论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与和谐.docx

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论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与和谐

论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与和谐

关键词:

集体土地所有权/土地承包经营权/冲突

内容提要:

集体土地所有权与农村土地承包经营权并行存在于农村土地上的事实决定了二者之间必然会产生冲突与和谐的问题。

现实中，集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突普遍存在于农村土地的调整进程中、集体收回承包地的进程中和农村土地承包经营权的流转进程中。

严格限制集体调整承包地与收回承包地的权利，许诺农人在志愿的基础上充分流转其承包地，成立集体土地所有权在土地承包经营权限制下实现的制度，能够达到和谐两种权利的运行，构建和谐农村法秩序的目的。

在农村的农用土地之上，普遍存在着集体土地所有权与农村土地承包经营权。

集体土地所有权与农村土地承包经营权之间存在着一种共生与制约的关系。

理论上，集体土地所有权应由集体成员一起形成决议并由集体土地所有权代行主体（一般是村民委员会）来实现，而土地承包经营权那么直接由农人家庭与农人个体来行使。

集体土地所有权与农村土地承包经营权的主体与行使方式不一致，致使了二者之间存在着发生冲突的空间。

土地承包经营权设定以后自然对集体土地所有权形成了制约，这一点已经没有什么疑问。

问题的关键在于土地承包经营权能够在什么程度上对农村土地承包经营权进行制约与限制？

作为代行主体的发包方，其行为能够在多大程度上阻碍农村土地承包经营权的行使？

发包方可否调整、收回承包地，改变已经形成的承包关系？

可否对农人转让承包经营权的行为进行限制？

关于上述问题的回答离不开对集体土地所有权与农村土地承包经营权之间冲突的现实考察。

现实中集体土地所有权与农人的土地承包经营权的冲突也要紧表此刻如下方面：

以集体的名义进行土地调整，损害农人个人土地承包经营权；集体收回农人的承包地，侵害农人土地承包经营权；集体否定农村土地承包经营权流转的效劳；土地征收补偿时，对集体土地物权的补偿与对农人个体土地物权的补偿混淆。

一、农村土地调整中的集体土地所有权与土地承包经营权之冲突及和谐

土地承包经营权是一种物权，目前已经没有什么疑问。

可是，在土地承包经营权制度推行之初，这一点并非明确。

在农人最初要求承包经营时，出于对政治风险的担忧，他们一样都与乡村干部约定一个较短的承包期，一样为1-3年。

在这一期限届满后，乡村干部会组织农人依照人口变更的具体情形对承包地进行相应的调整，从头发包再确信一个1-3年的承包期。

1984年的中央一号文件规定承包期一样应在15年以上，并强调在延长承包期以前，能够本着“大稳固，小调整”的原那么，通过充分商量，由集体统一调整。

中央这一政策的目的是通过土地承包经营权这一权利来实现向新民主主义革命理想的有限回归，因此，中央希望农人能够在历史上进行承包基础上，再进行一次较小规模的调整，达到农人的土地权利之间的大体平等后，长期维持农人对特定地块的承包经营权。

让农人一次性地取得对特定农地地块长达15年以上乃至更长的土地利用权的制度安排只能是一种物权性的安排，1986年公布的《民法通那么》就专门好地把握并贯彻了中央的这一用意。

可是这一规定在实践中并无被专门好地遵守，它的法学意义也没有被法学家与司法实务界人士专门好地挖掘。

1990年中共中央国务院发布的《关于1991年农村工作的通知》强调“只要承包方法大体合理，群众大体中意，就不要变更”，“确实需要调整的，也要从严把握”，再次说明了中央要实现农人对特定地块进行稳固支配的政策导向。

可是在实践中，人民公社时期土地集体所有与集体利用的实践与普遍的意识形态宣传形成并强化了农人心目中朴素的平等观念。

在农村土地承包之初，农村土地大体是在综合考虑土地的肥沃程度等因素的基础上，依照人口与劳动力等情形进行均分的。

在通过最初的一次或两次的调整与均分以后，土地的调整与按人口进行再次均分被农人群体与乡村干部所普遍同意，土地承包经营权延长到15年以上的政策目标没有取得实现。

农人的平等观念与平均主义意识对土地平均调整提供了有力的思想支持，而乡镇政府与乡村干部也希望借助于农村土地的频繁调整来强化自己对集体土地的操纵力与对农人、农村进行综合治理与操纵的能力。

