巴黎的，大家可能感觉不到，伦敦、巴黎、柏林和北京的年降雨量是差不多的，每年平均600毫米左右。
但在北京感到极为干旱，北京从去年10月份到现在一滴雪都没下，12个月中，北京最高月份的降雨量和最低月份的降雨量能差34倍。
但在欧洲的这几个地方，无论是巴黎还是伦敦最多差3倍，这就是我国特殊的地形地貌和气候导致的时空不均。
我国的这种地形地貌主要受喜马拉雅山隆起的影响，使我国成为一个多山的国家，丘陵加山区占我国国土的66%，美国和我国有同等的国土面积，它的平原地区占到80%以上，众多的丘陵、山区使我国成为一个多河流的国家。
像今年大量的中小河流泛滥，在其他国家是很少发生的，就是因为我们的河流太多，所以文件一句话就把我国的国情水情点出来了，可以说我国在治水上是世界最难的国家。
不用“之一”，因为有一些国家也比较难，但是尺度比较小，我们的尺度是最大的，起码是在大国里我们是治水最难的国家，这是国情水情。
第二个中央对形势的判断是，洪涝灾害频繁依然是中华民族的心腹大患。
文件起草的时候，有的同志说建国60年了，还能说洪涝灾害频繁是中华民族的心腹大患吗？
这是有数据可查的。
我国的自然灾害死人最多的是洪涝灾害。
大家都知道地震造成的人员伤亡极大，但是地震的频率是很低的。
解放前，长江流域发生过多次大洪水，黄河流域、淮河流域洪灾一次就死亡十万人以上。
新中国成立60年，我国因洪涝灾害死亡的人数不包括失踪是28（27.87）万人，50年代平均每年是8570人，60年代是4091人，70年代是5181人，80年代是4349人，90年代是3909人，即便进入21世纪每年平均因洪涝灾害、山洪地质灾害死亡人数仍然达到1776人。
这与我国的大国地位、综合国力及在世界上的影响是不相适应的。
所以还是用了心腹大患这样一个词。
第三个判断是，水资源供需矛盾仍然是可持续发展的主要瓶颈。
为什么水资源供需矛盾仍然是主要瓶颈？
这里第一个问题是我国经济规模现在已经到了39万亿、人口13.4亿、耕地18亿，这几个规模可以说世界上少有，都需要水。
第二个是结构问题。
我国目前农业用水仍然占65%左右，工业用水占22%，剩下13%是生活用水。
现在一说起来我们用水效率低，这与我们的结构有密切的关系。
比如说我们现在一方水产生的GDP，按照去年的统计数字大概是10美元，美国大约是30美元，英国大约是90美元。
为什么国外一方水的效率是如此之大，主要是结构的问题。
我们的用水结构农业占大头，工业占非常大的比重，再加上我们的人口多。
美国相对次之，农业需水量也是非常大的，它的整个经济的基数也是非常大的，为什么英国效率那么高？
关键在于英国现在已经没有农业，没有制造业，它的第三产业达到了90%以上，也就是我们说的虚拟经济比重比较大。
第三个是气候变化导致我国的水资源形势发生了很大的变化。
举一个例子，我们松花江流域、黄淮海流域，尤其是海河流域，水资源情况的变化是非常大的。
全国水资源调查评价表明，近20年地表水资源总量减少了11%，1980年～2000年这20年与1956年～2000年这24年比，海河流域水资源总量减少了25%，地表水径流量减少了41%，这是气候变化导致的水资源数量变化，另一个是全球气候变化使我国水资源分布更加不均匀，北方水更少。
从中可以看出，我国水资源量、水资源的规律也发生了变化。
过去我们害怕暴雨，现在华北像北京这些地方没有暴雨，如果风调雨顺降雨，顶多对农业有好处，对大量的城市，尤其是大城市作用不大。
除了气候的变化，再一个就是地表下垫面变化，由于多年超采地下水，已经形成巨大的漏斗。
过去，降雨可以补充地下水，地下水通过侧向补充到河流可以形成径流。
现在由于大量超采地下水，降雨到了地下以后根本接触不到地下含水层，又重新无效蒸腾蒸发到大气中，所以水资源规律发生了变化。
第四个再加上我国现在用水方式不合理，浪费严重。
我国的万元工业增加值耗水量还是发达国家的3～4倍，农业的灌溉系数现在达到了0.5，与发达国家0.7相比还有差距，城市的水资源重复利用率还是偏低的。
总之，规模的问题、结构的问题，气候变化带来水资源变化的问题，再加上水资源开发利用不合理的问题，导致了水资源供需矛盾仍然是可持续发展的主要瓶颈这样的一个判断。
第四个判断是，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。
为什么讲是最大的硬伤？
第一是我国农业是灌溉农业，现在我国耕地18亿亩，去年种植面积大约是16.5亿亩，灌区达到8.9亿亩，灌区生产的粮食是我们总产量的75%，经济作物达到了90%，所以说没有灌溉就没有我们的农业，毛主席说水利是农业的命脉就是这个道理。
虽然灌溉对农业如此重要，但现在的灌溉设施老化失修是非常严重的，大中型灌区完好率不到60%，中小灌区完好率不到50%。
