农村社区服务中心模式选择与实证研究.docx
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农村社区服务中心模式选择与实证研究
农村社区服务中心：
模式选择与实证研究
—以“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”诸暨市为例
卢芳霞*
内容提要：
农村社区服务中心建设可推进城乡基本公共服务均等化、整合农村社区建设资源要素、健全村民自治制度、促进农村社区融和，是浙江省全面推进的民生工程。
但目前全省各地在建设农村社区服务中心过程中普遍就治理机制、运行制度、资金来源和人力资源等问题存在着种种困惑，迫切需要现成、成熟的模式予以借鉴，以顺利完成省委、省政府规定的五年建设目标。
诸暨市是“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，其推进农村社区服务中心的模式可为全省各地提供一些借鉴。
关键词：
农村社区服务中心 诸暨模式 绩效评估 启示 结论 [①]
作者简介：
卢芳霞，女，绍兴市委党校讲师，绍兴市枫桥经验研究所成员。
作者从事“枫桥经验”、农村社区建设的研究。
此文发表在《浙江省委党校学报》2011年第3期。
一、必要阐述：
研究缘起、研究综述和研究方法
（一）研究缘起
税费改革虽从制度上扼制了乡镇基层政权制度外筹资的渠道，但同时也带来弊端：
一是各地收财限权式改革和精兵简政式改革消解了村社集体的治理资源、和能力，农村基层组织沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”[②]；二是县乡政府改变行为逻辑，以风险最小化替代利益最大化[③]，不作为的态势日益呈现。
所以税费改革前期，原本短缺的农村公共服务供给更加面临困境。
在这种背景下，社会主义新农村建设应运而生。
农村社区建设作为新农村建设的重要路径，也被逐渐推上历史舞台，而且带有明显的“问题解决取向”[④]，其旨在解决农村公共服务供给难题。
2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”。
2007年10月，党的十七大报告中又进一步提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
”2008年中央1号文件首次提出“具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站”。
2008年12月，浙江省委、省政府出台《关于推进农村社区建设的意见》，提出“争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心。
”至此，农村社区服务中心建设成为浙江农村一项重要的民生工程。
目前浙江各地均在推进农村社区服务中心建设，但普遍就治理机制、运行制度、资金来源和人力资源等问题存着种种困惑，迫切需要借鉴现成、成熟的模式，以顺利完成省委、省政府规定的五年建设目标。
但到底提供怎样的建设模式以供借鉴？
本文认为，选择本土化的借鉴模式为最优方案，即在适当借鉴外省经验的基础上，着重应借鉴浙江省内典型的建设模式。
因为浙江省本身就是全国开展农村社区建设较早、整体水平较高的省份之一。
早在2006年中央首度完整提出“农村社区建设”要求前，浙江省已在11个县（市、区）的46个村部署开展了农村社区建设试点工作。
2007年民政部确定首批251个“全国农村社区建设实验县（市、区）”，浙江省占有18个。
截止2010年底，民政局确定首批和第二批共27个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，浙江省占有5个。
所以详细总结浙江省内的建设模式尤其是5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的建设模式，基本可满足各地的借鉴需求。
