行政征用补偿制度研究.docx

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行政征用补偿制度研究

【正文】

　　一、学术界对行政征用慨念的不同表述

　　按照《辞海》的解释，征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。

　　关于行政征用的概念，我国目前学术界主要有以下几种观点：

（一）、征用是指行政主体为了公共利益或排除对公共安全的威胁，依据法律规定强制地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务，并给予公平合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。

（二）、行政征用是指国家出于公共利益的需要，通过行政主体依法、强制地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。

（三）、行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。

这里的财产既包括不动产，又包括动产。

财产的性质不同，征用的法律后果也有所不同。

（四）、行政征用是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对人财产或劳务的一种具体行政行为。

（五）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。

　　以上几种观点反映了行政征用具有下面的特征：

（1）公益性。

行政征用的“公益性”主要是指“公用性”。

（2）侵害性。

即对财产权具有侵害性。

征用首先表现为一种对财产权的侵害行为。

因为这种侵害行为表现为由财产权人之外的其它人或机构取得财产权人的财产，这种取得既可能是永久性的，也可能是暂时性的，但无论如何，势必造成财产权人对其财产的占有或使用不能，甚至由此导致的财产本身或者对财产收益的损失。

　　（3）强制性。

行政征用的强制性主要是指行政机关根据客观情况，依法选择最适宜完成征用目的途径，并径直作出征用的决定而无须与相对人协商一致，相对人即使存有异议也应执行。

行政征用权是国家公权力的行使，这种权力只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必须服从。

行政征用制度的核心在于，无需财产所有人同意而强制取得财产。

　　（4）补偿救济性。

无补偿即无征用。

“补偿性”是征用制度的重要属性，这是现代法治对国家的征用权提出的要求，也是行政征用与行政征收的最大区别。

　　二、对行政补偿慨念的不同表述

　　目前学术界对行政补偿的慨念同样存在几种不同的表述。

（一）、行政补偿是指国家行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务过程中合法行使职权的行为或者合法行使职权的附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，对遭受特别损害的相对人给予补偿的法律制度。

（二）、行政补偿制度是行政主体基于公共利益的需要，合法行使公权力，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受损害，而依法予以补偿的制度。

　　（三）行政补偿是因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损失，由国家通过行政主体对其予以补偿的制度。

　　笔者认为第三种观点比较准确的对行政补偿的函义和性质进行了界定。

对行政补偿的函义和性质可以从以下三方面进行理解：

　　第一，行政补偿的发生原因包括行政相对人因行政主体的合法公权力行为及其附随效果所造成的特别牺牲，也包括公民因实施公法之无因管理行为所遭受的特别牺牲。

公权力附随效果的特别牺牲是指在实施公权力时，行政主体并非有意占有或使用私人财产，或者限制私人财产权，但客观上存在着破坏或实质减损相对人权益的实施，进而使相对人承担特别损失。

无因管理行为的特别牺牲是指相对人没有法定或约定义务，主动采取行动以避免有损公共利益的情况发生，而使自己的权益遭受损失。

　　第二，行政相对人因公共利益的维护而遭受了个人利益的特别损失，两者利益的损益之间应当有因果关系，而这种公共利益显然不为行政相对人一方享有，而为社会或集体成员共享。

　　第三，补偿机构虽然是行政主体，但行政补偿的主体其实是国家，这是由行政补偿的国家责任性质决定的，也是与行政补偿服务于公共利益之需要相关的。

　　三、行政征用补偿的二种不同表述

（一）、行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。

（二）、征收征用补偿包括一般的征收征用行为和因公权力行使所引起的附随性征收征用行为引起的补偿，具体是指行政主体因公共利益需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失，或者因行政主体的合法公权力行为的附随效果给相对人财产或其他权益造成损失，从而予以补偿的行为。

一般征收征用如土地征用，房屋拆迁，征收企业补偿、移民补偿、专利公用征用补偿、紧急征收或征用补偿等；附随性征收征用行为如修建大坝造成农田、建筑物、林木被淹没，因保护野生动物而遭受损害等，对于这些行为，一般也视为构成对财产等权益的征收征用。

　　笔者认为，行政补偿分为征收征用补偿、信赖关系补偿、特别负担补偿、无因管理补偿四种类型。

行政征用补偿包含在征收征用补偿之中，第二种表述是对行政补偿中行政征收征用补偿慨念比较准确表述。

行政征收征用补偿可以再细分为行政征收补偿和行政征用补偿。

　　四、行政征用补偿应遵循的几个原则

　　学术界普遍认为，行政征用的补偿原则，主要有完全补偿、适当补偿、公平补偿三原则。

　　我国目前采取的是“适当原则”和“相应原则”。

比如我国戒严法、外资企业法等规定的是“相应补偿”原则；水法、人民警察法等则规定的是“适当补偿”原则；以上规定实际上就是“相当补偿”原则。

相当补偿一般不等偿，补偿利益小于损失利益。

这就导致实践中征用补偿标准过低，甚至达不到“相当补偿”的合理程度，这在土地征用中十分突出。

　　有一种观点认为，随着物权法的颁行，在区域经济发展和“两型社会”构建中，给予被征用人更充分、更完全的补偿，会对政府和财产权人产生不同的激励效应，但若一味地采用完全补偿或适当补偿原则均不利于资源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益与私益后，公平地决定补偿原则，才是一条有效的路径选择。

