20世纪美国联邦政府行政改革的历史考察精.docx
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20世纪美国联邦政府行政改革的历史考察精
2008年11月 第6
期 CollectedPapersofHistoryStudiesNov.,2008 No16 收稿日期:
2008-04-07
作者简介:
石庆环（1958-,女,吉林双辽人,历史学博士,辽宁大学历史学院教授,研究方向为世界现当代史和美国
史。
・世界史研究・
20（历史学院,辽宁沈阳110036
摘 要:
美国联邦政府的行政改革贯穿于整个20世纪,可以划分为四个阶段,每个阶段有不同的侧重点:
第一阶段改革开始于19世纪末、20世纪初,“效率政府”是这一时期行政改革所追求的主要目标;第二阶段改
革实施于20世纪中期,“忠诚政府”成为联邦政府改革的特点;20世纪70、80年代改革进入第三阶段,强调官
员的职业道德,改革特点为追求“道德政府”;20世纪90年代美国政府管理进入一个全面调整时期,“重塑政
府”成为行政改革追求的主要目标,从而在实践上把20世纪美国联邦政府行政改革推向了高峰。
从行政管
理学的角度分析,精简机构、节约开支和提高效率,始终是20世纪美国联邦行政改革的核心内容。
从政治学
的角度分析,防止职业官僚垄断政府权力和整治官僚主义作风,也始终是20世纪美国联邦政府行政改革必须
面对的问题。
关键词:
美国;行政改革;“效率政府”;“忠诚政府”;道德政府”;“重塑政府”
中图分类号:
K712154 文献标识码:
A 文章编号:
0559-8095（200806-0050-11
20世纪的美国历史,是一部充满联邦政府行政改革的历史。
精简机构、节约开支、提高效率和整治官僚主义作风,是其贯穿始终的核心内容。
但是,由于在不同的历史时期所应对问题的侧重点有别,政府在改革的具体内容和所追求的目标上也有所差异。
目前,从整体上研究20世纪美国联邦政府行政改革问题,学界现有的成果还不多见,所能见到的往往是零星的、分散的研究,并且这些成果大多从行政管理学和政治学的角度来讨论和研究美国联邦政府行政改革,而缺少从历史学特别是从历史长时段的视野来考察这一问题。
因此,以一个世纪作为宏大的历史画面,来探讨和研究这些改革在内容上的差异和目标上的转变,不仅有助于从微观上把握20世纪美国联邦政府管理本身的发展演变及其特点,而且有助于从宏观上了解美国经济、政治与社会的演进与发展对政府管理的影响。
一
20世纪美国联邦政府行政改革肇始于新旧世纪之交。
20世纪初期,伴随企业科学化管理运动的方兴未艾,不仅科学管理意识和理念逐渐为美国社会所接受,而且由科学化管理运动所催生的“效率”一词更是家喻户晓,成为时代的主旋律。
在这一历史背景下,在美国政府管理中,“效率政府”已经取代19
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世纪的“绅士政府”、“大众政府”或“道德政府”,而成为“好政府”的代名词。
因此,“效率政府”便成为这一时期美国联邦政府行政改革所追求的主要目标。
19世纪末和20世纪初,伴随资本主义进入垄断阶段———帝国主义阶段和资本主义工商业的发展,科学管理企业已经提到了西方资本主义发展的议事日程上来。
在这一时期西方企业科学化管理运动中,美国一马当先。
因为当时“美国工商业的实践,不仅随着企业规模的增大正在发生着变化,而且企
业越来越需要使用新的科学管理技术减少投入而增加产出”。
[1]（p.69这一时期美国企业科学化管理运
动是以“泰勒制度”
（Taylorism[2]（preface的创立作为主要标志的。
20世纪初,由美国工程师泰勒提出了一套以提高工作效率为主要动机的企业管理新办法。