本文对5个县（市、区）进行比较研究（详见图表一），得出的结论是：
嘉兴市南湖区和平湖市处平原地区，杭州市西湖区和余杭区地处省会城市，所以这四个县（市、区）的城镇化水平都较高，所辖的行政村数量少而且同质性强，农村社区服务中心建设更接近于城市模式。
而诸暨市城镇化水平较低，全市106万人口中有90万是农业人口，所辖的行政村数量多而且同质性弱，有山区、集镇、近郊、城郊等各种类型，诸暨的实践更具“农村社区”典型性。
所以本文先总结“诸暨模式”以供各地借鉴。
图表一：
浙江省5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”情况对比表（2010年）
名称
所辖乡镇和街道（个）
所辖行政村和城镇社区（个）
所辖总人口（万人）
嘉兴市南湖区
5/6
51/65
46.99
嘉兴市平湖市
5/3
113/44
48.44
杭州市西湖区
4/9
52/125
57.95
杭州市余杭区
15/5
189/132
83.74
绍兴市诸暨市
27/3
468/19
106.42
（二）研究综述
国外学者对公共产品和公共服务的研究已经非常丰富和成熟。
但就西方大多数经济发达国家而言，由于不存在城乡二元结构体制，或者说城乡二元结构体制没有我国这样明显，所以相应地，政府在公共产品供给上也就没有城市和农村的体制性差别。
因而，国外学者对农村公共服务单独进行研究的较少。
而目前国内有关农村社区服务中心的研究已较多，尤其是山东、江苏和浙江三省的实践在全国处领先地位，研究也相对丰富。
1、山东、江苏省的研究。
山东省的农村社区服务中心建设开始于2005年。
山东省供销合作社联合社（2007）总结了山东省建设运营农村社区服务中心的实践与思考，即发挥供销合作社主导作用，以现代商品经营为基础，整合带动其它物质文化生活项目，为农民提供社区生活的载体；李成贵（2008）、张述存（2008年）总结了诸城市政府主导在农村社区中心村设立服务中心的模式和莒南、滕州、寿光等县市供销社为主建立农村社区服务中心的模式。
江苏省的农村社区服务中心建设开始于2004年。
江苏省民政厅（2008）总结了苏南地区以城带乡、城乡联动的“延展式”经验。
如太仓等地的农村社区服务中心建设普遍实施“12345”工程，即一个室外活动场地、二个阵地、三支队伍、四个室、五个站。
如扬中市在农村社区建设中直接引进城市社区管理模式，并在农村社区服务中心统一设置了“五站四室两场所”。
2、浙江省的研究。
浙江省的农村社区服务中心建设开始于2008年，起步稍晚，但研究比较丰富。
副省长陈加元（2007）在《加快推进农村社区建设研究》这一课题中，提出在全省推广农村社区服务中心建设的思路；浙江省民政厅近年来对农村社区建设非常重视，省民政厅厅长吴桂英（2008）在课题出中提出农村社区建设的重点在于为农村居民提供基本而有保障的公共产品和服务，并把农村社区服务中心作为建设平台。
省民政厅（2010）在接受省委、省政府委托起草《浙江省城乡社区服务业“十二五”发展规划》中，进一步明确了农村社区服务中心的建设重点。
同时浙江大学的学者也加入对农村社区建设的研究，2009年12月，浙江大学与浙江省民政厅合作共建民政研究中心，目前研究中心的学者开始关注《浙江省农村社区服务中心建设研究》的课题。
但总体来看，目前有关农村社区服务中心的研究多见于附属性研究，即只在研究农村社区建设中附带性研究，少有单独性研究；多见于官方性宣传，少有学术性研究。
这种研究现状既是不足之处，也是机遇所在，为学者预留了更多的研究空间。
作者近年来专注于研究农村社区服务中心，本论文就是其中之一。
（三）研究方法
1、资料收集法。
除了通过期刊网收集理论文献，还通过以文入会的方式收集资料。
2010年参加了多场全省性的理论研讨会和年会，收集了《浙江民生论坛交流材料》、《浙江民政论坛论文集》、《浙江省党校系统理论研讨会论文集》、《浙江省社会学学术年会论文集》、《浙江省“中国乡村社会史研究会”年会论文集》。
同时还向浙江省民政厅、绍兴市民政局、诸暨市民政局和典型乡镇收集资料，并反复研究。