农田水利设施这样一种状况，如碰到大的自然灾害，应对的手段可以说是非常微弱的。
这些年我国确实发生了一系列的干旱，去年的西南大旱，前年华中几个省的冬旱、春旱，这些灾害基本上来说还是局部地区，持续时间相对比较短，所以靠现有的水利设施能够连续七年粮食不减少，但是如果碰上极端干旱的情况，比如说历史上有几个大的干旱，一个是从1634年到1644年的干旱，旱出一个李自成，旱死了一个明王朝，这10年的干旱是黄河、淮河、海河、长江四大流域大面积、轮番干旱，面对这样的情况，我们有没有手段？
还有光绪年初连续5年涉及3个流域的大旱，我们有没有手段？
我们的农田水利能不能保证粮食稳产在一万亿斤这样一个水平？
现在确实是要打问号的。
所以中央就判断，农田水利是影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。
第五个判断是，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。
我国的交通、电力、通讯、水利等基础设施在八五时期都是短板，经过八五到十一五，四个五年计划20年，现在这几大基础设施之间相互比较，我国现在是世界上铁路最发达的国家，无论是长度还是质量，我们现在已经进入了高铁时代，486公里的时速是我们创造的；我国的高速公路在世界上也是数一数二的。
再看电力，我国现在的整个电力总装机已经接近9亿千瓦，水电装机达到2.1亿千瓦，已经是世界第一。
再看电信，大家现在谁没用手机。
我们现在说铁路到了高铁的时代，公路到了高速的时代，通讯到了三网融合的时代。
再看水利，我国现在依然是保命的时代。
每年因灾死亡还有一千多人，农村还有3亿人饮水安全得不到保证（包括各地新增的1.9亿）。
这就是发展的不平衡，除了我国城乡发展不平衡，区域发展不平衡，在国民经济基础设施这方面也是发展不平衡，所以中央用了明显的短板。
五句话，除了基本的国情水情，心腹大患、主要瓶颈、最大硬伤、明显短板，瓶颈、硬伤、短板这都是字字诛心的字眼，一般的中央文件里很少出现这样的词语，当时起草文件过程中还讨论用不用这样的词，是不是换一种柔和一点的说法，但最后中央之所以采用了这样的语言，关键反映出当前水利形势的严峻。
这是中央对于水利现状的一种科学判断。
这种判断还不是到此为止，还有将来的一个趋势。
这个趋势就是，随着工业化、城市化的深入发展，全球气候变化的影响，我国水利面临的形势更加的严峻，一是增强防洪减灾能力的要求越来越迫切。
科学发展观以人为本，目前每年汛期还有千人的死亡，不符合科学发展观，所以我们的任务越来越迫切，面临的形势越来越紧张。
二是强化水资源节约保护的工作越来越繁重。
这里关键是如何遏制对河流污染的状况，如何建设节水型社会，如何转变经济发展方式，如何转变用水方式，所以讲强化水资源节约保护的工作越来越繁重。
三是扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。
这都是讲我们的未来，面临的形势依然非常严峻，任务非常艰巨。
最后落脚到什么地方？
就是去年连续敲响警钟，西南大旱和汛期严重的洪涝灾害。
所以中央一个结论，警示我们加快水利建设刻不容缓，这就是中央对水利工作一个基本的判断，已经到了刻不容缓这样一个关键的时刻。
（三）新形势下水利的战略定位
战略定位实际上讲了两个问题，一个是水利的战略地位，一个是水利的基本特征。
定位讲的很清楚，三句话：
水利是现代农业不可或缺的一个首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。
这三句话就把水利的定位，现代的定位讲的非常清楚。
可以说范围极大的扩展，已经上升到国民经济的全局。
内涵不断的丰富，功能也不断的完善。
对水利的定位，毛主席早在1934年就提出水利是农业的命脉，到了80年代、90年代中央提出水利是国民经济的基础设施和基础产业，到了21世纪提出水利是国民经济的基础设施，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源。
现在进一步的深化，明确提出是“首要条件、基础支撑、保障系统”。
然后讲到了6个关系，不仅关系到防洪、供水、粮食安全，还关系到经济、生态、国家安全。
这个定位已经上升到历史的最高地位。
有了这个战略定位，如何去搞水利，就要看水利的基本特征是什么？
关于基本特征文件里了水利的三性，也就是公益性、基础性、战略性。
这三性是至关重要的。
如果把水利定成经营性、产业性，就意味着水利要全部走向市场。
实际上水利大口径并不是说没有经营性、市场性，城市供水是进入市场的，我们日常用水都要掏水费；大的水电是进入市场的，目前五大电力公司在全国河流上争相开发水电，但防洪排涝、农田水利、水土保持、水资源保护等要强调它的公益性、基础性、战略性。