这一套办法包括从企业中挑选出身体最强壮、动作最灵巧的工人,强迫他们极度紧张地工作,用秒或几分之一秒的时间为单位,记录下完成每一作业的时间,然后根据这些测定的时间结合全体工人的劳动情况,,再根据这一“工作规范”,来决定每一个工人的工资和奖金工作效率”连在一起。
“泰勒制度””创立以后,首先,,这一制度也在美国社会上引起了强烈的反响。
而且也对政府管理提出了新的要求,并促进。
因此,“‘泰勒制度’同时对企业和政府管理如何进行产生了社会
性和技术性的双重影响”。
[1]（p.69
从行政管理学的角度来说,无论是企业管理还是公共机构管理,二者在本质上差别并不很大。
因为它们都强调“管理效率”和“管理秩序”。
在20世纪初美国科学化管理运动中,企业和政府在管理理念、管理方法甚至管理内容上也存在着许多相似之处:
其一,二者都处在一个完全相同的社会,并献身社会发展与进步;其二,二者共同建立在合理化哲学信念的基础上;其三,二者都相信科学和科学方法,并力图把科学管理方法应用到现实社会中的人事管理上;其四,二者都宣称信奉新的“上帝”———“效率”。
从这个意义上来说,当时在美国公共管理机构中所进行的科学化管理运动,不仅是整个社会科学化管理的一个分支,而且也是企业科学化管理的一种延伸。
因此,“‘泰勒制度’一问世,美国‘进步主义党人’立即将之奉为至宝加以信奉”。
[3]
（p.84因为科学化管理理念与“进步主义党人”改革家所倡导的政府应该是以“最好的形式”组织起来的观点是基本吻合的。
“进步主义党人”认为,“19世纪末文官制度的建立,包括政治与行政的分离,只是联邦政府改革的第一步,而政府改革的第二步,应该是政府行政官员的职业化与科学化管理。
”他们还主张,“政府应该根据其功能由职业官僚掌管。
职业化和政府规模的合理化,是保证效率和消除浪费以及权力重叠的最好办法。
”他们特别强调,政府的科学化管理,“不仅对州和地方政府层面是必要的,而且对联邦政府层面更是必需的”。
[1]（p.71
在企业科学化管理运动和“进步主义党人”改革思想的启迪和推动下,20世纪初期,美国联邦政府积极投身到社会科学化管理运动中。
科学管理政府和行政效率,一时间成为政府管理中最时髦的话题。
因此,这一时期中,从老罗斯福到胡佛,几乎每届联邦政府都把提高政府工作效率和建立科学化的政府管理体制提到政府工作的战略高度来考虑。
从政治学理论的角度来分析,政府工作包括政治和行政两个部分。
政治是法律的制定,行政是法律的执行。
二者之间既有联系又有区别。
为了防止政治在具体细节上影响行政,保证政府的连续和稳定,
“必须把分别承担这两种功能的机构在法律上分开。
”[4]（p.15但在美国政治实践中,甚至到1883年文
官制度建立的时候,政府也并没有在理论上界定清楚政治与行政之间的关系,行政还远没有成为一门科学和政府的重要组成部分而发挥它的功能和作用。
从这个角度来说,1883年文官制度的建立,虽然在一定程度上解决了联邦政府缺少稳定和连续的问题,但远没有解决由于政治与行政划分不清而带来的政府管理混乱及其效率问题。
直到20世纪初期联邦政府行政改革,这些问题才逐渐得到解决。
20世纪初期美国联邦政府行政改革,首先在理论上承认和肯定了威尔逊总统早在19世纪末期所提出的“行政科学”的概念。
如上文所谈到的,与企业管理有所不同的是,政府管理不仅涉及行政管理本身,而且还涉及政府中行政与政治之间的关系。
因此,如果政府不首先在理论上界定清楚这一概念,在实践中可能就无法实现有效的科学管理。
早在1885年和1887年,当时还没有出任总统的威尔逊,在
15
他的《行政随笔》[5]（p.49和《行政研究》[6]
（p.380两篇文章中,已经在理论上阐发和界定了“行政科学”
的概念。
他指出:
“行政是一种事务领域,因此,行政应该从政治的混乱与纷争中摆脱出来。
”[6]（p.370
