浅谈监外执行制度存在的问题及改善对策doc.docx

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浅谈监外执行制度存在的问题及改善对策-

监外执行是人民法院对被判处监禁刑罚的犯罪分子，基于特殊原因而采取的一种暂时变更执行刑罚方式，实施非监禁刑罚的措施。

根据刑法理论，监外执行罪犯包括缓刑、管制、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行5类罪犯。

从总体看，监外执行罪犯虽为少数，但分布面广，居住分散，监督管理难度大，甚至一些地区有关部门对这项工作重视不够，监外执行中时常出现虚管、漏管、脱管和失控，导致又犯罪现象屡屡发生，成为影响社会治安稳定的一个亟待解决的突出问题。

一、监外执行的种类：

暂予监外执行是指对判处有期徒刑或者拘役的罪犯，具有法律规定的某种特殊情况，不适宜在监狱或者拘役所等场所执行刑罚，暂时采取不予关押的一种变通执行方法。

它只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯。

对于这类罪犯只有在有以下三种情况之一的才能适用暂予监外执行：

（1）有严重疾病需保外就医。

（2）怀孕或者正在哺乳自己的婴儿。

（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会。

假释是指对于被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子经过一定期限的服刑改造，确有悔改表现，释放后，不致再危害社会的，附条件地将其提前释放的一种制度。

它只适用于被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯。

而对于累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪人，不得假释。

剥夺政治权利是指剥夺犯罪人参加管理国家和政治活动的权利的刑罚方法。

判处有期徒刑、拘役附加剥夺政治权利的刑期，以及死缓、无期徒刑减为有期徒刑附加剥夺政治权利的刑期，从徒刑、拘役执行完毕之日起或者从假释之日起计算，当然施用于主刑执行期间。

管制是指对罪犯不予关押，但限制其一定自由，由公安机关执行和群众监督改造的刑罚方法。

缓刑是指对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪人，根据其犯罪情节和悔罪表现，如果暂缓执行刑罚确实不致再危害社会，就规定一定的考验期，暂缓刑罚的执行，在考验期内，如果遵守一定的条件，原判刑罚就不再执行的一项制度。

缓刑是有条件的不执行所判决的刑罚。

对于累犯不适用缓刑。

二、监外执行在实践中存在的问题：

从检察实践看，监外罪犯刑罚执行问题主要表现在以下几个方面：

（一）现行法律法规的滞后，导致对监外执行罪犯的执行难。

1、对于假释犯：

（1）刑法关于“违反法律、行政法规”的具体范围不明确。

刑法第86条第3款规定：

“对被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应依法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。

”但并未明确法律、行政法规的具体范围。

对此，各地司法机关掌握标准不尽统一，极易造成执法混乱。

如假释犯违反民事法律是否应当收监执行，违反地方行政法规的行为应当如何处理，在实践中有争议。

（2）刑法第84条规定被宣告假释的犯罪分子，违法的具体标准规定不明确，导致在实践中难以执行。

刑法第84条规定被宣告假释的犯罪分子，应当遵守下列规定：

“…

（二）按照监督机关的规定报告自己的活动情况；（三）遵守监督机关关于会客的规定；（四）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经监督机关批准。

”如有违法，根据86条第3款，应予以撤销假释并收监执行。

但在实践中却难以执行，原因就在于刑法第84条未规定违法的具体标准，即罪犯未报告情况达几次，脱管达多长时间应收监执行。

另外有些公安机关并未对被假释的犯罪分子有关于会客的规定。

相关法律条文的不明确和有关机关的失职给执行刑法第86条第3款带来*作上的困难。

2、对于暂予监外执行：

（1）取保人的职责不明确。

根据《罪犯保外就医执行办法》第七条规定：

“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。

”这仅仅是取保人应具备的资格条件。

至于具备这种资格的取保人平时应如何管束和教育保外就医犯，则缺乏具体而明确的规定。

因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。

（2）对保外就医的保证人未尽义务之责任未作规定。

根据《罪犯保外就医执行办法》第十条规定：

保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到，保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关应及时通知其所在执行机关负责寻找，这样就出现了取保人将保外就医的罪犯领回到当地公安机关报到后就尽了责任，此外再无义务性要求，也没有规定相应的法律责任。

