非营利组织社会服务的改革与创新以民族地区反贫困为例.docx
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非营利组织社会服务的改革与创新以民族地区反贫困为例
非营利组织社会服务的改革与创新：
以民族地区反贫困为例
李迎生吴咏梅叶笛
2013-2-611:
26:
52 来源：
《教学与研究》（京）2012年8期
【英文标题】ReformandInnovationofNon-profitOrganizationsinSocialService:
ACaseStudyBasedonPoverty-eradicationinEthnicRegions
【作者简介】李迎生，中国人民大学社会与人口学院教授，主要从事社会政策理论与应用研究；吴咏梅，中国人民大学社会与人口学院博士生；叶笛，中国人民大学社会与人口学院硕士生（北京100872）。
【内容提要】近年来，境内外非营利组织以不同形式不同程度地参与了我国民族地区的反贫困工作，在一定意义上弥补了政府反贫困的不足，取得了值得肯定的成就。
但与境外非营利组织相比，境内非营利组织在反贫困实践中尚存在不少需要反思和改进的问题与不足。
本文以境内非营利组织社会服务的改革与创新为议题，以民族地区反贫困的实践为案例，通过与境外非营利组织反贫困实践的比较，反思境内非营利组织反贫困实践存在的不足与问题，探讨其改革与创新的思路。
Inrecentyears,non-profitorganizationsabroadhaveparticipatedinpoverty-eradicationprojectsintheChineseethnicregionsindifferentformswithvaryingdegreesofinvolvementwhoseaccomplishmentdeservesrecognition.Inasense,thishascompensatedforwhattheChinesegovernmenthasnotbeenabletodo.Comparedwiththeircounterpartsabroad,theChinesenon-profitorganizationsneedmorereflectionandimprovementinthepracticeofpoverty-eradication.Thepaperattemptstodiscusstheserviceinnovationofdomesticnon-profitorganizationsbasedonevidencescollectedintheirpoverty-eradicationexperiencesintheChineseethnicregions.Comparisonsaremadewiththepracticeofnon-profitorganizationsabroadforreflectionsonourownlimitationsandproblems.Ideasofreformandinnovationofsocialservicesareprobedaccordingly.
【关键词】非营利组织/反贫困/民族地区/创新non-profitorganization/poverty-eradication/ethnicregion/innovation
自20世纪80年代以来，特别是加入WTO以后，随着改革开放的深入，境外非营利组织大量进入我国，境内非营利组织也有了一定的成长，在反贫困、公益事业、弱势人群社会服务等领域开展了一些工作，取得了一定的成绩，弥补了政府角色的不足，因而受到人们的关注，同时在其发展过程中也存在着许多问题和不足。
本文拟以境内非营利组织社会服务的改革与创新为议题，以民族地区反贫困的实践为案例，通过与境外非营利组织在我国的反贫困实践的比较，反思境内非营利组织反贫困存在的不足与问题，探讨其改革与创新的方向。
一、非营利组织在我国民族地区的反贫困实践
应当肯定，改革开放30多年来，特别是随着《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，我国反贫困事业取得了举世瞩目的成就。
据国务院新闻办公室2011年11月16日发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，全国农村扶贫标准从2000年的865元逐步提高到2010年的1274元，以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。