威尔逊提出这一理论,其目的是要建立一种公共管理科学,以减少政治对行政的干扰,进而提高行政效率。
但遗憾的是,威尔逊的理论当时并没有引起太大的反响。
直到20世纪初期,伴随政府科学化管理运动的展开,一些政府改革家,其中包括这一时期的几位总统,才接受了这一理论,并试图从理论中找到解决政府效率问题的办法。
在理论上接受了“行政科学”这一概念以后,美国联邦政府在实践中便致力于通过扩大“功绩制”的适用范围,来建立一个强大和独立的行政体制,进而适应政府科学化管理和进一步解决行政效率问题。
老罗斯福总统一上任,便把行政改革的主要注意力集中在扩大“功绩制”官员即职业官僚的范围上。
1883年,文官制度建立之初,纳入“功绩制”10%左右。
但在老罗斯福的努力下,[7]（,老罗斯福政
府还积极支持建立一个强大的政府行政体制,’。
”[8]（p.19在科学
化管理的时代背景下,“好政府功绩制”官员范围的努力。
经过塔夫
70%的程度;[9]（p.193与此同时,
“对政府工作效率的要求”[3]（p.90也是塔夫脱政府行政改革的重要内容。
塔夫脱总统对行政效率的偏
爱,实际上反映出19世纪末和20世纪初“进步主义运动”和科学化管理的时代精神。
威尔逊总统“不仅是‘行政科学’的最早提出者,而且也是在实践中积极主张进行政府行政改革的倡导者。
”[10]（p.26他在限制政治性官员职位的数量和对国会议员施压通过其行政改革方案等做法,其终极目标恰恰是为了提高政府的工作效率。
因此,威尔逊政府时期,无论在扩大“功绩制”范围,还是在官僚的专业化和职业化方面,都有相当大的发展,并在一定程度上实现了政府的科学化管理。
20世纪初期的美国联邦政府行政改革,在胡佛政府的进一步努力下达到了高潮。
胡佛本人不仅是行政改革的积极倡导者,而且也是后来的行政改革机构———“胡佛委员会”的主要负责人。
因此,到胡佛政府时期,联邦政府行政改革无论在“功绩制”官员的范围上,还是在建立行政体制上,都实现了历史性的重大突破。
首先,职业官僚规模进一步扩大,使“功绩制”官员的比例几乎达到了占联邦政府雇员
80%的程度。
[7]（pp.289-296这一高比例数字,不仅是1883年文官制度建立以后第一次出现的,而且为
实现行政的独立与有效的运行奠定了基础。
其次,推动由政府行政机构特别是总统领导下的一个集中与协调的国家行政体制的建立与发展。
1923年,美国联邦政府历史上第一个文官分类法律———《1923年职位分类法》获得了国会的通过。
这一法律不仅确立了联邦政府文官统一的报酬制度,而且由于对
职业文官的科学分类与管理,进一步提高了政府的工作效率。
[11]（pp.50-51更为重要的是,胡佛政府从
根本上接受了“效率”作为以最低的投入并获得最高的产出———最大的社会效益———这一现代管理观念,从而基本上实现了20世纪初期美国联邦政府行政改革所追求的“效率政府”目标。
需要指出的是,“效率政府”目标的实现,并不意味着20世纪初期美国联邦行政改革解决了政府存在的所有问题。
从静态角度来说,政治与行政之间的关系,特别是行政官员的“政治中立”问题,仍然是一个悬而未决的问题。
因此,20世纪30年代联邦政府关于文官“政治中立”问题的争论,可以看作是这一问题的继续。
从动态角度来说,伴随政府的发展变化,不仅旧有的和已经解决的如“效率”问题重又出现,而且一些新的问题也开始困扰政府。
二
20世纪中期,是美国历史的一个重要转折时期。
伴随着大战的结束和冷战时期的到来,在意识形态和国家利益分歧日益严峻的形势下,如何有效地保障官员忠于国家和政府,几乎是这个时期每届政府都非常关注的问题。
因此,“忠诚政府”便成为这一时期美国联邦政府行政改革所追求的主要目标,而追求目标从“效率政府”转向“忠诚政府”,又成为这一时期联邦政府行政改革的新特点。
2
5
第二次世界大战和战后初期的冷战,进一步强化和扩大了美国联邦政府的职能和规模。