甚至有的取保人没有将暂予监外执行罪犯领回其住所地公安机关报到，对此也没有规定相应的法律责任。

正是由于法律对未尽义务的取保人没有规定相应的法律责任，导致了实践中有相当一部分取保人没有履行保证义务，只保不管，使保外就医罪犯失去制约，保外就医之后即成了“自由人”，严重损害了法律的尊严及司法公正。

（3）作为行刑主体的公安机关，其职责也不够明确。

《罪犯保外就医执行办法》第十四条规定：

“保外就医罪犯，由所在地公安机关负责日常性监督考察”。

至于“日常性监督考察”的具体内容，则缺乏具体明确的规定。

（4）暂予监外执行的决定何时生效未作明确规定。

对于暂予监外执行的决定何时生效的问题，在刑诉法中并未作明确的规定，只是在刑诉法第215条中规定了对于暂予监外执行决定的监督机关及监督程序。

但对于批准暂予监外执行的决定是从批准之日起立即生效、执行，还是等过了人民检察院提出书面意见的法定期限以后再生效、执行未作明确规定。

如果不能立即生效、执行，那么这个批准决定又有何意义？

如果立即生效、执行，人民检察院在法定期限内又提出了“认为暂予监外执行不当的”书面意见，批准暂予监外执行的监狱管理局经“重新核查”，如果认为人民检察院的意见正确，就要把已经生效并正在执行的暂予监外执行的决定收回，将罪犯重新收监。

刚生效、执行不久又宣布作废，这样势必大大降低决定的严肃性。

3、对于缓刑犯：

刑法及相关的法律法规中对违反监管的缓刑人员惩罚不力，对表现好的缓刑人员无奖励办法，使缓刑人员认为在缓刑考验期内表现好与不好都一样，影响了监管考察工作的开展。

我国《刑法》规定：

“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。

”公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序》规定：

“被宣告缓刑的罪犯在缓刑考验期内，违反法律、行政法规或者公安部制定的有关规定，尚未构成新的犯罪的，公安机关应当向人民法院提出撤销缓刑的建议。

人民法院裁定撤销缓刑的，公安机关应当及时将罪犯送交原关押的看守所收监。

”高法《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》规定：

“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，应当依法撤销缓刑的，原作出缓刑判决的人民法院应当自收到同级公安机关提出的撤销缓刑建议书之日起一个月内依法作出裁定。

人民法院撤销缓刑的裁定，一经作出，立即生效。

”由上可见，对缓刑犯不遵守监管规定的不是不予处罚，只是规定过于宽泛，实际工作中不好掌握具体标准。

刑法中规定违反监管规定要情节严重的才撤销缓刑，公安部规定中虽未提情节严重，但又规定对违反监管规定的还可以作治安处罚，那么究竟什么情况下给予治安处罚？

什么情况下给予撤销缓刑的建议？

由于没有具体标准，实践中不好把握。

同时由于高法《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题》的规定中对宣告缓刑的犯罪分子规定一般不适用减刑，只有重大立功表现的，才可以予以减刑并相应的缩短缓刑考验期。

这一规定与刑法规定的“被判处有期徒刑的犯罪分子，在执行期间，如果认真遵守监规，确有悔改表现的，可以减刑”相比显得过于严格，不利于缓刑人员的监管。

这也导致实践中对表现特别好的缓刑人员没有奖励办法。

因而在缓刑人员心目中造成了表现好与不好一个样的结论，这是缓刑人员在缓刑期间不认真接受监督考察的最根本的原因。

（二）未制定统一的管理监督机制。

根据刑诉法第214条第6款规定：

“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。

”但现行法律在“严格管理监督”方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体*作上无章可循。

（三）管理监督流于形式。

1、根据刑诉法第215条的规定：

“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行不当的，应将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到检察院的书面意见后应立即对该决定进行重新核查。

”据此规定，检察机关只对人民法院作出的暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对被暂予监外执行者的实际情况并不了解，显然这只是一种“纸上谈兵”的监督。