从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元增加到11170元，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元增加到559元，年均增长18.3%；农民人均纯收入从2001年的1276元增加到2010年的3273元，年均增长11%（未扣除物价因素）。
上述数据的增幅，均高于全国平均水平。
[1]
但也应当看到，随着贫困人口的减少和经济体制改革的不断深入，我国在农村贫困治理领域也不断遇到一些新的问题和挑战。
正如《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》所指出：
“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。
经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。
扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。
”“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。
”[2]
国家十分重视少数民族地区的反贫困问题，在民族地区设置了专职扶贫部门（通常为各地区的扶贫办公室），以财政扶贫资金、以工代赈资金和贴息资金三种方式提供扶贫资源。
同时，民族地区各级党委政府将扶贫工作提上了重要议事日程。
例如，宁夏制定了“双百扶贫计划”、青海制定了“七年扶贫计划”、内蒙古制定了“三七扶贫攻坚计划”、云南制定了“七七扶贫攻坚计划”等等，并且各地区的政府部门还实施了一系列政策优惠措施。
通过多年的努力，我们可以看到以政府为主导的扶贫开发模式具有不可替代的优势，但随着扶贫开发的不断深入，政府过度干预扶贫，也存在一些缺陷和问题：
其一是扶贫资金的分配和项目选择缺乏市场导向性，还存在着计划经济的烙印，存在着资源配置的不合理、资源运用效率低下等问题。
一些民族地区政府在决策过程中的短期化行为突出，“寻租”现象明显，不顾地方实际盲目上马新的扶贫项目，造成扶贫资金的极度浪费。
其二是忽视对贫困人口自我发展能力的培养。
以政府为主导的扶贫主要采取“输血式”模式，这就养成了贫困地区群众“等、靠、要”的依赖思想；加之民族地区政府扶贫实施千篇一律、包办代替的做法，忽视了贫困群众的意愿，没有调动和发挥贫困地区群众脱贫致富的积极性和创造性。
巨大的财政支持并没有使民族地区扶贫行动效果显著，甚至在云南、广西等少数民族聚集地贫困人口返贫现象明显。
其三是重物质扶贫，轻精神扶贫。
贫困人口及家庭，甚至是整个地区都会形成一种稳定的贫困文化现象，并在代际传递，导致地方经济发展缺乏活力、缺乏创新精神。
政府反贫困往往注重物质扶贫，轻视乃至忽视精神扶贫，致使贫困人口的精神贫困一直难以解决。
非营利组织作为一种新生力量在我国贫困治理中发挥着自下而上的独特优势，在相当大的程度上可以适应我国当前贫困问题的新变化，弥补政府贫困治理的不足。
非营利组织与民族地区政府合作扶贫，既可以有中央财政的大力支持，拥有人、财、物的强大的资源动员能力，实施大规模跨区域的扶贫项目的优势，又可以以专业方法提高扶贫瞄准率及资金使用率。
例如，世界银行在中国西南地区的扶贫开发项目开创了国内扶贫机构与国际组织相结合、国内扶贫资金与国际组织援助相结合的扶贫开发模式。
这一项目解决了广西、云南、贵州三省区最贫困的35个国家级重点贫困县350万贫困人口的温饱问题，促进了项目区的经济与社会发展。
社会组织与民族地区政府合作扶贫，不仅有效地缓解了民族地区政府的扶贫压力，同时对民族地区社会的稳定、矛盾的化解发挥了积极的作用。
如壹基金的“羌绣计划”，便是在“5·12”汶川地震后由社会组织发起创立的，这一组织不仅得到了当地民政部门的认可，同时同当地的发展改革委员会形成了良好的合作关系，在地震后不仅保证了受灾民众的经济来源，也为震后地方的社会稳定做出了一定的贡献。
然而，民族地区的非营利组织反贫困呈现“本土组织发展滞后，外来组织相对活跃”的特点。
[3]自20世纪80年代以来，随着我国改革开放的不断深入和国际交往的日益增多，尤其是在中国加入WTO以后，随着对外开放程度的加深，越来越多的境外非营利组织涌入中国，这些组织主要来自发达国家和地区，主要有美国、香港、中国台湾、英国、日本、荷兰等，以美国、香港占多数，也有部分属于发展中国家和地区，大约有4000多个组织先后进入中国，它们主要选择中国中西部欠发达地区，从事扶贫、救灾、教育、环保、卫生等公益活动，在一些领域取得了明显成效。
[4]