因此，对征用补偿原则的改进应结合区域的经济、政治、社会等发展的不同状况，来设定相关的补偿原则。

　　1、公平合理原则。

这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。

因征用后的“补偿”关系是民事法律关系。

政府负有公平合理补偿被征用人财产损失的职责和义务；被征用人有权要求政府给予公平合理的补偿。

补偿标准和金额的确定应遵循平等合理的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺被征用人的财产主体地位及求偿权。

同时，应从立法上确认不同的补偿标准，根据不同的区域和经济发展不平衡的状况，采取灵活的态度进行补偿。

比如征地建文化广场和建商品房就应规定不同的补偿标准。

后者标准应比前者高一些。

　　2、事先补偿原则。

即未经事先合理补偿，政府不得征用公民的财产。

也就是政府根据公共利益的需要，征用主体按照宪法和法律的规定的程序和方式，对被征用人的财产进行行政征用，必须事先进行公平补偿后才可征用。

因为事先不给予合理补偿，一旦政府或法律授权的行政机关对私人财产的使用超出了个人履行公共利益义务的范围，就有可能造成对被征用人的合法财产的侵害。

因此，规定事先补偿原则，除防止行政征用权力过度扩张而不能得到有效的制约外，也有利于保护被征用人的合法财产不受侵犯。

当然，事先补偿并不排除在紧急情况下适用事后及时补偿原则。

　　3、补偿直接损失原则。

即补偿仅针对与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。

如因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。

由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。

　　4、补偿实际损失和物质损失原则。

补偿实际损失即行政征用补偿只对已发生或将来一定时间内发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。

补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。

这是因为行政征用行为是合法的且为了公共利益的目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。

　　5、动态调整补偿原则。

补偿标准确定后，不能一成不变，否则，就会产生有失公正的结果。

因此，对补偿的标准除要根据经济与社会发展变化的情况定期进行评价外，还要结合各区域的经济、政治、社会等多方面的现实因素，考虑到我国区域经济发展的已经进入全面的均衡协调发展的历史阶段的实际情况，并适时地加以调整，使其能与经济、社会的发展相适应，能在公共利益的增进与个人利益的有效保护之间维系动态的平衡。

　　另有一种观点认为，行政补偿的原则至少应该包括公民权益保护原则、依法补偿原则、补偿参与原则、正当程序原则、补偿救济原则等。

（1）公民权益保护原则。

国家机关作为其所属成员共同认可的一种权力象征，对每个社会成员的合法权益具有不可推卸的平等保护责任，当某一公民出让某项合法权益而使全社会受益时，应当由全体受益人予以分担，唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，法律维系下的利益关系才能促进社会的发展，社会公平正义的原则才能真正得到彰显。

（2）依法补偿原则。

依法行政是现代行政法的基本要求，同样适用于行政征用补偿领域。

依法补偿原则主要包括补偿设定法定原则和补偿行为合法原则。

其中，补偿行为合法原则主要是指在补偿的各项法律内容确定以后，要严格按照法律的规定办事，不能有偏私、不作为等行为。

而补偿设定法定原则包括补偿申请人和补偿义务人法定、补偿范围法定原则和补偿程序法定三个方面。

　　（3）补偿参与原则：

补偿参与原则是指行政主体在实施行政征用补偿过程中，除有特殊情况外，应当尽可能地为相对人提供参与行政征用补偿实施过程的条件和机会，从而确保相对人实现程序上的权益以及实体上的权益。

参与原则在行政征用补偿程序中体现为受补偿人的听证权、陈述权、申辩权、复议申请权等。

具体而言，在行政征收行为中，在制定征收计划时，应当吸引被征收征用方参与对不动产、动产的调查；在制定征收征用方案时，听取对方意见；在裁决征收方案时，让对方当事人以独立的身份参加；双方当事人都可以以原告身份启动诉讼程序等。