农人、乡村干部与乡镇政府之间尽管利益目标各不相同，可是在土地调整方面那么存在必然的共识。

土地调整成了农村土地承包经营制度在贯彻进程中的一种普遍性适应，农人强烈的平等意识与平均主义观念在推动着“生增地，死减地”（注释1：

农人对土地调整的态度是彼此矛盾的，一方面农人希望通过土地调整来实现彼此之间的土地权利的平等，另一方面农人也强烈地担忧自己会因为调整而丧失承包地。

因此，当你问及农人是不是同意通过调整来实现土地权利之间的占有平等时，大部份农人会表示支持；可是，当你又问及农人是不是会同意村组调整你的承包地，减少你的土地权利时，绝大多数的农人又都表示反对。

通常情形下，增加人口的家庭会要求调整承包地，而减少人口的家庭那么强烈反对调整承包地。

赵阳曾在安徽省的肥东县与凤阳县对43位农户进行过涉及到农人对土地调整之具体态度的调查。

在该项调研中，关于“你感觉土地调整好不行？

”，人数相当的农人别离选择了“好”或“不行”，而关于另外一个“你感觉已经分派的承包地不进行调整行不行？

”那么有33个（约占77%）农户选择了“行”，只有7个农户选择不行（参见赵阳著：

《公有与私用——中国农地产权制度的经济学分析》，生活·念书·新知三联书店2007年版，第85页）。

）。

人地矛盾的高度紧张和非农就业机遇的不足也为农村土地的调整提供了客观的现实背景。

集体按期在全部成员之间进行大范围的土地再均分确实是大调整；在特殊情形下，如土地被征收后对集体土地进行局部调整，是小调整。

当村社内部有新生儿，或人口迁移与死亡，或本不属于村社的成员加入村社时就会显现土地的调整。

农村土地调整在实质上是通过剥夺部份农人的财产权来实现另一部份农人的财产权，并达到土地财产与土地保障平均化的目的。

因此，现实中承包经营权制度推行以来，有的村落很少调整土地，有的村落调整土地的次数较多。

有调查显示自1980年以来，30%的村落调整土地一次，26%的村落调整土地两次，38%的村落调整土地三次或三次以上[1]。

很多类似的调查证明了这一点。

1997年的一项针对271个村落的全国性调查显示，在农村土地承包经营权制度引进以来80%的村落都调整过土地（其中66%的村落调整过两到三次）[2]。

这说明农人与乡村干部已经适应了每隔3-5年就进行一次农村土地调整。

“由于集体能够在以为必要的时候挑唆和从头分派承包地，承包合同常常仅仅是一种‘纸面上的协议’。

在另一方面，土地的从头分派关于人口的转变又是超级必要的。

在土地贫乏地域，集体面临着更大的来自于社区的维持土地人均分派的社会压力。

”[3]集体对农人土地进行调整的基础是集体所享有的集体土地所有权，可是，在农户普遍享有土地承包经营权的情形下，这种调整必然会造成集体土地所有权与农户的土地承包经营权之间的冲突。

集体土地所有权与农人的土地承包经营权之间的冲突产生了严峻的后果，农人的个人土地权利在调整中常常被侵夺，承包地在调整中进一步细碎化，农人对农村土地承包经营制度的信心也受到动摇。

针对农村中显现的这种承包地普遍调整的状况，为了幸免耕地的频繁调整，避免耕地不断被细分，1993年中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济进展的假设干政策方法》，重申了承包期应在15年以上的政策，并提倡承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的方法。

1995年中央的相关文件继续强调维持承包关系的稳固，提倡“增人不增地、减人不减地”，要求将到期的承包合同再延长30年。

1998年中共、中央国务院发布的《关于1998年农业和农村工作的意见》要求“第一轮承包到期的地址，都要无条件延长30年”。

由于一轮承包后，中央土地承包权原那么应当在15年以后，应当尽可能幸免对土地进行调整的政策没有在实践中普遍取得遵循，中央除继续强调承包期应当在30年以上，二轮承包需“小调整，大稳固”外，还推动了立法机关通过立法的形式实现了对集体调整农村土地明确限制。