从政府职能上来看,由于美国国际地位的提升和垄断资本主义的发展,联邦政府对外交、经济以及社会问题的干预不断加强。
从政府规模上来看,由于战争对雇员的需求,从1941年到1942年,联邦政府职业官僚人数几乎扩大了两倍,即从140多万人发展到近270万人。
[7]
（p.370到了1945年,甚至达到380多万
人。
[3]（p.113因此,这一时期联邦政府除了要应对和解决以往存在的行政效率问题以外,还必须有效与科学地管理如此庞大的职业官僚队伍。
更为重要的是,由于共产主义在前苏联和一些东方国家的发展壮大,使联邦政府对职业官僚在政治上的“忠诚”问题更是关注有加。
当然,强调政府官员忠于国家和政府,并不是这一时期联邦政府的首创。
实际上,早在18世纪末合众国建立之初,政府就已注意到这一问题。
但在20世纪30年代以前,政府并没有法律性的规定。
20世纪30年代,在国会众议院的一次听证会上,家和严守政府机密的重要性以后,年代,政府就此问题进行了有针对性的调查,。
于是,（p.战背景下发表了,
[]（p政府对这一问题的重视程度达到了历史的最高点。
因此,,这一时期的许多总统都把职业官僚的“忠诚”问题当作政府行政改革的一项重要内容,并通过法律或总统行政命令的形式加以规定和确认。
与20世纪初期的老罗斯福、威尔逊和胡佛总统一样,小罗斯福也是一位对联邦政府行政改革贡献比较大的总统。
但与前者的行政改革注重效率问题有所不同的是,小罗斯福政府的行政改革更多地是关注职业官僚对国家和政府的“忠诚”问题。
1939年,在小罗斯福总统的催促下,国会通过了《哈奇法》（TheHatchActof1939。
这一法律规定:
禁止联邦政府职业官僚成为任何政治党派的党员,或者禁止
联邦职业官僚成为任何旨在威胁或推翻宪政形式政府的政治组织的成员。
[14]（pp.118-1191943年,小
罗斯福总统又签发了《第9300号行政命令》
（ExecutiveOrder9300。
命令进一步要求政府控制联邦职业官僚任何颠覆政府的活动。
[15]杜鲁门不仅是小罗斯福总统职位的接任者,而且是其行政改革政策的承袭者。
1947年,伴随二战
的结束和冷战的来临,杜鲁门总统签发了《第9835号行政命令》
（ExecutiveOrder9835。
命令决定建立政府职业官僚忠于国家项目计划。
[16]此外,1950年,杜鲁门总统又督促国会通过《颠覆活动控制法》
（SubversiveActivitiesControlAct。
杜鲁门政府在官员政治忠诚方面所进行的改革,实际上是把小罗斯福“忠诚政府”的目标发展到一个新的阶段。
1953年,艾森豪威尔一进入白宫,就签发了《第10450号行政命令》
（（ExecutiveOrder10450。
这一行政命令在一定程度上取代了1947年杜鲁门总统签发的《第9835号行政命令》,使行政改革在追求
“忠诚政府”方面的要求更具体和更详细。
[17]艾森豪威尔政府对官员在政治忠诚方面的改革及其对改革
的高度重视,一方面反映出这一时期联邦政府行政改革的政策连续性,另一方面也反映出当时美国所处的国际和国内环境对政府管理目标的要求。
此后,尽管上述有关职业官僚忠于国家与政府的法律和行政命令曾几经后来的国会法律和总统行政命令的补充与修正,但联邦政府对职业官僚在忠于国家和严守政府机密方面的政策的控制却一直没有放松过。
上述国会法律和总统行政命令所强调的“忠诚政府”,主要包括对职业官僚忠于国家和严守政府机密两个方面的要求。
从理论上讲,忠于国家和严守政府机密是两个不同的概念。
忠于国家是指政府官员对现存政府表示忠诚,而不能威胁国家的安全,更不能试图推翻现政府。
通常说来,忠于国家的规定比较宽泛,而严守政府机密的规定相对具体。
《第10450号行政命令》规定:
如果出现联邦政府官员因为“强制、影响或压
