俄罗斯政府信息化建设的特点及其经验借鉴.docx
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俄罗斯政府信息化建设的特点及其经验借鉴
俄罗斯政府信息化建设的特点及其经验借鉴
内容摘要：
通过分析俄罗斯信息建设的政策措施及特点，借鉴其成功经验，立足我国国情，提出了推进我国信息化建设的几点政策建议：
进一步加强政府信息的公开化，协调信息公开与信息安全之间的矛盾、保障信息安全，合理分配政府信息、保障信息资源分配的公平性，加快信息化法律法规体系建设。
关键词：
电子政务，政府信息化建设，俄罗斯
一、俄罗斯政府信息化建设的基本情况
俄罗斯政府的信息化建设是从20世纪90年代中期开始的。
1993年，当美国大力开展社会和政府信息化建设时，俄罗斯正处在一个政局动荡、经济萧条、百废待兴的时期，在实现信息化方面仍明显落后于西方发达国家和我国，通信网络落后于西欧国家大约10-15年，社会应用程度尚未得到深化和大范围普及。
新世纪初，随着俄罗斯国家领导层对信息化建设深远意义认识的逐步加深，以及社会各界的共同努力，俄罗斯经济在逐步复苏，再加上经过20世纪最后10年的发展积淀，信息技术在俄罗斯得到了迅猛发展和广泛应用。
从2002年俄罗斯开始大规模信息化建设，近几年来已初具规模。
俄罗斯政府信息化建设进展
2000年，俄罗斯信息业的产值为84亿美元，占国内生产总值的4%。
上网用户为250万，电脑1000万台。
俄罗斯国内已有近1000家因特网服务公司开张营业，这些企业的总收入约为亿美元，比1999年增加了1倍。
2002年，俄罗斯软件开发在3年时间里增长近3倍，接近印度和中国。
2003年，俄信息部投入10亿卢布的资金，计划将俄境内的网络基础设施建立起来，并向太空发射5颗覆盖俄全境的通讯卫星，以提高网络通讯质量。
据俄罗斯有关调查报告显示，截至2003年初，俄罗斯注册网络用户在1020万-1500万之间，占世界第五位。
经常使用网络的网民约为440万人，约占俄人口总数的%。
近期，俄罗斯信息技术和通信部官员表示，2005年俄信息技术产业总产值达到近350亿美元，软件出口达10亿美元，比前一年增长40%。
最近5年信息技术产业保持了高速增长，在俄罗斯国内生产总值中所占比重达5%，预计到2010年前这一产业总产值将达400亿美元。
在网络方面，俄罗斯目前有2200万网民，1600万台家用电脑。
因特网将在俄卫生、教育、建筑以及农业等方面广泛应用。
俄罗斯计划今年为国内半数的学校和大部分医院提供网络服务，在2008年至2010年间为俄所有学校安装上网电脑，到2010年计划对信息产业基础设施投资330亿美元。
二、俄罗斯政府信息化建设的经验
自本世纪初以来，俄罗斯在信息化建设中能够如此迅猛发展，主要是俄罗斯政府采取了以下措施：
统一规划，制定覆盖全局的信息化发展规划
2002年1月，俄罗斯正式出台了《2002-2010年俄罗斯信息化建设目标纲要》。
《纲要》明确2010年前俄罗斯信息化建设要重点解决好以下9个问题：
1.完善信息通信技术领域的法律法规、建立健全国家对信息化建设的管理和协调机制。
2.利用信息通信技术保障公共管理机构各项活动的公开性，使人们可以广泛地获取国家的信息资源，为政府机构与公民间进行良性互动创造条件。
3.密切各级公共管理机构与经济主体间的关系，促进信息通信技术在经济活动中的推广和使用。
4.利用信息通信技术改进公共管理机构的业务流程。
5.加快对信息通信技术专业人才的培养，提高公众使用IT技术的能力。
6.推广信息通信技术的应用，促进大众化信息传媒业的发展。
7.发展电信基础设施，建立公共接入点，努力缩小数字鸿沟。
8.开发和建立电子商务系统。
9.在全社会形成一种积极参与信息化建设、大力支持《纲要》各项措施落实的良好氛围。
《纲要》明确规定，俄罗斯的信息化建设要分3个阶段进行：
第一阶段的主要任务，是为《纲要》确立的各项措施的实施创造前提条件；第二阶段，推进各项措施的落实，确保纳税、出入境手续、法人的注册及注销、许可证的颁布发和营业执照的办理等业务的在线办理；第三阶段，要为信息技术在社会生活和经济活动中的广泛应用创造条件。
《纲要》的出台，标志着俄罗斯的信息化建设开始进入快速发展时期。
加强组织建设，成立专门的信息化建设领导机构