在立法上，1998年修改的《土地治理法》在规定土地承包期为30年的同时，对集体调整承包地最先做出了明确的限制，其规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。

2002年的《土地承包法》继续强化了对集体调整与收回承包地的限制，其第26条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，可是其第2款又规定：

“承包期内，因自然灾害严峻毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必需通过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县人民政府农业主管部门批准。

承包合同中约定不得调整的，依照其约定。

”2007年公布的《物权法》并无沿着强化与取消集体调整承包地权利的方向前进，而是在进行现实考量的基础上，大体维持了《农村土地承包法》的相关规定。

整体而言，二轮承包以前承包地的调整在农村地域普遍存在，这种调整致使了极为严峻的集体土地所有权与农人土地承包经营权之间的冲突。

推动承包地调整的因素是多方面的，除农人希望平均享有土地权利的平均主义观念、乡村干部希望维持对土地与农人的操纵力和人地关系紧张、税费负担繁重等因素之外，法学界与实务界对集体土地所有权与土地承包经营权的熟悉存在误差也是致使这一冲突的重要缘故。

长期以来，土地承包经营权的物权属性没有被法学家和法律实务工作者所充分熟悉，以为土地承包经营权是一种债权性合同关系的观点主导了法学理论界与司法实务界。

土地承包经营合同的纠纷被套用债权性合同的相关理论来进行解读与处置，土地承包经营权物权属性在实践中没有被真正的保护。

在集体要求解除合同与收回承包地的纠纷中，法院要求承包合同必需被继续履行，尽管达到必然的爱惜农人土地权利的成效，可是如此的一种爱惜离对农人土地承包经营权的物权性爱惜还相去甚远。

长期以来，由意识形态中的所有制好坏论转而来的所有权好坏论在政府工作人员、乡村和司法人员观念中盛行。

由于农村土地上只存在着集体土地所有权与农人个人的土地承包经营权等物权，因此，所有权好坏论在农村的实践中转变成了集体土地所有权优于一切农人个体的土地物权的理论。

集体土地所有权被说成是效劳最壮大的，恍如农人个体的一切土地权利都从集体土地所有权中产生，都必需依附于集体土地所有权而存在。

这一理论夸大了集体土地所有权的真实效劳，故意遗漏了集体土地所有权行使时应受农人个体的土地物权限制的规那么，成了集体调整承包地的一个重要依据。

在人民公社时期，除宅基地与自留地外，农村土地长期处于乡村干部的掌控之下，乡村干部再服从于政府的意志来实现对集体土地的利用。

这一段历史深刻地阻碍了农人的思维方式，农人为了幸免与乡村干部、乡镇政府产生冲突，农人一样也会适应性地选择服从土地调整的安排。

人民公社时期的集体土地所有权行使的公权利化，给乡村干部与农人留下了集体土地所有权具有超强效劳的印象，农人在利益没有受到严峻危害的情形下，一样会自觉服从土地调整的决定。

土地承包经营权的调整是集体地权与农人的土地承包经营权之间的冲突最集中与最猛烈的暴发，它将会致使一个区域范围内的农人取得土地承包经营权的普遍变更，形成集体地权与农人个人地权之间的大规模冲突，并间接致使农人个人地权之间的冲突。

因此，必需着重限制直至完全禁止集体以集体土地所有权为基础所进行的对农村土地承包经营权的调整。

第一，土地承包经营权成立的初衷确实是重建农人个人与土地之间的本质联系，通过向新民主主义革命理想有限回归，实现农人对特定地块土地的排他性支配。

土地的频繁调整使农人对特定地块的排他性支配力在事实上受到减弱。

农人土地承包经营权的成立是中央与农人进行新一轮“与民立约”的结果，中央已经向农人许诺给予农人长期而稳固的承包经营权，承包地的频繁调整会降低农人对土地承包经营制度的信心，也会减弱中央的威信。

因此，中央的土地政策是一贯而统一的，确实是尽可能限制直至在条件许诺的情形下，禁止对农人承包地的调整。

第二，承包地的频繁调整阻碍了农人对土地进行长期投入的踊跃性，农人一样不敢也不肯对土地进行长期投资，结果造成了土地的肥力下降，乃至诱使一些农人产生短时间行为，进行掠夺式经营，破坏地力。