云南省贫困面大，民族众多，生物和文化呈现多样性，一直以来都是境外非营利组织选择的主要省份之一。
自20世纪80年代以来累计有美国、英国、荷兰、德国、澳大利亚、新加坡、日本等20多个国家及我国港澳台地区的375个境外非营利组织在云南省开展活动，目前仍有140个组织在活动。
这些组织的活动范围涉及云南省16个州市、70多个县市。
[4]
而与有着完善的管理和监督体系的国际非营利组织相比，本土的非营利组织的发展存在着不少问题和不足。
现阶段民族地区的非营利组织虽然有了一定发展，然而无论从数量规模上，还是质量及发挥的作用方面来看，都处于发展的起步阶段。
官办组织（准政府组织）占主体，民间草根组织大多自生自灭，力量微弱。
民族地区的反贫困需要本土的非营利组织更持久更符合当地实际的参与，这就需要中国的非营利组织突破局限，走出一条改革与创新服务的道路。
二、境外非营利组织参与我国民族地区反贫困的经验借鉴
在民族地区的反贫困实践中，境外非营利组织是一支不可忽视的力量，它们用先进的服务理念、规范的管理制度和科学的实施模式为民族地区带来了希望和改变，有许多成功的典范，也积累了很多值得借鉴的经验。
这里我们以国际小母牛组织①中国项目等为例，介绍境外非营利组织的相关经验。
1.先进的服务理念。
“助人自助”强调对弱势人群的帮助不能造成后者的依赖思想，而应当唤醒他们的自助意识，依靠自身的力量，借助外力的援助以最终摆脱困境。
境外非营利组织以“助人自助”为服务理念，强调“授人以鱼，不如授人以渔”。
先进的服务理念与规范的管理制度、科学的实施模式相结合，从而保证了良好的服务效果的实现。
国际小母牛组织中国项目②：
国际小母牛组织（HeiferProjectInternational，缩写为HPI）是一家全球著名的从事扶贫和乡村发展的非营利机构，已经在全球125个国家和地区扶持了1200多万个家庭。
因其卓有成效的扶贫公益模式和出色的项目影响，曾获得2004年度希尔顿人道主义奖，机构负责人乔洛克女士则因为领导小母牛组织取得的突出成就而获得2010年度世界粮食奖。
机构创始人丹·威斯特提出的理念“赠人牛奶，不如助人养牛”和我们中华民族的“授人以鱼，不如授人以渔”的理念可谓是异语同义。
从1985年以来，截至2010年6月底，小母牛中国项目已经先后在中国16个省市区的116个县实施项目126个；已经有20个少数民族的75724个贫困农户通过小母牛项目脱贫或致富。
小母牛项目带给贫困农户的不仅仅是过去难以得到的营养食品，更让整个家庭显著增收，摆脱贫困，走上自尊、自立、自强之路，所在社区实现互助合作、和谐团结和可持续发展。
2.以需求为导向，多元联动资源。
境外非营利组织注重实地调研，把资源用在最需要帮助的地方，贴近民众，解决民众最亟待解决的困难，扶贫效率高。
用自己的诚心和专业能力积极向各方筹集资金及其他资源，为民众争取最大化的利益。
香港乐施会③“5·12”灾后重建项目[5]：
乐施会是最早进入地震灾区的NGO之一。
2008年5月12日下午，乐施会正在召开应对气候变化的会议。
地震消息传来，会议议题立刻转变，乐施会当场决定首先拨款1200万港元为灾区购买救援物资，并组织人员到达灾区。
截至2009年3月31日，乐施会共为“5·12”汶川地震筹得善款1.42亿元人民币（约合1.58亿港元），其中有2000多万已经用于紧急救助，在未来三至五年内，乐施会将投入总预算为1.21亿元人民币用于四川、甘肃、陕西三个省的灾后重建。
乐施会对灾后重建制定了非常详细的计划书，它的所有项目都安排在灾区的国家级贫困村。
“5·12”汶川地震的51个重灾县市区有5000多个行政村是受灾的贫困社区。
香港的非政府组织筹款渠道多元化，譬如国际组织拨款、政府拨款、社会筹款等等。
由于有大量的现金收付，它们都建立了严格的内部控制制度和严密的会计系统，进行细化的财务核算，接受政府和公众的监督。
3.实施参与式扶贫，注重能力建设。
境外非营利组织本着“参与式扶贫”的理念，注重让目标人群参与扶贫项目的整个过程，开发潜能，培育他们自身的能力。
与目标人群一起合作，一起成长，使他们在实践中提高思想意识，有利于他们的可持续发展。
国际行动援助黔东南扶贫项目：
国际行动援助是1972年成立于英国的一个非政府发展组织。
被称为苗族文化中心的贵州省雷山县，位于黔东南苗族侗族自治州西南部。
国际行动在这里的扶贫宗旨是：
国际行动不仅是在这里出钱资助山村修路、办学，更重要的是希望通过这些工程，让村民们能积极地参与进来，在项目的进行中学会自己来决定村子的发展方向。
因为在中国一些贫困偏远的山区，村民们学习的机会太少了，而创造机会让村民在实践中培养关注公共事务的意识，并建立一种行之有效、适合村里实际情况的公共决策、公共服务机制，是让贫困地区农民最终能自立、自强的长远大计④。