2、实地调研法。
2009年，作者利用与绍兴市民政局合作课题的机会，全程跟同绍兴市民政局到诸暨市民政局、典型乡镇和六个试点村进行实地调研。
2010年上半年，为完成浙江省社科联、浙江省财政学会2010年“民生调研协作攻关”课题，作者再次到诸暨市五洩村、枫桥镇陈家村、枫源村进行补充调研。
2010年下半年，作者参与《浙江省城乡社区发展‘十二五’规划》课题，跟同课题组负责人到杭州、宁波、嘉兴市民政局和典型农村社区实地调研。
3、比较研究法。
研究浙江模式与山东模式的区别：
浙江省的农村社区服务中心以福利性项目为主，其投资和日常运营主要由政府财政和集体经济支撑，山东省的农村社区服务中心采用“供销合作社主办、多方参与、市场运作”的建设运营方式。
同时对浙江省内5家“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”进行对比研究。
4、深度访谈法。
通过电话、电子邮件、QQ聊天工具与绍兴市民政局、诸暨市民政局、诸暨市委组织部和各典型农村社区的党支部书记、大学生村官经常保持联系，随时访谈并补充材料，并让他们对作者的研究成果进行可行性论证。
二、实证研究：
农村社区服务中心的“诸暨模式”
诸暨市是民政部2007年确定的全国农村社区建设实验县（市、区）之一，已于2010年初被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。
诸暨市共27个乡镇（街道），468个行政村，3094个自然村。
2010年实现生产总值621.52亿元，财政总收入、地方财政收入达到65.51亿元和37.33亿元，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别达到31413元和14549元，诸暨市已连续十届获得“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”，其中2009、2010年的排名分别为第14、13位。
诸暨市属于典型的发达地区，具有建设农村社区服务中心的良好基础。
（一）诸暨农村社区服务中心的推进模式
1、以健全保障机制为支撑，增强农村社区服务中心建设的推动力。
农村社区服务中心建设的建造和运行需要保障机制作支撑。
诸暨市主要是建立三项保障机制：
一是组织保障。
诸暨市专门成立了由市委副书记任组长，市委常委组织部长、分管副市长任副组长，39个部门负责人为成员的城乡社区建设工作领导小组（详见图表二），加强对农村社区和服务中心建设的规划指导、综合协调和督促检查。
各镇乡（街道）应成立相应的组织，由主要领导负责抓落实。
二是政策保障。
诸暨市于2009年出台《关于推进城乡社区建设的意见》，于2007年开始连续每年出台《推进社会主义新农村建设的政策意见》和《推进社会主义新农村建设政策意见的实施细则》，把农村社区建设纳入诸暨市新农村建设八大实事工程之一，并提出农村社区服务中心建设的统一标准。
同时诸暨市开展“111”为主要内容的“班长”工程，以增强村两委和服务中心班子成员的凝聚力，“111”工程即重点培养100对村党组织书记和村委主任优秀搭档、100名优秀村党组织书记和100名优秀村委主任。
针对农村社区服务中心建成后村干部工作量明显增加的情况，2010年诸暨又出台政策，以财政保证村两委主职干部享受每年不少于1.5万元的待遇。
三是资金保障。
自2007年开始，四年内诸暨市级财政分别投入300万、2300万、2500万和2500万，民政局福利彩票公积金分别投入30万、364万、400万和240万。
同时各乡镇（街道）也相应配套进行财政投入，自2008年开始，诸暨各乡镇（街道）财政三年内分别投入182万、200万和210万。
较为典型的是安华镇，对按示范型标准建设的，镇财政给予每村2万元的补助，按普通型标准建设的，镇财政给予每村1万元的补助。
图表二 诸暨市城乡社区建设工作领导小组示意图
2、以科学规划进度为先导，分类有序推进农村社区服务中心建设。