　　及时原则：

我国现有征收征用制度中对补偿金的发放程序没有明确规定，在实践中经常发生损害相对人权益的现象，因此有必要确立及时补偿原则。

及时补偿原则的依据是行政主体基于公共利益的需要而事实合法行政行为给相对人合法权益造成损害后，势必给相对人的生产或生活带来一定困难，同时可能引起其他损失发生。

解决这种困境最有效的方法就是在最短的时间内给相对人以补偿，恢复其原有权益状态。

及时原则的具体要求是：

设置相关的时效制度，防止行政主体在补偿金额确定后久拖不给而加重相对人损失的现象；明确超过法定补偿时效，相关行政主体没有补偿的，应允许行政相对人提起行政诉讼。

　　（4）正当程序原则。

　　包括公开原则：

公开原则要求将补偿的依据、条件、范围、方式、标准、程序、结果及救济途径依法公布。

　　公平公正原则：

公平原则是指补偿应当与权益损失相平衡，尽可能完全弥补受害人的损失，计算的根据是考虑受害人因合法行政行为而遭受损失的实际数额，而从法治国家的原则要求来看，不能随意确定或者根据随意的裁量决定，原则上应当是完全的公平补偿；公正原则是指承担补偿义务的公权力主体应当办事公道，不徇私情、不怀偏见，严格遵守补偿立法的规定对受害人履行补偿义务。

同时，对于违反公平公正原则、偏私弄权、怠于职守的，要明确对其追究其法律责任的要求。

　　因引起补偿原因的不同，行政征用补偿程序又分为依职权的补偿程序和依申请的补偿程序两种，前者主要适用于征收征用补偿，后者主要适用于信赖关系补偿，特别损失补偿和无因管理补偿。

　　制度中立性：

补偿金额的确定是关系补偿制度能否成功达到目标的关键因素，而现行制度的一个重要弊病就是行政机关一方过于强势，补偿款的确定几乎是有其单方面确定，缺少公平的利益衡量机制，因此，在程序性制度设计上，应当加强中立性建设。

而制度中立性要解决的重要问题是损失评估问题，对于如土地征收、房屋征收、以及其他涉及重要财产权的征收征用活动，都要引入利益损失的独立评估程序，由利益中立且社会信誉度较强的市场评估机构确定具体的损失额和应补偿额。

　　（5）补偿救济原则

　　目前，我国无论是行政补偿程序还是司法救济程序都不是非常完善，就行政补偿程序来讲，至今尚无统一的法律规定，而司法救济程序包括补偿义务机关的补偿程序（行政程序）和司法诉讼程序。

由于我国没有统一的行政补偿法，而目前，无论是行政诉讼法、行政复议法，还是行政赔偿法等都没有对行政补偿作出任何救济性规定。

而对于已发生的行政补偿纠纷，如拆迁补偿纠纷，水利工程建设区域的移民补偿纠纷等，目前只有最高人民法院的法释〔2005〕9号司法解释予以规范，即对于达不成补偿安置协议的，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行裁决。

拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。

当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。

因此，在实践中，虽然有行政补偿案例存在，但整体来看，我国的行政补偿的复议救济和司法救济还属于立法空白，对于行政补偿纠纷是否可以提起复议，对复议不服是否可以提起诉讼，或者直接提起诉讼，以及对何种纠纷可以提起复议或诉讼等问题，都缺少明确的法律规范。

　　要完善我国行政补偿救济制度，可以考虑对《行政复议法》和《行政诉讼法》以立法解释或司法解释的形式对其相关条款作扩大解释。

另一种方法是对《行政复议法》和《行政诉讼法》作相应修改。

　　笔者认为，从一个重要且具有一定独立性的行政法制度来看，第一种观点降低了行政补偿原则的重要性，忽略了行政补偿原则对于整个行政补偿制度构建的重要指导作用。

笔者偏向第二种观点，即行政征用补偿应遵循公民权益保护原则、依法补偿原则、补偿参与原则、正当程序原则、补偿救济原则等。

　　五、行政征用补偿的构成要件

　　行政征用补偿的构成要件是指国家承担补偿责任的必要条件，具体而言，是指国家应当在何种情况下给予受害人以补偿，相对人符合哪些条件才能取得国家补偿，行政和司法救济机关依据哪些条件才能裁定国家有责任对受害人予以补偿。

行政征用补偿的构成要件包括主体要件、行为要件、特别牺牲要件、因果关系要件。

　　第一、主体要件。

行政征用补偿的主体要件是解决能够引起行政征用补偿之公法义务的主体问题。

由于行政征用补偿的国家责任性质，因此，行政征用补偿义务主体只能是国家，但在具体义务承担人则应是作出具体行政行为的行政机关或各级政府，以及因合法军事行为给相对人造成损害的军事机关。