4.在保持自己独立性的同时与政府密切合作。
境外非营利组织强调在保持自己独立性的同时与政府密切合作，平等地进行合作和沟通，弥补政府扶贫中缺失或不足的地方，为民众带去最多的实惠。
非营利组织以专业的知识和技巧赢得政府的接纳和信任，与政府积极地进行沟通，获得政府的支持，共同为民众带来更好的服务。
世界宣明会云南救灾项目[6]：
世界宣明会采取的是非政府组织出资，与政府合作的方式。
1996年，永胜县主管地震救灾工作的副县长在丽江争取救援时经介绍与宣明会负责人见面，后与之签订了《国际世界宣明会救援永胜地震灾区项目捐赠意见书》，捐赠金额达2865639元。
为确保资金有效运作，成立了项目办公室。
由常务副县长与另一名副县长分别任办公室主任和执行主任。
当抗震救灾工作取得阶段性进展后，宣明会与国家民政部、中华慈善总会签署了在中国大陆开展“儿童为本，小区扶贫”的项目协议。
永胜县成为两个试点县之一。
此时，宣明会与政府已经建立了基本信任关系。
为体现其工作性质和实现长期合作，1997年8月21日，更名为“国际世界宣明会永胜项目办公室”。
办公室核定事业编制5名。
其中，一名办公室主任列入国家公务员制度范围，其办公费挂靠县政府办公室，经费单列。
该办公室并非为临时性协调双方关系而设，而是一个独立的机构，登记为机关法人。
这种合作采用非营利组织提供资金和人员、政府部门提供合法性及在人力、资源方面给予一定帮助的模式，取得了良好的实施效果。
5.规范的管理制度。
境外非营利组织开展工作都有一套严格、规范的管理制度，从调研、筹集资金、启动项目到项目运作及评估等一系列过程，都有十分规范的管理。
为保证善款善用，境外非营利组织一般建立起严格的财税制度。
美国慈善协会认为，60%的捐款收入应当作为直接慈善服务之用，募款经费则在35%以下。
美国《财富》杂志2002年公布了一份《美国最好的100家慈善机构》报告，报告评出了最好的100个值得推荐与12个最差的非营利组织，其中最主要的评价指标就是支出比例。
募款经费与行政费用超过当年捐款50%的，报告建议捐款人要三思。
儿童教育基金专款专用的比例高达97%，国际高龄协会的比例为96%，美国关怀协会、无国界医师等都榜上有名。
此外，境外非营利组织十分重视监督机制的建设。
大致分为外部监督机制与内部监督机制。
英美国家侧重于外部监督机制。
英美国家崇尚结社自由，非营利组织比较活跃，非营利组织的设立甚至不需要通过登记；但要享受政府优惠政策，必须经过相关部门的严格审查，达到法定的条件。
因此，在对非营利组织的监督上，它们不主张行政主导，提倡制度与社会监督并行的模式。
所以，英美很少设立监事会制度，主要依靠外部监督机制，通常建立有较完备的独立会计师制度、首席检察官制度、报告和披露制度、独立第三方评估机制等制度。
这种外部监督机制的优点主要是参与者众、监督面广，同时相关的制度监督赋予监督主体的法定职权，避免了个人之间的利益冲突。
[7]
三、我国非营利组织反贫困存在的问题与局限
我国的非营利组织在反贫困工作中，虽然已取得一定的成绩，但由于起步较晚等各种原因，不可避免地存在一些比较突出的问题和不足。
1.非营利组织能力建设不足。
我国非营利组织普遍存在着资源动员能力不强的现象。
在筹募资金的方式上，传统的借助个人声威募捐的方式仍较为常见，而与市场机制相结合的方式却未获重视；运动式的动员社会资源较为普遍，而经常性的主动开发社会资源却鲜有。
在资源募集的来源方面，一些非营利组织面向海外及我国港澳地区的募集还较成功，而针对内地的募捐却不太成功。
这表明中国非营利组织动员社会资源的能力非常有限，进而决定了中国非营利组织扶贫事业的发展还缺乏有力的财政支撑。
而且我国非营利组织产生和发展的时间不长，相关的法律法规和配套政策还不够完善，在发展过程中也存在一些问题，如内部治理结构不健全，规范性不足等，这些问题的存在影响到非营利组织的发展和发挥应有的作用。
2.社会对非营利组织的认同度不高。
由于我国一直是“强政府、弱社会”的格局，社会力量十分薄弱。
在这样的社会环境中，公众对非营利组织的认识还处于比较陌生的状态，这样的局面至少带来了以下几个方面的负面影响：
其一，政府在公共服务的采购中很少能考虑到非营利组织，而在西方发达国家及我国的港澳台地区，政府从非营利组织手中购买相关的服务被认为是理所当然的，因为随着人们对公共产品需求的个性化、多样化的发展，搞政府包办，依靠单一的行政力量来应付复杂的公共需求已经不可能，动员与组织社会力量的参与可以有效地对政府的职能进行补充。
[7]其二，间接地导致非营利组织从业人员总体素质偏低、缺乏专业素养的现实状况。
