土地储备存在问题及对策分析.docx

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土地储备存在问题及对策分析

内 容 摘 要

随着我国土地使用制度改革、土地管理改革的深化和城市化进程的加速,“土地储备制度”作为一种全新盘活国有土地资产的方式,在全国得到推广。

同时,也发现了一些问题：

第一、市一级土地市场尚未垄断；第二、土地收购补偿标准不尽合理；第三、城市规划工作有待改善；第四、储备资金筹集困难、资金筹措方式单一；第五、法律支撑体系问题；第六、土地存量和增量的关系；第七、土地储备的运作程序及部门之间的不协调。

本文针对上述问题进行分析提出措施、建议，加强对土地储备的研究,完善土地储备机制,促进经济发展。

关键词：

土地储备；问题；对策

目 录

—、 土 地 储 备 及 其 发 展 现状．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．

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（一）土地储备含义．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１

（二）土地储备的环节．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１

（三）土地储备的发展现状．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1二、土地储备存在的问题．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2

（一）市一级土地市场尚未垄断．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（二）土地收购补偿标准不尽合理．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（三）城市规划工作有待改善．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（四）储备资金筹集困难、资金筹措方式单一．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（五）法律法规尚不完善．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（六）土地存量和增量对土地市场的影响．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4

（七）土地储备的运作程序及部门之间的不协调．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4三、对应措施及建议．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5

（一）建立风险共担利益共享社会化动作的资金循环机制．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5

（二）强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5

（三）积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5

（四）努力探索土地征购、回收补偿的方式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5

（五）明确法律依据．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6

（六）加强城市政府在整个储备当中的核心领导作用，促进部门协调．．．．．．．．．．．．．．．．．．6四、结语．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．7

土地储备存在问题及对策分析

政府对存量土地的供应不能垄断，是造成城市土地供应总量失控、土地招标拍卖制度难以推行、土地资产屡堵而不止的首要原因。

解决这一问题的关键是土地高度集中管理。

早在1994年，江总书记就指出：

“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”，“对土地实行高

度集中管理，这非常对”，“对土地不垄断不行”。

2001年4月30日，国务院分布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：

“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”，至此，土地收购储备制度已成为国有土地使用制度改革史上的又一里程碑。

《土地储备管理办法》是目前土地储备制度改革的重要工作之一，核心工作就是通过法律的形式，为各地的土地储备机构“定位”，规范地方政府土地储备、出让行为。

而按照法规规章出台的惯例，各地上报改革建议和调研结果后，然后再上报上级部门以及同法规设计的部门进行会签，最终出台《土地储备管理办法》。

一、土地储备及其发展现状

（一）土地储备的含义

所谓土地储备是指政府依据法定程序，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对通过回收、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发整理，并予以储备，以供应和调控城市各类建设用地需求的行为。

它是随着我国土地使用制度改革的不断深入，以及城市土地市场的发育而产生和发展的。

（二）土地储备的环节

城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。

其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。

城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。

（三）土地储备的发展现状

随着城市经济的发展,当其经济发展到一定程度时,原有的规模不能满足城市经济的发展,城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围,即城市化。

由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动,涉及到广大群众的切身利益,如果政府放任由企业私自操作,会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象,这不仅会损害广大群众的利益,造成巨额国有资产的流失,而且还会使土地市场秩序混乱,不利于行业的发展,从而影响整个国民经济的发展。

在这种情况下,急需一种制度要求由政府来规范土地市场,为此产生了土地储备制度。

土地储备制度在国外发展较早,已有几十年甚至上百年的历史。

如日本针对20世纪60-70年代城市地价的迅速上涨,于1962年制定了《第一次全国综合开发计划》,于1969年又制定了《第二次全国综合开发计划》,1974年又制定了《国土利用计划》,对公

共用地实行征用制度；对土地进行收购、储备和出售；制定土地利用计划和规划；

实行土地交易登记制度、申报制度；制定相应法规等。

这实际上就是土地储备制度,而且那时的相关法律已比较完备,其雏形可追溯到更早。

在我国，土地储备首先出现于20世纪80年代初的香港。

在大陆,1996年上海成立了第一家土地收购储备机构。

1997年8月杭州市也成立了土地储备中心。

在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上，杭州的经验被广泛

推广。

2001年4月30日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中，要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，经过几年的发展和运作，目前全国已相继建立了城市土地储备机构2000多家。

我国目前许多地方实行的土地储备制度，其运行模式大体分为三种：

1.按照市场机制运行的模式

这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求,通过与被收购单位协商,确立土地收购价格,或约定土地收益分成,按照约定由储备机构支付收购金、取得土地,并按照现行规定,办理土地过户手续。

储备机构取得土地后,负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地,由土地管理部门出让给新的用地者。

2.行政指导和市场运作相结合的模式

这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地,统一由储备机构根据计划进行收购储备、开发。

土地管理部门根据用地需求,用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样,通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

3.行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式

这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围,对可收购的土地,由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》,储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用,取得土地使用权。

有的储备机构还受政府委托,作为国有土地资产代表,对国有企业改革中土地使用权作价出资（入股）部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。

三种模式的共同特点是，收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地政府通过土地储备拥有了“实物”土地，成为了真正的“地主”，从而进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转；落实了城市总体规划，加快了市区旧城发行步伐；盘活了企业存量土地资产，推进了国有企业改革；增强了政府土地收益，避免了国有土地资产的流失。

现行的土地储备，主要由市土地开发中心在本市区域范围内实施土地储备，负责领教地块的前期开发，承办储备地块计划供应的前期准备工作。

区土地开发中心，受市土地开发中心的委托，以市土地开发中心的名义，负责本区域范围内具体的土地储备。

二、目前土地储备存在问题

由于土地储备机制是一项全新的机制，建立土地储备机制所引起的利益和权力的调整是深层次的，在工作开展过程中已碰到很多难题，并暴露出一些问题，归纳起来主要有以下几方面：

（一）市一级土地市场尚未垄断

目前许多城市虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断一级

市场，没有做到“一个口子进，一个口子出”。

政府往往盘活原划拨给企业的存量土地的主动机交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配。

政府只负责收取土地出让时的级差地租。

因此如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。

（二）土地收购补偿标准不尽合理

土地储备中心在征购、加收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。

土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。

现在一般城市的操作方法是只制定3—5个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。

这种补偿办法简单、方便易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购回收补偿标准不合理、不科学，于是在心理和行为上对土地回收有抵触，使得土地储备中心的谈判难度增加，土地回收时间延长，增加了储备的成绩。

（三）城市规划工作有待改善

城市规划是城市土地利用的苦命依据，是土地储备制度运作的基础。

虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。

在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划，其结果：

一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁位置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。

（四）储备资金筹集困难、资金筹措方式单一

资金和土地是土地储备机制的两大要素。

土地储备过程就是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。

因为在实际运作中，没有大额资金加以支撑，是难以有效运作的。

缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难。

特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实施敞开收