目前，对水到底是公益性还是经营性，世界上也是有争论的。
一种情况是经济条件好的国家往往强调它的经营性，如发达国家一般讲水是经营性的，发展中国家一般讲水是公益性的。
发展中国家强调公益性，政府就要多掏钱，老百姓穷、没有钱，就少付水费或者是不付水费；发达国家有钱，老百姓就要付费，这是一种区别。
第二种情况是自然条件差的往往强调它的公益性，因为成本太高，无法完全靠市场。
风调雨顺的往往强调它的经营性，比如欧洲，很多发达国家没有水利部，流域机构是一个议会、甚至是一个银行，供水设施建设可以向银行借款，为什么？
因为供水的回报是非常好的。
有统计表明，200年的时间里，回报率最稳定的是城市供水。
在股票市场，发达国家200年最稳定的回报率，多年平均大约在6%～7%之间。
在欧洲，农业基本上是雨养农业，降水可谓“计划降水”，让它下就下，让它停就停。
我国的自然条件太恶劣，水利建设成本太高，所以强调它的公益性。
也有例外，像美国，自然条件不差，但它强调水利公益性为主，为什么？
主要是为了进行市场调控。
美国西部17个州58个大的水电站，全部都是联邦政府的垦务局直接掌握，美国的密西西比河137个水电站的开发，全部是陆军工程师兵团掌握，就是为了通过国家对这部分基础设施的掌控，来调控电力的价格。
因为电力是一个相对自然垄断的市场，为了防止垄断需要政府来进行调节，把这些主要的大水电站控制在政府手中。
总之，公益性、基础性、战略性这三性是认真分析了国内国外的各种情况，尤其是结合我国自己的国情提出的。
二、指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想
对于指导思想，一定要把握住三个重点、三个方向，具体说就是“三个把”：
“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格的水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”。
这“三个把”指明了今后水利发展的方向和重点。
第一个，“把水利基础设施作为优先领域”，这是由于行业之间比较，水利是明显的短板。
党的十七届五中全会讲到我国有利条件的时候专门有一句话，是以往的五年中央建议里没有说过的，“资金供给充裕”，说明我国综合国力大幅度提升，这是“十二五”发展一个非常好的物质基础。
要解决什么问题？
解决发展不平衡不协调的问题。
在基础设施里就是要解决国民经济基础设施明显短板的问题，这就是把水利作为优先领域的考虑。
第二个，“把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”，核心的问题是粮食安全问题。
如果粮食生产波动，马上就会影响到物价稳定，进而影响整个经济的稳定。
去年下半年，我国物价波动影响到经济平稳运行，中央采取有效措施，包括调控粮食价格，平抑了物价波动，物价的稳定马上就又带来了经济的稳定。
因此，国家搞宏观调控首先要调控粮食，调控农业。
像黑龙江粮食产量去年第一次跨越千亿斤，一份内参里讲，黑龙江的粮库40%都是空的，大米全都运走用于稳定国家的粮食价格，来稳定市场。
为什么能够做到这一点？
为什么黑龙江能够产千亿斤的粮食，占到我国粮食总产量的9.17%，商品粮比重超过10%以上，关键是黑龙江的农田水利设施搞得好。
这正反两个方面说明，必须把农田水利设施作为农村基础设施的重点任务。
第三个，“把严格的水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”，这里的关键是水资源的可持续利用问题。
加快经济方式转变一定要建设资源节约环境友好型社会。
而恰恰我们的用水方式，现在还存在着严重不合理的现象。
所以一定要实行最严格的水资源的管理制度，把它作为一种战略举措。
（二）目标任务
目标实际上一个总体目标，四大体系目标。
一个总体目标就是力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。
通过5～10年时间，水利要和交通、铁路、电信、能源并驾齐驱，现在远远落在后面。
实现总体目标任务非常艰巨。
四大体系，第一个体系是基本建成防洪抗旱减灾体系。
第二个体系是基本建成水资源的合理配置和高效利用体系，包括开源、节流两个方面。
开源，主要是供水保障，问题非常重要，实现起来难度也比较大。
原因是我国的城市化进程太快，现在城市人口接近5亿，到2020年预计达8亿多，2030年将超过9亿，世界上没有任何一个国家，有为如此大的城市群、人口提供供水的经验。