力等形式导致反政府叛乱,这位官员将立即被解职。
”[17]一位有同性恋行为或者保持同性恋秘密的官
员,也被认为是对政府有欺诈行为。
经常酗酒和吸毒成瘾的官员,也被认为是可能泄露国家机密的一个途径。
因此,《第10450号行政命令》和此后相关的法律都进一步强调:
禁止任何政府官员犯罪、不光
彩、不忠诚、不道德的和声名狼藉的行为,同时也禁止官员养成酗酒、吸毒和不正当的性行为的习惯。
[17]35
此外,忠于国家和严守政府机密在程序上也有所不同。
忠于国家的要求是适用于所有的联邦政府职业官僚,而严守机密的要求只适用于那些工作在政府较为重要的或者敏感度比较高岗位上的官员。
他们
包括那些与国家安全相关的职位和那些处在决策层的高级文官。
[18]（p.416忠于国家项目程序,通常要
求政府官员在任职以前对国家口头宣誓,或者以文字形式签署忠于国家的誓言。
但政府对于职业官僚忠于国家项目和官员本人背景的调查,通常是比较一般性的。
例如,由联邦调查局例行调查后备案,并把一些调查表送到被调查官员以前的雇主手里,进而询问他们在对国家忠诚方面的表现和可信度。
除非有确凿的证据,能证明被调查官员在这一方面有不良的表现,一般情况下调查书都能够获得通过。
但与忠于国家项目不同,对政府官员严守政府机密项目方面的调查,不仅广泛而且深入。
调查不仅包括与被调查官员本人的会面,而且还包括与他们以前的雇主、朋友、老师甚至是邻居的多层面会晤。
更为重要的是,一旦官员获得录用,,委派到新的岗位之前,[19]（204（1978年
文官制度改革前的文官委员会和1978密的情况进行一次全面调查,[],政府对官员在政治上“忠诚”问题
的重视程度。
但有些时候这两方面的要求又很难截然分开。
例如,有些官员被撤职,通常不仅仅是由于上述一个方面的原因,而是由于两个方面原因所导致的。
其中包括:
（1他们对国家和政府不忠诚;（2他们可能在一些方面有欺骗政府的行为。
比较常见的例子有,官员没有能够及时通报他们在完成一项比较重要的工作后销毁一些保密材料,或者私自保留一些信息等。
[19]
（p.204特别是后一种行为往往被政府视为严重触犯了政府保密法。
从实践上看,联邦政府在官员忠于国家和严守政府机密这两方面的规定,在一定程度上违反了美国民主制的原则,侵犯了宪法赋予公民的权利,并对宪法提出了某种程度上的挑战。
因为要求职业官僚“忠于”国家和政府与“保障”他们的宪法权利之间存在着很大的矛盾,特别是伴随这一时期联邦政府行政改革对“忠诚政府”目标的追求,这一矛盾也越来越尖锐。
需要强调指出的是,由于政府工作的特殊性,“职业官僚实际上从接受政府任命的那一天,他们就
不得不同意放弃宪法赋予他们的某些个人权利。
”[21]（pp.290-291宪法赋予的个人权利的放弃,在一定
程度上反映出职业官僚开始在人格上出现了缺失。
由于职业官僚在人格上的缺失,就会使其自觉不自觉地发展成为某些政客的附庸。
因此,当他们不得不在“国家机密”与“腐败现象”等含糊概念面前谨慎区别什么是“证据确凿”,什么是“感情用事”的时候,特别是当他们自身的生存面临危机的时候,实际上不仅意味着腐败现象被大量掩盖,而且意味着经常性的政治振荡。
从这个意义来说,20世纪中期美国联邦政府行政改革在解决政治忠诚问题的同时,又在一定程度上带来了政治腐败问题。
因此,治理政府腐败,又成为下一阶段联邦政府行政改革的主要任务。
三
20世纪70-80年代,由于美国经济、政治和国际地位的衰退与下降,特别是由于以“水门事件”为代表的一系列政治丑闻的出现,使联邦政府陷入了全面危机。
为了重振美国的国威与重建美国人的自信,特别是为了恢复人民对政府的信任,如同19世纪末把治理政治腐败作为政府改革的一项重要内容一样,这个时期联邦政府又突出强调官员的职业道德问题。
因此,“道德政府”便成为这一时期联邦政府行政改革所追求的主要目标。