诸暨市本着“因地制宜、循序渐进、由易到难、由点到面”的原则，坚持从农村实际出发，科学规划建设进度。
2007年诸暨被民政部确定为“全国农村社区建设实验县（市、区）”后，先期选择了小东村、长塘村、同文村、蔡家畈村、五洩村、城西新村六个行政村作为农村社区的试点村，这六个试点村非常具有典型性，代表着山区、集镇、近郊、城郊四种类型。
在试点的基础上，再确定了“一年试点，二年推开，三年全覆盖”的规划，从2008年到2010年三年内实现468个行政村的全覆盖建设。
同时把农村社区服务中心建设划分为示范型和普通型。
示范型服务中心的基本条件必须达到800平方米以上的室内服务场地面积，在此基础上，分设好“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”（详见附表三），并明确室外活动场地每100户不少于50平方米（包括蓝球场、门球场、健身场地等）。
而普通型社区服务中心则只要达到350平方米以上的室内服务场地面积，各村可因村制宜建设，并不要求把“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”设置齐全。
图表三：
诸暨市统一农村社区服务中心的建设标准
六站
五室
四栏
三校
二厅
一家
党员服务站
办公室
公开栏
党校
村民议事大厅
星光老年之家
农技服务站
调解室
信息栏
村民学校
便民服务大厅
计生服务站
阅览室
宣传栏
法制学校
劳动保障站
活动室
阅报栏
医疗服务站
避灾室
救助服务站
3、以创新治理机制为契机，探索建立农村社区服务中心管理模式。
考虑到农村社区的特殊性，诸暨市并没有按城市社区居委会的模式创建组织体系，而是充分依靠原村两委班子形成治理机制。
在原村两委的基础上，挂出“社区服务中心”的牌子，村党支部书记兼任社区服务中心书记，村主任兼任社区服务中心主任，“三块牌子，一套班子”。
农村社区服务中心下设党建工作服务组、生产经营服务组、公共事业服务组、综合治理服务组、社会保障服务组、计生卫生服务组、文化体育服务组七个组，各组组长由村主职干部兼任，组下设室、校、队、站，其负责人分别由村两委班子成员担任（详见图表四）。
各组组长、各室（校、队、站）负责人的姓名、联系电话上墙公布，知晓村民，以便联系。
同时，诸暨市还成立了农村社区共建协调小组，让驻村企业、驻村单位和农村社区通过“契约化”和“双赢机制”共同参与农村社区服务。
图表四 诸暨市农村社区服务中心治理机制示意图
4、以各类规章制度为支撑，创新农村社区服务中心运行机制。
一是统一社区服务标识，在“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”上都标有统一而明显的标识。
二是统一服务内容。
所有农村社区服务中心统一提供党建工作服务、生产经营服务、公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务共七大类四十八项服务（详见图表五），并将七大类服务内容和负责人公布上墙。
三是实行全程办事代理制。
对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”，并将窗口服务指南醒目地挂在服务大厅。
这种模式充分体现出便民利民的宗旨。
四是实行村干部轮流值班制。
村干部每天轮流值班，定点定时提供服务，并将轮流值班表挂在服务大厅门口，方便群众联系。
五是实行专职社工制。
配备一名大学生村官和采用聘用制聘一名文书作为专职人员。
图表五：
诸暨农村社区服务中心服务内容一览表
种类
序号
服务内容
种类
序号
服务内容
党
建
工
作
服
务
1
党员组织关系接转
综
合
治
理
服
务
24
矛盾纠纷调解
2
党员群众教育培训
25
治安巡逻
3
党员信息管理
26
义务消防
4
流动党员报到登记
27
法律咨询、援助
5
受理入党申请
28
安全生产
6
入党积极分子培养
29
暂住证办理
7
组织党员志愿活动
30
民事维权
8
指导群团组织活动
社
会
保
障
服
务
31