同时，对于法律法规授权的组织，由于我国行政法理论承认其行政主体地位，因此，它也能成为实际补偿义务人。

但是，对于受行政机关委托从事一定公权力行为的其他组织，则不能成为行政征用补偿实际义务人，而应由委托行政机关承担补偿责任。

　　第二、行为要件。

行政征用补偿区别于行政赔偿的界定标准就在于合法与违法的区别，行政征用补偿是合法行政行为所引起损失的补偿，这即为行政征用补偿的行为要件。

从行政行为效力角度分析，合法行政行为应当具备主体、权限、内容、程序和形式五个方面。

除此之外，在行政征用补偿要件中，有一个区别于其他行政行为的一个重要要件，即公共利益要件。

因为行政征用补偿是针对相对人为了公共利益所作出的特别牺牲，因此，如果公权力的行使不是出于增益公共利益的需要，则不能引起行政征用补偿责任。

如政府机关为了商业开发目的而征收土地之所以存在很大争议，关键问题就是对于征收行为的公共利益属性界定不清。

　　判断行政征用补偿之公共利益要件关键是看行政行为的公共目的性。

　　在界定行政征用补偿的公共目的要件时，一方面要结合社会经济发展需要合理确定公共目的的范围；另一方面，要在行政征用补偿制度设计中引入科学的审核和认定机制，通过程序性约束，正确合理的认定公权力主体的合法侵害行为和非负有特定公务义务主体的行为是否真正具有公共利益目的属性，以正确确定行政征用补偿责任的承担。

同时，对于因自然和社会实践造成的损害是否应当给予补偿，是否适用于公共目的要件，也应当有一个合理的裁量机制。

　　第三、特别牺牲要件。

特别牺牲要件是指行政征用补偿必须基于相对人因公权力对公共利益之维护而自己承受特别的损失。

虽然有为维护公共利益的公权力行为之作出，但是，如果没有给相对人造成损失，则显然不需启动行政征用补偿制度，因此，我们需要合理界定相对人的特别牺牲。

特别牺牲要件的理解可以包括三个方面：

一是承受损失的相对人不存在依法应尽的义务，如服兵役或纳税等；二是向对方没有违反有关法律规定，无需承担法律责任；三是相对人所承受之损失超过一定界限，如果是轻微的损害则一般不予补偿。

　　第四、因果关系要件。

由于行政征用补偿起因于行政主体的公权力行为，而公权力行为本质上是一种主权活动，因此，行为与损失之间必须存在一定的因果关系才能引起行政征用补偿的启动。

由于导致相对人损失的公权力原因可以分为直接原因和间接原因，行为原因和事实原因，甚至包括作为原因和不作为原因，因此，因果关系理解的严格与否直接决定了行政征用补偿的适用范围。

我国关于因果关系界定的学说很多，尤以民法中的理论最为发达，有条件说、原因说、相当说和必然说等。

而我国实践中对行政征用补偿的因果关系界定都非常严格，一般仅适用于非常明显且有法律明确规定的领域，否则一般不予受理。

　　笔者赞同上述行政征用补偿构成要件这一学说。

笔者认为，对于达不成行政征用补偿协议，当事人向有关部门申请裁决，当事人对裁决不服，向人民法院起诉的行政案件，法院在审理时，除审查行政机关行政主体是否合法、裁决的作出是否在行政职权范围内作出、是否超越职权、裁决的作出事实证据是否充分、适用法律法规是否正确、行政程序是否合法外，还应从行政征用补偿构成四个要件来审查。

　　综上所述，笔者认为，行政征用补偿是指行政主体因公共利益需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失，或者因行政主体的合法公权力行为的附随效果给相对人财产或其他权益造成损失，从而予以补偿的行为。

行政征用补偿应遵循公民权益保护原则、依法补偿原则、补偿参与原则、正当程序原则、补偿救济原则等。

行政征用补偿的构成要件包括主体要件、行为要件、特别牺牲要件、因果关系要件，行政征用补偿只有同时满足这四个要件才能给予补偿。

【作者简介】

张朝泓，广东省揭阳市中级人民法院任职。

【注释】

夏征农主编：

《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1999年版，第962页。

肖杰：

《行政征用制度若干问题研究》载

胡颖廉，《普通行政征用理念及程序构筑》，清华大学法学院,载

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莫于川,《财产法治视野中的我国土地征收征用问题》,《财产权与行政法保护》中国法学会行政法学研究会编,武汉大学出版社。

张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期。

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阳文波：

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《行政补偿制度理论与实务研究》，上海政府法制信息网《政府法制研究》2008年第9期（总第193期）

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《浅析行政征用补偿制度》，载中国法院网2010年6月22日访问

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《行政补偿制度理论与实务研究》，上海政府法制信息网《政府法制研究》2008年第9期（总第193期）

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《农民房屋因土地征收征用被拆迁涉法问题分析》，载《法制日报》，2004年3月18日。

石佑启：

《避免征收征用权滥用要靠完善法制》，载《检察日报》，2007年5月18日。

潘伟杰李晓新：

《行政补偿制度理论与实务研究》，上海政府法制信息网《政府法制研究》2008年第9期（总第193期）