为了保障《纲要》确定的68个信息化建设项目都能够得到全面的实施，根据《纲要》的有关规定，通信和信息化部，经济发展和贸易部，工业、科学和技术部，教育部，控制系统局，航空航天局，以及直属于总统的联邦政府通信和信息总署7个部门被指定为《纲要》项目的发包人，由它们负责具体项目的实施。
同时，《纲要》还规定，信息化项目建设将通过招标的形式选择承包人，由发包人与承包人签订项目合同，以合同的方式完成项目建设。
还专门成立了参与信息通信技术研发及应用计划建设的跨部门委员会和 《纲要》管理委员会，共同负责俄罗斯信息化建设的组织领导和协调工作。
国家信息化委员会作为一个非常设性机构，其主要任务是就国家信息化发展的优先领域、信息化建设的法律标准保障等问题进行讨论，针对那些关系到国家信息化建设全局的问题提出一些建设性意见，并对信息化建设过程中出现的一些问题进行协调。
除此之外，俄罗斯还指定联邦委员会和国家杜马中的信息政策委员会负责有关信息化建设的政策和法规的讨论、修改和审议工作，以及部分信息化政策和信息化立法的起草工作，为信息化建设创造良好的法律政策环境。
同时，还指定安全会议中的跨部门信息安全委员会专门负责信息化建设过程中的信息安全。
注重信息技术的推广应用工作，加强电子政务和电子商务建设
在信息化建设过程中，俄罗斯政府十分注重信息技术的推广应用工作，把电子政务建设为信息化建设的第一要务，认为政府应在信息化建设中起表率作用，率先应用信息通信技术。
在《纲要》确定的68个专项计划中，涉及电子政务的项目就有24项。
这些项目主要集中在完善信息化法律法规体系，建立、健全信息化管理和协调机构，利用信息通信技术保障公共管理部门活动的公开性，以及改变公共管理部门的业务流程等方面。
俄罗斯政府希望通过这些项目的建设，扩大公共管理部门向公民提供的信息数量和信息服务种类，建立公众对这些活动进行监督的机制，并通过政府机构的上网、制定统一的信息存储和公文流转的标准、实施各部门的信息化建设计划，以及建立跨部门和地方性的信息系统和数据库，来提高这些机构的工作效率，保障公众能够切实得到便捷的政府信息服务。
俄罗斯政府还认为在商务活动中应用信息技术和网络技术已成为现今商务发展的一个主要方向，电子商务已成为俄罗斯建立国内的商品和服务市场实现全球经济一体化的必要因素。
但由于法律标准保障的不健全、金融和信贷机构的信用度低、交易各方不履行义务、商品市场的信息基础设施薄弱等原因，俄罗斯电子商务的发展和应用受到了限制。
为了给俄罗斯电子商务的发展创造必要的条件，促进商品和服务的自由流通，俄罗斯决定加大电子商务推广应用的力度，大力发展电子商务，并将“开发和建立电子商务系统”列为2010年前信息化建设的一项重要内容。
在《纲要》中，与电子商务有关的专项计划就有7个。
为了推广电子商务这一贸易形式和技术，《纲要》还提出要“依据国家标准和俄罗斯在贸易领域承担的国际义务”，“对现有的法律进行修改和补充”，并指出“根据国际上通用的法律法规和电子商务发展的趋势，建立俄罗斯电子商务领域的法律基础，以及解决电子商务发展的组织和标准规范保障的问题是应该予以重点和优先解决的任务之一，因为它可以用来提高交易各方对电子商务活动的信任度，保障其权利和利益不受侵害”。
重视法律法规建设，努力为信息化建设营造一个良好的法律环境
俄罗斯十分重视政策法规的制定工作，制定和公布了《俄罗斯网络立法构想》、《俄罗斯联帮信息和信息化领域立法发展构想》、《2000-2004年大众传媒立法发展构想》等纲领性文件。
不仅如此，还先后起草和修订《电子公文法》、《信息权法》、《个人信息法》《国际信息交易法》、《电子合同法》、《电子商务法》、《电子数字签名法》等法律法规，对电子公文的制作与传输、因特网的发展、信息权的保护、电子合同和电子数字签名的法律地位，以及电子商务活动中应遵循的原则等问题进行了详细的规定。
这些法律法规的制定，保证了国内信息资源的积累、保存和有效利用，防止非法获取信息资源，保证信息通信系统的安全，对因特网服务提供商实行许可证制度。
为俄罗斯信息化建设的顺利进行创造了一个良好的法律环境，确保其能够健康、有序地发展。
三、俄罗斯政府信息化建设对我国的借鉴意义
我国政府信息化建设在20世纪90年代初至90年代末，启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，即金桥、金关和金卡工程。
“三金工程”是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是我国政府信息化的雏形。