劳动力技能培训
9
协助基层组织工作
32
低保代理
10
提供求助热线服务
33
残疾证代理
11
党建工作指导员培训
34
弱势群体扶贫帮困
12
远程教育站点学用服务
35
救济、救灾物资发放
生
产
经
营
服
务
13
农业技术培训
计
生
卫
生
服
务
36
代办《独生子女证》
14
农业生产服务
37
代办二孩《生殖健康服务证》
15
企业申报登记、报批服务
38
办理《流动人口婚育证明》
16
农民创业指导服务
39
免费发放避孕用具
公
共
事
业
服
务
17
户口申报
40
合作医疗办理
18
代办老年优待证
41
健康教育
19
为丧属办理死亡证明
42
环境卫生管理服务
20
妇女儿童维权
43
医疗卫生服务
21
道路建设
44
环境美化与保护
22
村庄绿化、美化、亮化
文
化
体
育
服
务
45
体育健身
23
水、电设施建设维护
46
图书阅览
47
棋牌室
48
村民文化活动
（二）诸暨农村社区服务中心建设的绩效评估
1、逐步推进城乡基本公共服务均等化。
诸暨市创造了全省瞩目的经济成果，但经济成果的受益程度在城市和农村之间严重不对称，城乡分割的二元体制使有限的政府公共服务资源大多集中在城区和乡镇（街道）驻地，服务半径过大，基本公共服务分配非常不均衡，一些事关农民切身利益的生产生活问题得不到及时有效解决。
推行农村社区服务中心建设，有效承接了基本公共服务从城市向农村的延伸，逐步改变农村公共服务边缘化的问题。
现在诸暨市各行政村通过服务中心提供了七大类四十八服务，同时还对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”（详见图表六），让本地村民、辖区企业和外来人口足不出村就可以办理相关证件和事项，日益享有像城里人一样的公共服务，农民群众的生活质量不断得到提高。
图表六：
诸暨农村社区服务中心“全程办事代理制”总流程图
2、有效整合农村社区建设的资源要素。
近年来，诸暨加大了农村社区建设的扶持力度，但各部门职能交叉甚至重复建设，农村社区建设需要有效的资源整合平台。
农村居民对建设生活共同体积极性很高，但缺乏自我服务的有效平台。
现诸暨借服务中心为平台，有效整合了各类资源。
一是借“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”为平台整合各类资源，把党委政府及其部门在村挂的牌子基本统入到“六五四三二一”。
二是通过长效共建机制来整合资源。
许多农村社区建立了长效共建机制，最为典型的是五洩村，建立共驻共建领导小组（详见图表七），并将共建领导小组成员名单做成匾牌，醒目地挂在服务中心的外墙上，以增加共建单位的责任感和荣誉感。
又如陈家村的所有企业和村委会联合出资组建夜间巡逻队，共同解决村和企业的治安问题。
三是通过志愿者队伍整合资源。
诸暨的农村社区普遍成立了老年协会、老年体育协会、各支文体队、民兵应对消防队、夜间义务巡逻队等志愿者队伍，开展社区综治、环保、帮扶、教育、文娱等志愿活动。
附表七：
诸暨五洩村社区服务中心共驻共建领导小组
担任职务
姓名
所在单位
组长
朱理均
五洩村党支部书记
副组长
朱伯超
浙江神鹰集团有限公司董事长
副组长
赵林忠
富润控股集团有限公司董事长
成 员
张齐生
浙江林学院院长
成 员
傅泽斌
五洩派出所所长
成 员
邵 健
五洩卫生院院长
成 员
黄汝华
五洩镇文化站站长
成 员
金建明
浙江嘉梦依袜业有限公司总经理
成 员
杨根芬
诸暨日月彩印厂厂长
成 员
侯建英
诸暨市华彩日用化工厂厂长
3、实现了村民自治的新跨越。
诸暨市自1984年实行村级选举以来，经过20多年的基层民主实践，村民自治制度已较成熟。
但村两委行政化色彩依然浓厚，现通过服务中心有效承接行政化事务，使村两委能腾出更多精力致力于村民自治。
同时各行政村原办公场所普遍较小，没有专门的议事场地，一些村民自治制度流于形式。
所以诸暨在建设服务中心时，特别设置村民议事大厅。
现借村民议事大厅为平台，村民自治取得以下突破：