在农人预期土地会调整的情形下，农人往往会降低在基础设施修缮方面或肥力资源方面的投入，农人尽管非常珍爱与酷爱土地，可是却不敢将自己全数的热情都倾注到土地之上。

再次，土地调整进程中，乡村干部常常借助土地调整以权谋私，侵犯个别农户的土地承包权利，引发了社会矛盾与冲突。

再次，土地的常常调整造成了农户承包地的进一步细碎化，农户大多拥有品级不同、位置相距甚远的多块土地，不但难以实现规模性经营，相反加倍增大了土地经营的本钱。

最后，农村土地承包经营权的调整会阻碍土地承包经营权的流转，引发土地承包经营权流转中的普遍冲突。

在农人普遍预期农村土地会进行调整的情形下，农人将会尽可能减少农村土地的流转。

关于需要将农村土地流转出去的人来讲，他流转出去的土地权利将是一个不确信的土地权利，这会给他带来不确信的违约等风险，也会降低他流转的收益；对需流入土地者而言，假设他们预期他们对土地财产权需要能够通过再调整取得，他们就会尽可能选择不通过流转的方式取得土地。

关于已经流转出去的土地承包经营权来讲，土地的调整将会严峻阻碍流转者与流入者的土地权利，致使他们之间的彼此冲突。

再者，由于土地调整的标准不确信，农人会担忧在调整中失去土地，而不敢外出打工或安心从事其他经营，从而阻碍到农村非农经济的进展与农人收入的增加。

从物权法的角度来分析，土地承包经营权的大体农地物权的物权属性决定了它是对集体土地所有权进行全面限制的物权。

在存在土地承包经营权的地块上，集体土地所有权的功能与价值全数内化到土地承包经营权当中，土地承包经营权对集体土地所有权的这种限制已经达到了使集体土地所有权的占有、利用与收益权能全数“虚空”，乃至使集体土地所有权处分权能的行使也已经没有任何经济价值的程度。

土地承包经营权的基础农地物权的属性决定了集体共有人除能够在土地承包经营权设定之初的时候一起决定是不是需设定土地承包经营权之外，尔后土地承包经营权一旦设定就形成了对集体土地所有权的全面限制，即便是全部共有人的意志也不能够再排斥土地承包经营权人对承包地的支配。

集体土地上一旦设定土地承包经营权，那么土地承包经营权对集体土地支配效劳就应当优先于集体土地所有权对该幅土地的支配效劳，集体土地所有权应当在土地承包经营权的全面限制下行使。

因此，依照物权法的大体原理，土地承包经营权虽是以集体土地所有权为基础设定，可是土地承包经营权一旦设定就应当优先于集体土地所有权而实现对特定地块的占有、利用与收益。

在土地承包经营权存续期间，承包经营权人仅需形成自己的意志就能够够支配并享有利益的特性，决定了土地承包经营权一旦设定就需要具有排斥其他人的效劳，包括产生排斥其他集体成员，乃至集体成员一起意志与行为的效劳。

在理论上，土地承包经营权是以集体土地所有权为基础而设定的，是限制集体土地所有权的物权，集体土地所有权的行使要受到土地承包经营权的制约。

因此，在承包期间除非承包经营权人志愿舍弃承包经营权，不然集体不能够再干与承包经营权人对特定地块的支配。

可是，在现实生活中，法律、文化与社会的多重因素的一起作用致使了农村的调整仍然在持续。

在进行二轮承包以后，承包经营合同已经大体签定与承包经营权证的发放已经完毕后，农人已经普遍形成了对承包经营权30年不变，对承包地再也不调整的预期。

2005年广东省农村已经完成二轮土地承包工作的村组占总数的%，承包期延长到30年的耕地面积占实行家庭承包的耕地面积的%，以签定承包合同数占总数的%，以发放到户的土地承包经营权证占总数的%[4]。

承包经营合同的签定与承包经营权证的发放，强化了农人对中央的政策与土地承包经营权物权性的确信。

《农村土地承包法》公布后，赵阳在2003年对2114户农人进行的问卷调研显示，占%的农户同意承包期延长至30年以上的政策，占%的农人确信承包期内将再也不调整承包地[5]。