许多大学毕业生由于对非营利组织缺乏了解，宁愿四处碰壁，也不愿到非营利组织谋求发展。
其三，因为公众对非营利组织有限的认知，进而导致了我国非营利组织筹资环境较差。
其四，由于一些基层政府对非营利组织的工作方式及工作理念缺乏了解，二者在互动交流方面常常出现障碍。
3.非营利组织缺乏独立性。
相对于西方发达国家的非营利组织而言，我国的非营利组织与政府的关系比较复杂。
一方面，非营利组织的发展在很大程度上要依赖于政府的扶持，政府要为非营利组织的发展创造条件，如为非营利组织的发展提供充分的财政支持，为非营利组织的运作创造良好的法制环境，规范非营利组织的行为以保障其健康有序地发展；另一方面，非营利组织要在依赖政府支持的前提下尽量保持其自身的独立性，体现其自治性。
这就造成了非营利组织发展过程中的一个悖论，即它必须在依赖政府支持的前提下保持独立性，这是很难实现的。
我国非营利组织由政府机构领导，其服务理念、行为方式、工作作风都具有很强的行政性质，有的成员还具有国家公务员身份。
由此可以看出，政府对非营利组织的管制是十分严格的，非营利组织过度地受制于政府，成为官方组织网络中的一部分，从而缺乏相应的自主决策能力，丧失了组织的灵活性。
4.非营利组织社会公信力不高。
我国扶贫非营利组织还存在不同程度的运作不规范的问题，导致其社会公信力不高。
2011年发生的“郭美美事件”，引起了强烈的社会反响。
这类事件近些年揭露出来很多，表明非营利组织相关问题的严重性。
丽江妈妈事件[8]：
1999-2000年，“美国妈妈联谊会”向云南“丽江妈妈联谊会”（孤儿学校）捐助35.3217万美元。
因“丽江妈妈联谊会”（孤儿学校）负责人胡蔓莉一直不给原告“美国妈妈联谊会”提供必要的善款使用证明，为免于被美国税务部门的追查和处罚，“美国妈妈联谊会”由此开始通过各种途径向包括丽江市政府在内的各级机关举报“丽江妈妈联谊会”负责人胡蔓莉的问题。
2000年起，善款被胡蔓莉巨额虚报、侵吞的事实陆续被查出并被媒体曝光。
5.贫困农户的参与不足。
尽管非营利组织在扶贫的过程中十分注重对目标群体积极性、主动性的调动，并运用科学的参与方式来鼓励农户的参与，可是目前许多扶贫非营利组织依然普遍把农户的参与性问题作为其重要的攻关课题。
[9]由于许多扶贫对象对非营利组织缺乏足够的了解和认识，而非营利组织成员大多来自城市，对农业、农村、农民等相关知识了解有限，所以在双方进行沟通交流时往往出现障碍，影响了他们之间的良性互动，因此造成了扶贫对象参与热情较低。
四、我国非营利组织反贫困实践改革与创新的方向
1.增强自身能力，建立伙伴关系。
现代治理理论认为，公共治理的主体是多元的，非营利组织也是重要的治理主体。
一个良性的治理结构，需要不同的治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的伙伴关系。
[10]因此，非营利组织与政府应在界定好各自在公共事务管理中责任的基础上形成合作的关系，二者共同承担为社会公众服务的责任。
同时，非营利组织应该强调在竞争中求生存，在创新中求发展。
扶贫非营利组织要注重加强自身的能力建设，尽快实现扶贫工作专业化。
只有非营利组织自身变得完善了，才有可能调动农民参与脱贫致富的积极性，才能达到助人自助的良好局面。
此外，实行公开透明和社会监督的问责机制对非营利组织能力建设特别是资源动员能力建设至关重要。
2.规范资金来源，扩大资金渠道。
资金的依赖牵制着任何一种非营利组织独立性的发挥，政府应有意识、有步骤地通过法制途径，规范非营利组织的资金来源，逐步放手以使其适应社会。
同时，非营利组织自身要努力克服收入来源过于依赖政府的现象，通过提供各类有偿服务、动员社会爱心捐赠等途径，建立相对稳定的多元化收入渠道，并提高资金的使用效率，减少浪费，真正能让自身发挥实际作用，为今后真正克服过于依赖政府的局面打下基础。
3.坚持社区为本，推进整体扶贫。
提出社区为本的整体扶贫策略既有充分的理论依据、国际经验，更是基于基本国情。
其一，坚持社区为本，是基于目前民族地区贫困整体、连片的现实。
其二，坚持社区为本，是消除贫困文化的需要。
贫困文化表现在个人（家庭）、社区、社会等不同层次，社区是一个关键的节点。
其三，坚持社区为本，内地及港台学者、[11]非营利组织等已进行了一些成功的探索，其提出的思路值得参考。
国际小母牛组织中国项目：
小母牛项目“以价值为基础的社区综合发展”（VBHCD）策略是⑤：
在小母牛项目介入前，社区成员在潜在项目伙伴的协助下组建互助组。
组员要对互助组发展进行自我规划。
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