1999年至2001年随着全球信息化进程的加快，信息技术开始成为推动国民经济发展的重要力量，通过启动“政府上网工程”及相关的一系列工程，提供政府信息资源共享和应用，各级政府的信息化建设也随之迈上了新的台阶。
2002年至今，我国信息化建设步入高速发展阶段，各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备，网络建设在“政府上网工程”的推动下已获得了长足的进展。
尽管我国的政府信息化建设已具备了相当规模，但目前仍存在着一些问题：
信息资源共享机制尚未建立；法律法规和标准化工作相对滞后，安全保障能力有待进一步提高；电子政务建设、管理和运行体制不完善，创新能力不强等。
结合俄罗斯政府信息化建设的经验，我们提出如下政策建议：
进一步加强政府信息公开化，建立信息资源共享机制
公开政府信息，让公民“知政”、“参政”，不仅有利于强化民主政治、发展社会经济、保障公民的权利、维护公众的利益，而且能进一步规范行政行为、有效遏制腐败、提高行政效率。
“中国政府网”作为我国的门户网站已正式启用，31个省市级政府网站，70多个部委网站的信息都在此公开，用户可以进行查询和检索。
这是我国在公开政府信息方面做出的重要一步，它是由中央政府统一筹划建立的电子政务平台，向社会公众提供了方便快捷的在线服务，使他们能从政府那里得到必要的公用信息，并通过专门的应用系统，如政府采购招投标系统、电子化税费缴纳系统、社会福利支付系统等等，从各方面改变政府的工作方式。
但总体来看，由于我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期，主要职能是自我服务，内部使用，从而形成了以庞大的政府信息机构为主导的信息服务体系，近80%的信息资源掌握在政府手中，由于政府推广不够和企业及个人对政府信息了解程度不深，从而导致政府最具权威性、最有价值的政务信息和商业信息利用程度不高，其主要原因：
一方面对研究企业需求，提供有效的和有针对性的信息产品，保证全面、周到的信息服务，使客户充分利用政府公开的信息资源带动工业化、农业化，促进企业的发展方面的分析深度不够；另一方面，如何利用政府信息平台，让公众了解政府政策的制定及实施过程，让公众与政府形成良性互动方面也有待深化。
对外公开政府信息将以信息的普遍使用为目标，让政府、企业、公众充分利用政府信息平台进行沟通、了解，通过建立全国统一的电子政务网络平台，政务信息资源公开和共享机制，形成良性互动，使信息的使用价值得到最大程度的体现。
这也将为当前我国建立和谐社会创造良好氛围，也是俄罗斯的一条经验。
协调好信息公开与信息安全之间的矛盾，充分保障信息安全
随着国家信息化建设的逐步深入，信息技术的普及应用，确保信息安全问题已成为“刻不容缓的事情”。
为了确保信息安全，俄罗斯于2000年6月出台了《俄罗斯联邦信息安全学说》，明确了俄罗斯信息安全建设的目的、任务、原则和主要内容，指出目前面临着四大任务，即：
确保维护宪法赋予公民的各项权利和自由；开发信息通信产品，保证本国产品能够打入国际市场；为因特网和广播电视网络系统提供安全保障；为国家活动提供信息方面的保障。
不仅如此，为了有效地保障信息化建设过程中的信息安全，在《纲要》出台伊始，俄罗斯指定安全会议中的跨部门信息安全委员会专门负责信息化建设过程中的信息安全。
公开政府信息和保证信息安全是相互矛盾的，由于信息量大，涵盖面广，特别是现代网络技术的发展，使信息的传播更为快捷和便利，根据国家对网站安全性的相关要求，采取一系列措施加强对信息网络安全管理是相当重要的。
根据不同权限用户对不同信息的需求，严格的系统分级授权的安全管理和内容的审核确认管理是不容忽视的。
加大实施管理的力度，进一步完善网站的各项规章制度，加强对网站信息登载、审核的管理，在现有规范的基础上，建立一整套完善的网站管理制度，使网站进入规范化、制度化发展的良性轨道。
要在信息公开和信息安全这对矛盾之间建立制衡机制，一方面，信息公开要以保证信息安全为前提，关于信息公开的政策、法律的制定和实施，要有国家保密部门参与和监督；另一方面，维护信息安全也要以最大限度地公开信息为目标，信息保密范围的确定，也要有代表社会利益的信息资源管理部门参加和制定。
两者相互制约、相互影响、相互补充，统筹兼顾，形成权力约束机制，从而既避免因随意扩大信息公开而损害国家的安全利益，也避免因信息过于封锁而损害公众利益。