在承包经营合同已经签定与承包经营权证已经发放完毕的地址，当土地调整现象再次显现后，农人将会加倍强烈地表现出对政策与法律的疑心与不信任。

二轮承包以后，承包地原那么上不能再调整的政策与法律必需取得更为严格的执行与贯彻。

笔者曾在2007-2020年期间，前后在山东省沂南县的大庄镇、苏村镇的十二个村落进行走访调研，发觉这些村落在二轮承包以后均未显现过调整现象，农人普遍确信承包地将可不能被调整。

在调研中笔者还发觉年龄在30岁以下的农人普遍对农村土地再也不调整表现出了较强的信心，而40岁以上的农人中很多仍然心存疑虑。

《农村土地承包法》与《物权法》采取了严格限制土地调整的态度，但同时许诺在因自然灾害严峻毁损承包地等情形下，通过专门的程序实现对承包土地的个别调整。

这事实上为集体或集体土地所有权行使主体调整集体土地留下了口子。

由于此处并无严格地列举说明在何种情形下集体能够调整承包地，这就意味着只要通过村民全部成员2/3以上或2/3以上村民代表的同意，就能够够达到在个别村民之间进行承包地调整的目的。

《农村土地承包法》第27条第2款规定的是“因自然灾害严峻毁损承包地等情形下”“个别农户之间承包的耕地和草地”调整。

那个地址的“特殊情形”是指：

（1）“部份农户因自然灾害严峻毁损承包地的；

（2）部份农户的土地征收或用于乡村公共设施、公益事业建设，丧失土地的农户不肯意‘农转非’，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）‘人地矛盾突出的’和‘本款规定的调整’指的是小调整，是对个别农户之间承包土地进行小范围适当调整，即将人口减少的农户家庭中的丰裕土地调整给人口增加的农户。

”[6]从对该条款的这一较为权威的说明来看，该条仍旧为集体通过调整途径侵害农人的承包经营权留下了充沛的空间，而且农村土地的调整将会严峻冲击已经形成的农地流转秩序。

既使仅仅将严峻的自然灾害致使承包地毁损作为土地调整的缘故也并非可取。

因为严峻自然灾害通常只是致使农作物的季节性欠收而并非必然致使农人个体的承包经营权的消灭。

严峻的自然灾害可能使农人的承包经营权临时失去其生产资料与生存保障的功能，可是只要承包地并无因为严峻的自然灾害而灭失，农人个体的承包经营权就仍然存在。

在农人个体的承包经营权仍然存在只是行使状况受到自然条件限制的情形下，调整承包地将会产生严峻的不利后果。

农业的弱质产业性与中国的自然灾害的多发性，将会致使农村土地承包经营权的调整仍然会在实践中普遍存在，因为在中国几乎每一年都会有自然灾害发生而致使农人临时丧失生产资料与生活保障功能的现象显现。

在自然灾害致使农人的承包地被严峻毁损的情形下，政府应当为农人提供社会救济与保障，提供充分的社会救助以帮忙农人将承包地恢复到适合耕种的状态，而不是通过减损其他成员的承包经营权的方式来达到保障遭遇损失的个别农人之生活的目的。

在自然灾害致使农人承包地灭失的情形下，农人的承包经营权消灭。

农人个体因自然灾害而丧失承包经营权的情形下，农人事实上处于失业与失去生活保障的境况，现在政府应当为该农人提供失业保障与社会救济，并提供从头就业的效劳以保障农人渡过难关。

除此之外，能够考虑通过集体再次为农人从头设定新的土地承包经营权（存在机动地的情形下）或土地承包经营权流转的方式来解决农人从头取得土地权利的问题。

总之，笔者以为不管是从物权法的法理角度来进行分析，仍是从中国实际状况来看，立法都必需沿着减弱乃至取消集体对承包地进行调整权利的方向前进。

在集体不能再调整承包地以后，尔后显现的人地矛盾要紧通过以下三种途径解决：

（1）利用集体经济组织依法预留的机动地、开垦的新政耕地和承包期内依法志愿交回的土地；

（2）依法进行土地承包经营权流转，通过转包、出租、转让等方式，在稳固家庭承包经营的基础上，让农地流转到需要的人手中；（3）通过进展非农产业，转移农村丰裕劳动力，从全然上减轻人地压力，实现农人的非农就业。