另外法律对法院重新核查后仍维持原结果，而此结果确系不正确的结果，检察机关该如何做没有明确的规定，从而导致检察机关监督的效果不佳。

如2001年西峡县法院在交付执行前对被判处九年有期徒刑的非法吸收公众存款的郝某某以患严重疾病需保外就医为由决定暂予监外执行，检察机关在审查后，认为郝某某患的乳腺炎不属于罪犯保外就医疾病伤残范围之列，明显不符合保外就医的条件，于是发出《纠正不当暂予监外执行意见书》请法院予以纠正，法院回函仅答复其作出的决定无不当，未阐明理由，并不采纳检察机关的正确意见，直至现在郝某某仍未被重新收监。

对此，检察机关也无其他办法，在监督力度上明显软弱无力。

2、刑诉法明确规定：

对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。

对被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。

对被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。

对宣告缓刑的犯罪人，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。

据此规定可以看出对于监外执行的罪犯都是由公安机关执行或考察，由基层组织予以协助、配合。

但是当前公安机关治安任务繁重，基层公安警力紧张，在人、财、物大流通的社会转型时期，这些非监禁刑的服刑罪犯极易失控脱管，使行刑活动、监管组织形同虚设，刑罚效果无从体现。

主要表现在：

（1）有的执法人员对罪犯监管实行单线联系，未按规定公开宣布罪犯的犯罪事实、执行期限及监管组织成员等。

由于不具备公开性与公示性，老百姓看不到，所在单位或基层组织管不到，以致对罪犯的监管无法做到社会化，配合任务无法落到实处。

（2）个别监外执行的罪犯对基层组织人员视而不见，或用言语相威胁或无理取闹，致使基层组织人员产生畏惧、厌烦心理，不敢管也不愿管。

（3）目前对监外罪犯监督管理主要是公安机关一家，基层组织的帮教往往流于形式，社会力量参与少，无法达到综合治理。

四、延长保外就医期限的手续过宽，易滋生腐败。

根据《罪犯保外就医执行办法》第十二条规定，对于实行保外就医的罪犯，“根据罪犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。

期满前，监狱应当派干警实地考察或者发函调查。

保外就医罪犯病情经县级以上医院证明尚未好转的，由监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。

”根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发函的方式调查保外就医犯的病情变化时，罪犯若想延长保外就医期限，只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以以此证明到省、自治区、直辖市的监狱局办理延长保外就医时间的手续。

这一规定显然失之过宽，漏洞也很多，特别是在当前腐败之风普遍存在的情况下，开一个这样的证明是非常容易的。

如不尽快严格这一制度，必将损害暂予监外执行制度的严肃性。

三、加强监外执行监督的措施：

（一）完善立法，对现行刑诉法及相关司法解释应作相应修订补充。

（1）建议立法机关尽快出台相应的司法解释，对缓刑假释考察期间内违反规定的行为标准的认定、缓刑犯假释犯收监执行主体等作明确规定，使其更具可*作性。

（2）对暂予监外执行（保外就医）要规定应遵守的制度，对保证人要制定相应的保证制裁措施，可责令提供保证人或交纳保证金。

如在暂予监外执行期间有违法犯罪行为，在追究其相应的行政或刑事责任的同时，还应当没收其保证金或追究保证人的责任，并撤销对其暂予监外执行决定，立即收监。

（3）监狱管理局、公安机关作出批准暂予监外执行的决定后，立即生效，但不立即执行。

在法定期限内人民检察院没有提出“认为暂予监外执行不当的”书面意见的，法定期限过后立即执行。

如果提出上述书面意见，监狱管理局“应当立即对该决定进行重新核查”。

经核查如果认为原决定确有错误，应立即收回原已作出的关于批准暂予监外执行的决定；如果认为原决定正确，应将“重新核查”结果书面通知人民检察院，并立即执行。

（4）对于限期不到户口所在地派出所报到的或离开本市未报经公安机关批准的或其他不遵守法律、行政法规、公安部规定情节严重的缓刑罪犯由公安机关建议人民法院收监，公安机关建议之前应征求人民检察院的意见。

对不按照公安机关的规定定期报告自己活动情况的缓刑罪犯由公安机关给予治安处罚。

对确有悔改表现的如认真接受监管的、积极参加社区公益活动的或见义勇为的或有立功表现的缓刑犯可予以减刑并缩短缓刑考验期，减刑后实际执行的刑期不能少于原判刑期的二分之一，相应缩短的缓刑考验期限不低于减刑后实际执行的期限。