由于“政府官员每天的工作都代表国家及国家的形象”,
[21]（p.290所以美国自建国之日起,无论是普通公众、政治家还是法官,都对政府官员在职业道德上寄于很高的希望。
但是,1883年文官制度建立以前,联邦政府并没有建立一种制度化与法律化的官员选任体制。
无论是华盛顿总统所提出的政府官员应该是“有道德的和有能力”的治国理念,还是杰克逊总统所要求的官员对政党“忠诚”,都没有能够真正在道德上约束官员的行为。
特别是在“政党分赃制”盛行的政治环境下,当政治家把官职作为“肥45
缺”分发给许多官员的时候,道德要求更显得苍白无力,政治腐败充斥政府。
1883年文官制度的建立,政府腐败现象虽有所好转,但政府对官员在职业道德上的要求并没有提升到法律法规的层面。
甚至直至第二次世界大战以前,政府对官员的道德要求还仍然停留在理论说教和行政奖惩上,而缺乏系统的政策和法规。
例如,当时政府只是比较宽泛地要求:
政府官员不能利用公职以权谋私、不能接受个人或企
业的馈赠和直接或者间接卷入股票投机行业等。
[22]（pp.339-342第二次世界大战以后,特别是20世纪
后期以“水门事件”为代表的政府丑闻的不断发生,促使联邦政府把规范政府官员的道德行为提升到法律的高度来考虑,并着手出台政府政策和法规。
1972年6月17日,尼克松总统竞选班子潜入华盛顿民主党总部水门大厦,进行偷拍文件与刺探民主党竞选情报等一系列特务活动的被抓获,在联邦政府内外掀起了轩然大波,并进一步加剧了两党斗争。
“水门事件”以及此后尼克松总统利用“行政特权”的行为,最终葬送了尼克松总统的政治生涯,职。
所以尼克松政府为体面地结束越南战争、的大国地位所付出的努力,也随着。
相反,“水门丑闻”和尼克松总统“。
“水门事件”不仅仅牵连尼克松政府的政治官员,。
此外,在“水门事件”调查中,国会调查委
员会又发现,尼克松竞选班子还曾经获得一大笔由利益集团非法捐赠的现金。
[23]（p.205“水门事件”不
仅暴露出这一时期美国政治的腐败与黑暗,而且也进一步加剧了美国政府的危机。
因此,正像美国著名的行政管理学家弗莱德里克・毛舍所说的:
“水门事件”使“美国公众又一次重新燃起关注联邦政府官
员道德问题的火焰。
”[24]（p.105
1977年,卡特就是在这一背景下竞选总统和走进白宫的。
卡特来到华盛顿时,恰好是“水门事件”
后美国公众对“政府的不信任程度达到最高点”、而对“总统的支持率下降到最低点”[3]（p.149的时期。
卡特正是为了迎合当时美国民众的心理,并以自己“没有受过政治污染”[25]（p.93为资本,进而对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动,从而拉开20世纪后期美国联邦政府行政改革的大幕。
因此,卡特是美国总统竞选史上第一位把改革政府官吏制度放在高层政治议事日程的总统。
甚至直到卸任前,卡特总统还仍然认为:
“我们当时绝对有必要控制官僚的迷宫,并彻底改进联邦政府的人事管理。
”[26]（pp.
281-296卡特政府除了强调精简机构、提高效率和节约开支以外,还着重把官员的职业道德问题放在联邦政府行政改革的一个重要位置上,特别是把此前政府在这一方面的法律法规进一步具体化。
1958年,联
邦政府曾出台了一个《政府雇员道德法规》
（CodeofEthicsofGovernmentServicesof1958。
这一法规不仅重申了政府此前限制官员卷入的许多活动,而且进一步从法律上对这些限制性活动加以规定。
[27]（pp.659-666例如,法规在第七条中明确规定:
政府官员不得经商,不得直接或者间接从事与之相关的业务。
[28]1958年《政府雇员道德法规》的通过,在一定程度上
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