二、集体收回承包地进程中的集体所有权与土地承包经营权之冲突与和谐

集体土地所有权与农人的土地承包经营权之间的冲突还表此刻集体可否收回土地承包经营权这一问题上。

全部集体成员共共享有集体土地所有权，而农人个体享有土地承包经营权，现实中发生了很多的集体强制性收回土地承包经营权的案例。

集体收回土地承包经营权要紧出此刻如下的情形下：

第一，集体通常会把果树、鱼塘或林地等土地或水面大规模地或以较低的承包费承包给集体成员或非集体成员利用。

最初，这些土地与水面的收益较低，可是后来通过集体成员或非集体成员的利用，带来了专门大的收益。

集体成员或村委会希望取得更多的土地承包费而收回土地承包经营权。

在司法实践中，这种案例与纠纷超级多见，法院最初一样通过要求继续履行合同的方式来提供对承包经营权人的救济；在土地承包经营权的物权属性被司法实践部门普遍认能够后，法院一样会采取认可土地承包经营权人的物权请求权的方式，来排除集体土地承包经营权的干与。

目前随着土地承包经营权的物权属性被充分熟悉，这一类纠纷已经大为减少。

第二，集体地权与农人的土地承包经营权冲突的另外一个表现是发包方以承包人欠交承包款为由而终止承包合同而收回承包经营权。

2006年以前，农村土地上普遍存在着繁重的税费负担，农村中普遍存在着将各类税费负担与承包经营权关联起来进行试探，借助着农村土地的承包来实现各类税费负担收缴的实践。

在家庭承包的进程中，集体经济组织、村委会一样会将农业税、“三提五统”（注释2：

“三提五统”中的“五统”属于公法的税费负担，而“三提”的性质相对照较复杂，可是大体也是存在于农村土地上的负担。

）等税费负担和其他负担分摊到承包地之上，农人往往会因为农业经营收入较低，而存在欠缴承包费的现象。

在这种情形下，集体经济组织、村委会、乡镇政府往往会强迫农人交纳承包费。

在农人无法交纳承包费的情形下，集体经济组织、村委会、乡镇政府会强制收回承包地，将承包地交给有能力负担承包费的农人个体耕种。

关于集体经济组织、村委会、乡镇政府因税费负担的交纳而强制收回承包地的现象，中央早已发文强调在此种情形下，不能强制收回农人的承包地。

关于通过家庭承包方取得的承包经营权，不能因为欠缴税费负担或承包费等为由而消灭农人的土地承包经营权，是由承包经营权的大体农地物权属性决定的。

承包地是农人的最大体的生存保障，收回贫困而生活困苦农人的最后生活保障，严峻违抗了社会主义的大体伦理道德。

从性质上讲，各类税费负担是属于公法上的负担，是农人与国家、基层政府之间的关系，而土地承包经营权是一种民事权利，公法上负担不履行不该当直接致使农人个体土地权利的消灭。

第三，实践中还存在一种情形是集体以农人将承包地撂荒为由，而收回农人的承包地。

在我国农地资源是一种稀缺性的资源，在这种情形下承包经营权人是不是负有必需利用承包地的义务呢？

历史地看，农地撂荒与农地上税费负担繁重和农地的相对收益较低有关。

受到天灾与市场条件等各类因素的阻碍，农地产出常常会显现不足以交纳税费负担，乃至不足以弥补农人对农业的大体投入的情形。

在土地承包经营权成为农人的负财产的情形下，农人艰巨而相对理性的选择是撂荒，乃至是完全离开自己酷爱的农村而外出谋生。

集体为了保证农村的各项税费负担取得落实通常会将农人的承包地收回，而从头发包给其他人。

土地应当是农人的一项财产而不该当是农人的负担。

在农村土地的承包经营能够给农人带来收益的情形下，农人一样会选择自己耕种承包地或将承包地流转而取得相应的收益并同时使承包地处于被利用状态。

只有在承包地成了农人的负财产情形下，农人迫不得已才会选择撂荒，而一旦承包地能够从头给农人带来收益，农人一样都会选择从头耕种土地。

土地承包经营权的大体农地物权属性与中国的现实情形决定了不能将撂荒作为消灭农人土地承包经营权的理由，对此国务院办公厅2004年发布的《关于妥帖解决当前农村年土地承包纠纷的紧急通知》第4条规定：

任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已经收回的要当即纠正，予以退还。

这一规