（二）检察机关应加大对暂予监外执行监督的力度。

监所检察部门在暂予监外执行监督上，要立足主动做到“三个同步”：

第一，事前同步监督。

驻所检察人员对每个需要暂予监外执行罪犯的病史、简历、案情、表现和刑期要做到了如指掌；第二，事中同步监督。

要掌握罪犯的病情鉴定情况及批准法律手续是否齐全，如发现存在问题及时提出纠正意见或检察建议；第三，事后同步监督。

检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根据事前、事中监督中的情况，立即做出是否全面审查的决定。

对于发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监外执行不当，在全面审查期间，罪犯不得出监；对没有问题或异议的，可不予全面审查，执行机关在接到暂予监外执行决定书后，可将罪犯监外执行。

（三）要拓宽监督渠道。

（1）对人民检察院提出的正确纠正意见，不被执行机关或人民法院采纳的，检察机关可向人大提请监督执行，从而借助权力机关的监督来确保法律监督的效力。

（2）普遍建立群众监督改造考察小组，专门负责监外罪犯的管理和矫正工作。

充分调动人民群众，发挥街道、乡、村委会干部的力量，依靠社会综合治理优势，对监外执行罪犯齐抓共管，形成合力保障社会稳定。

同时要采取多种形式和渠道妥善做好监外执行罪犯的安置工作，从而提高对罪犯的教育改造质量，使其尽快融入社会，预防重新犯罪。

（3）成立监外执行检察室。

即由检察院、法院、公安局、司法局四部门联手共同监督监外执行罪犯，预防重新犯罪和打击监外罪犯的重新犯罪活动。

如果发现执行机关玩忽职守或徇私舞弊致使监外执行人员脱管后又犯严重罪行的，负有“连带”责任的干警则应被依法追究刑事责任。

（四）规范监外执行罪犯的管理和考察工作

1、建立顺畅的交付执行、变更执行、终止执行工作机制，杜绝在法律文书送达、罪犯移转等环节发生的漏管、脱管和人户分离现象。

2、公安机关应健全考察档案，要求责任区民警填写《所外监管人员列管审批表》，建立被监管人员考察档案，详细记录监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料，做到一人一档，该管尽管，确保不重不漏。

同时要加强对外出的监外执行罪犯的管理，要求监外罪犯在离开居住地时必须事先向当地派出所报告，并取得外出证明，到达目的地后应当及时向当地派出所报到，两地派出所应做好罪犯的交接工作。

（五）建立和完善病残鉴定制度。

保外就医期满前，由罪犯所在地公安机关，将罪犯带到居住地的省级人民政府指定的医院对病情进行复查，或者由监狱将其带到原出具病情鉴定证明的医院对病情重新作出鉴定，出具证明，对符合保外就医条件的，报经原审批机关审查批准延长保外就医时间，并及时通知罪犯所在在公安机关和人民检察院。

对不符合保外就医条件的，监狱或罪犯所在地公安机关依法将其收监执行。

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浅谈检察机关警务工作区制度化建设/潘胜-

随着各级检察机关警务工作区的陆续建成并投入使用，如何使其真正成为规范化、制度化、能切实保障安全的办案场所是摆在我们面前的一个新课题。

由于警务区建设的硬件已有相关的标准可供执行，各级检察机关的具体情况也不尽相同，故笔者在此不作探讨，仅就警务区制度化建设的有关内容，结合我院实际提出几点建议。

我院警务区基本情况：

警务区设讯问室两间，备勤室、证人询问室、来访人员接待室及律师阅卷室一间，卫生间一间，系改扩建而成，基本封闭，于2006年12月建成并投入使用。

一、建立安全责任制度，并切实落实到具体参与履职的司法警察。

关于司法警察如何在警务区执行任务，各级检察机关已制定并明确了诸多制度及规定，如《人民检察院司法警察看管工作细则》、《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》、《最高人民检察院办公厅关于加强司法警察在履行职责中办案安全工作的通知》、《关于进一步加强检察机关办案安全防范工作的意见》等，但关键在于如何落实。