城市供水不像农村供水，城市供水的保证率要求都在97%以上，确保一旦碰到大旱，城里的居民有水喝。
达不到这种保证率，城市的稳定就会面临很大的问题。
所以中央提出一定要提高城乡供水保证率，使城乡居民饮水安全得到全面保证。
这是指开源，一定要提高我们的供水能力。
节流，文件里有一个控制性指标，到2020年给供水不能超过6700亿。
这就是说一方面要提高供水保证率，另一方面一定要改变我们的用水方式，使它更加科学，这样才能保证我国的江河、湖泊不受过多的污染。
过多的用水直接危害之一就是对环境的污染。
我们每天喝的水80%都变成了污水，所以要搭一个屋顶，把我们用水的上线控制住。
为此，一定要强调全面的节约，全面建设节水型社会。
这里提到两个指标，一个是国内生产总值和万元工业增加值的水量明显降低，实际上去年万元工业增加值用水量是116方，“十二五”期间，这一约束性指标要再降30%。
另一个是灌溉水利用系数提高0.55以上，这是十年的目标，“十二五”期间提高到0.53。
第二个体系建立起来，既能够提高我们供水的保证率，同时又能够有效的保护国家的水资源。
第三个体系是基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要有三个指标。
一是水功能区。
我国水功能区达标率刚刚超过50%，达到51%，还有49%的水功能区不达标，就是说污染过重。
松花江流域在90年代初的时候，三类水的达标率占到了70%以上，现在不到40%，这是一个全社会共同建立保护水资源和维系河湖健康的重要任务。
二是城镇集中供水水源地保护，这是一个大问题。
全国水资源调查评价发现，我国日供水20万以上的集中供水水源地，25%的水质不合格。
全国31个省市、自治区、直辖市只有5个省的集中供水水源地是合格的。
合格不光是一般的像COD、氨氮、总磷、总氮这些达标，还包括有毒有机物，不合格的都检测出有毒有机物，有些有毒有机物还是超标的。
这些已经报告给国务院，但是没有向社会公布，这里一个明确的目标，就是到2020年城镇供水水源地水质要全面达标，消除这25%的水质不合格问题，三是重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采也要基本得到遏制。
第四个体系是努力建成有利于水利科学发展的制度体系，包括建立最严格的水资源管理制度，完善水利投入稳定增长机制，健全水价形成机制，水利工程良性运行机制。
（三）基本原则
基本原则共五条，第一要坚持民生优先。
这是整个水利的价值趋向的问题，一定要把以人为本放在核心的位置。
第二要统筹兼顾，关键是解决不均衡的问题。
大家都深有感触，去年大量的中小河流泛滥，尤其是山洪地质灾害，导致了严重的人员伤亡。
但大江、大河安然无恙，如去年长江发生了7万立米/秒流量的洪水，建国以后长江发生7万立米/秒的洪水就两次，一个是87年，再一个就是去年（当然还有一个81年，断面不一样，这里是指上游的寸滩）。
即便是这7万立米/秒的洪水，下游一片安澜，为什么？
就是长江上有三峡。
98大水以后，中央投入282亿对3685公里的长江干堤进行了全面加固，所以去年长江干流安然无恙。
这是一个不均衡的问题，从中又延伸出公共服务的均等化问题。
既要保证大江大河、主要城市老百姓的安全，也要保护中小河流两岸的县城、重要乡镇和重要村庄老百姓的安全，所以一定要坚持统筹兼顾。
第三个是人水和谐，主要是可持续发展的问题。
第四个是政府主导，与水利的三性定位直接相关。
第五是坚持改革创新，着力破除水利改革发展的深层次体制机制制约。
三、突出加强薄弱环节建设
文件提出突出加强农田水利等五个方面的薄弱环节建设。
为什么把这五个方面叫做薄弱环节呢。
第一个薄弱环节是农田水利，文件提出大兴农田水利，把农田水利放在薄弱环节的第一位。
首先，是“三化同步”重大战略举措的要求。
中央五中全会提出在城镇化、工业化进程中同步实现农业现代化。
同步实现农业现代化，水利现代化是基础和前提。
明确我国农田水利差距大，水利设施的完好率和损坏率基本上一半一半。
在这样的情况下，要实现农业的现代化，保证三化同步必须大兴农田水利。
其次，是保障粮食安全的要求，我国粮食产量连续七连增，去年达到10928亿斤，产量再提高的难度越来越大，但是滑坡却比较容易。
关键是抗拒自然灾害的能力，如果真有大的自然灾害，我们抗御不了，粮食产量还会掉下来。
所以今后粮食安全，稳产是一个问题，稳产靠水利，高产靠科技。
要保证我国现有万亿斤粮食生产水平，水利基础设施一定要上去。
当然除了水利保稳产、科技促高产，还有一个种植结构调整的问题，在水资源相对较好的地方，要用好水。
比如三江平原提出“两改一提高”，通过
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