伴随政府信息化的推进，政府职能通过网络实现，逐步走向国际互联网的多媒体信息交流和业务处理，政府很可能面临多种信息侵害、破坏和攻击等。
因此，在保障信息的安全方面，可具体采取以下措施：
首先，建立信息安全法律、法规、政策，以法律的强制力规范、协调人们的信息行为，并作为信息安全的第一道防线。
第二，加强信息安全管理，做好信息安全的组织建设、制度建设、安全规划、风险管理、应急计划、安全教育培训、安全系统评估、安全认证等工作。
第三，采取技术防范措施，如信息加密技术、信息确认技术、网络控制技术、容错计算机技术、计算机反病毒技术等。
合理分配政府信息，保障信息资源分配的公平性
从信息内容的分类看，政府信息机构不仅从事政务信息的发布和传播，而且出于经济、社会、科技等管理和决策的需要，必然对具有商业开发价值的信息进行采集、汇总、加工，从而占有绝大多数信息资源。
因此，整合政府信息资源，促进信息交换，加强信息沟通，使更多的人能共享信息是一项重要工作。
较其他经济性产业而言，政府对信息服务业的宏观管理作用多了一种直接手段，具有天然优势，政府这一“有形之手”的效用更为突出。
应该认识到，国家从信息产业发展的根本利益出发，有目的地再分配信息资源，从而实现宏观管理的目标，首先要解决两个根本性问题：
一是利益问题，占有信息资源的政府机构拥有既得利益，其中既包括政治利益，也包括经济利益。
国家的总体利益并不总与政府机构的局部利益相一致，信息资源转移的实质是利益转移，特别是经济利益的转移，从而必然面临来自政府机构的阻力甚至抵制。
二是公正性问题，在政府委托商业性机构开发信息资源时，与政府机构关系密切的商业性企业能够优先获取政府信息资源，从而获得竞争优势。
针对上面的问题，可建立一整套制度化、法律化的政府信息资源再分配程序，规范政府的信息资源分配模式，杜绝政府机构追求商业利益的不当行为，通过对政府信息资源科学、合理地组织和分配，使社会的商业化行为纳入政府的信息管理目标，进而实现政府的宏观管理目的。
加快信息化法律法规体系建设
为了进一步保障、规范及促进我国电子政务的发展，转变政府职能，提高监管水平和工作效率；制止重复建设，拉动国内信息产业发展的内需；应对中国加入世贸后的挑战，全面提高行政的透明度，增强依法行政能力，有必要把电子政务的立法工作作为一项重点工作予以切实实施。
目前，伴随我国信息化的发展，已经建立了互联网网络管理法律体系、电信行业管理法律体系、信息产业市场竞争法律体系、促进信息化应用的政策体系、信息安全法律体系和知识产权保护法律制度等，但各部门立法尚待加速进行。
同时我国多数电子政务立法的效力层次低，需尽快制定出纲领性法律文件，并出台明确的立法规划，建立评价及监督立法的机制，建立健全一整套完善的信息法律法规体系。
借鉴俄罗斯经验，我国信息立法可以考虑从以下几方面重点推进：
1.完善信息法规。
信息犯罪给国家安全、知识产权、个人信息权等造成了极大的负面影响，也对网络化的电子政府构成了巨大的威胁，尤其是涉及国家机密或战略决策的计算机系统，一旦遭到侵犯或破坏，就可能给国家带来灾难性的后果，因此修改和补充现行的法律，使之适应惩罚信息犯罪的需要，建立全面、有效、结构严谨，操作性强的信息法律体系是十分必要和重要的。
2.建立信息公开法律制度，将政府信息公开纳入制度化、法制化轨道，对于推进政府信息化建设具有重要意义。
为适应信息化社会的需要，尤其须对电子信息的公开作出明确的规定。
我国的信息公开法律制度须明确以下内容：
允许公开的信息，豁免公开的信息，公开的义务，获取的权利，公开的方式、途径，行政救济和司法救济措施等。
3.加强网络与信息安全保障体系建设。
信息化发展和网络与信息安全相互促进、相互制约，信息化水平越高越要重视网络与信息安全工作。
要坚持一手抓信息化，一手抓网络与信息安全。
加强网络与信息管理，进一步完善网络与信息管理体制，建立健全网络与信息安全保障体系和防范机制，全面提升国家的网络与信息安全防护能力、应急处置能力，保障信息化健康发展。
修订相关法律和相应程序法，预防和严厉打击计算机犯罪和网络犯罪。
4.制定和完善必要的技术标准。
加强网络与信息安全产品和关键技术的研究开发，要注意采纳国际标准和国外先进标准，以达到电子产品的相互兼容、信息网络的互联互通，实现信息资源的快速流通和高度共享。
积极参加国际信息化组织，参与和促成信息化发展国际公约的谈判与制定。
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