笔者认为，除在年初层层签定“安全责任书”外，具体到每一次履职都应高度重视，杜绝麻痹大意的思想。

履职过程中，做到坚决执行看管、押解规定，在执行任务前对警务工作区及周边环境进行仔细检查，包括监控设备、灯光工作状况等。

严格执行看管人员与被看管人员不低于2：

1的比例，女性被看管人员至少有一名女性司法警察负责看管、押解的规定等。

二、建立警务区定期检查登记制度，确保办案场所安全、卫生。

据笔者了解，大多数非新建检察院的警务区都是改、扩建而成，难以达到完全独立、封闭的效果，因此，对警务区内部及周边环境定期进行检查并作登记不失为一种行之有效的管理办法。

我院作为基层检察院，是以半个月为周期进行检查登记，分别以环境卫生、监控设备运行、供电供水、温度湿度等内容分别逐一检查登记，并由法警大队负责人签字确认。

（见附表一）

三、规范警务区使用申请制度，做到合理安排，高效运行。

警务区作为由法警队负责管理的场所，为保障高效、安全的使用原则，有必要针对办案部门制定相应的申请制度，这一方面有利于合理调配警力，确保办案安全，另一方面也规范了警务区的使用，便于领导掌握案件办理情况，杜绝了以往办案场所使用无序化的状况。

对此，我院以“申请表”的形式下发到各办案部门，由案件承办人事前填写，并分别交部门负责人和分管检察长签字同意，后交由法警队负责人依据案件具体情况安排使用场所，并派遣司法警察参与履职。

（见附表二）

四、合理调配警力，坚持执行派警令制度。

派警令作为司法警察履职的凭证，在实际工作中应严格按要求认真登记填写，明确人员、任务和职责，切忌以口头、打电话等形式安排落实，做到警力合理配置，令行禁止。

因派警令执行已久，在此不再赘述。

五、建立警务区人员进出登记制度，防止无关人员进入办案区域。

按照规定，警务区不仅担负着提供讯问犯罪嫌疑人、被告人场所的职责，还是询问证人、接待来访等工作的场所，因此，针对除犯罪嫌疑人、被告人以外的外来人员，对经分管检察长同意进入警务区的非检察人员有必要进行登记，并依法告知其应遵守的相关规定。

我院制定了“进出人员登记表”，由负责履职的司法警察填写，任务执行完毕后交由法警大队内勤存档保管。

（见附表三）

六、建立安全检查制度，杜绝安全事故的发生。

为保障办案安全，有必要对进入警务工作区的非检察人员进行安全检查，由执行任务的司法警察对其随身携带的物品根据需要进行登记并以封存的形式予以暂时扣留保管，在调查取证等工作结束后当面清点并及时办理移交。

由于资金及技术方面的原因，我院尚无法达到与人民法院安全检查相当的要求，也未制定类似“人民法院司法警察安全检查规则”的制度，仅将此项工作以“登记表”附件的形式由参与履职的司法警察填写，将暂予保管的物品当场封存锁入保险柜或文件柜中，物品所有人离开时当面开封清点，确认无误后签字退还。

（见附件一）

七、以人为本，尊重和保障人权，实现强化法律监督、维护公平正义，建立被看管人员权利义务告知制度。

结合司法警察执行看管、押解、拘传等职责的要求，在犯罪嫌疑人、被告人进入警务工作区之前由负责执行看管任务的司法警察先行询问其身体健康状况，并告知其相关权利义务，以人性化的管理切实维护警务工作区的规范化、制度化建设。

为避免与办案部门讯问内容重复，我院仅就回避、控告、遵守警务区管理制度等与司法警察履职有关的规定作为告知内容，制定了“被看管人员权利、义务告知书”，向被看管人员宣读后由其签字确认，将管理内容细化。

（见附表四）

八、建立警务区管理使用制度，约束进入警务区人员的行为规范，维护警务区工作秩序。

作为警务区管理和使用的总体性规范，制定相对完备的制度对进入警务区的所有人员具有普遍约束力，这不但是警务区制度化、规范化管理的要求，也是文明办案、保障安全的基本保证。

对此，我院制定了相关制度，下发各部门并在警务区上墙公示，对违反制度规定的人员及时制止并上报院领导处理。

（见附表五）

附表一

某某市某某区人民检察院

警务区检查登记表

检查时间：

检查人员