一是创新民主化决策机制，保障群众参与决策的权利。
诸暨通过村民议事大厅落实“三上三下”民主决策机制（详见图表八），实现了“村官治村”向“制度治村”转变。
二是落实立体化监督机制。
实行“事前监督”，成立村务监督委员会，列席村两委会会议；实行“实时监督”，在全市农村社区编发《民主治村手册》，每户一册，每个群众可以对照手册中的村干部创业承诺、三年任期规划、“三级联系”制度等内容，对村内大小事务进行实时监督。
图表八：
诸暨市农村社区“三上三下”民主决策机制
4、促进了“并村”后社区的融合。
诸暨市从2006年开始行政村调整，村庄合并涉及利益调整，并村后“一盘棋”格局难以形成，社区融合程度低。
农村社区服务中心建成后，初步克服以上问题。
一是加强了村干部之间的融合。
村干部办公室集中在服务中心，平时交流机会增多，团结协作精神增强；二是加强了干群之间的融合。
村干部轮流值班制和服务大厅专职坐班制，有效解决了“群众找村干部难”的问题。
同时群众因能享受多项公共服务，对干部的认同度明显提高。
三是加强了村民之间的融合。
诸暨的行政村一般由3-5个自然村组成，自然村之间的村民原来交往较少，但农村社区服务中心提供的服务、组织的文体活动等吸引村民聚集，促进村民融合。
三、研究结论：
“诸暨模式”有四点值得借鉴
（一）改善民生：
农村社区服务中心建设的重任所在
“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。
在中国传统社会中，民生一般是指百姓的基本生计。
到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入了新的内涵，并将之上升到“主义”，即民生主义。
孙中山对民生的解释是：
“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命。
”[⑤] 目前中国处于社会转型期，民生问题成为当前最大的政治问题，其关乎社会治乱与政权兴亡。
所以党的十七大把改善民生作为落实科学发展观、促进社会和谐的重中之重，十七届五中全会关于“十二五规划”建议更是前所未有重视民生。
浙江省一直把民生问题摆在首要位置，并以改善民生为抓手，推进经济社会的和谐发展。
[⑥]2008年开始，浙江省全面推进农村社区服务中心建设，其旨在通过农村社区社区服务中心逐步实现城乡基本公共服务均等化、健全村民自治制度和促进农村社区融和，从而进一步改善农村民生问题。
诸暨市贯彻落实中央和省的精神，把农村社区服务中心作为改善农村民生问题的平台，通过农村社区服务中心为农村居民提供七大类公共服务，其中公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务这五大类公共服务共计三十二项内容（详细可见前文图表五）直接与民生问题相关。
目前诸暨还在探索新的农村社区公共服务项目，最为典型的是，市公安交警部门建立“流动交通安全管理服务站”，并商请医院、财税等相关单位参加，突破流动车管所常年只下乡办理摩托车注册登记这一旧模式，推出了驾驶人员年度体检、机动车驾驶证定期审验和换发、摩托车年度检验、摩托车辆注册登记、补领机动车号牌和行驶证共五项便民服务措施。
诸暨农村社区服务中心的民生实践值得发达地区农村社区借鉴，因为这代表今后的发展和努力方向。
（二）组团服务[⑦]：
农村社区服务中心建设的优化路径
2008年开始，浙江省全面推进农村社区服务中心建设，但各地普遍存在问题，即基础设施等硬件建设先行，服务提供等软件建设滞后，具体表现在农村社区服务中心的服务理念被动、服务主体单一、服务方式传统和服务资源缺乏整合。
如何破解这一难题，协同治理理论[⑧]为我们提供了研究视角。
协同治理理论暗含的内在逻辑是：
多元治理主体优于单一治理主体。
协同治理理论对优化农村社区公共服务的启示是：
应该让政府、非营利组织、企业、村民个人等子系统都参与其中，从而构成一个组团
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