行政体制改革与政府管理创新.docx

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行政体制改革与政府管理创新

探析行政管理体制改革与政府管理创新

【摘要】自1978年后，中国进入改革开放的新时期，展开了全面的改革，经过三十年的改革，中国的行政体制改革已经取得了显著的成效，初步形成了适应社会主义市场经济发展需要的新的行政体制。

当前，我国正处于全面建设小康社会的新的历史起点，改革开放进入关键时期，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务人比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。

这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约社会经济发展，影响我国改革开放的进程。

因此，深化行政管理体制改革，在科学发展观的指导下建立适应社会主义市场经济体制要求的、有利于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的社会主义公共行政体制势在必行。

如何加快行政管理体制改革、促进政府管理创新成为一个刻不容缓的重要问题。

【关键词】行政管理体制改革创新

 党的十一届三中全会以来，我国行政管理体制经过30年的改革，取得了重大进展，建立起了与我国经济社会发展基本相适应的行政管理体制。

随着科学发展观的深入贯彻落实和经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全面推进，行政管理体制在一些方面还不能完全适应社会主义现代化建设的新形势、新任务和新要求。

继续深化行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的必然要求，是我国全面改革的重要组成部分，也是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求、促进国民经济又好又快发展的重大举措。

加快推进行政管理体制改革，必须明确行政管理体制改革的长远目标，即经过不懈努力，建立起适应社会主义市场经济体制、社会主义民主政治和社会主义法治国家要求的比较完善的行政管理体制。

本文主要从行政管理改革的必要性和重要性、行政管理体制改革和政府职能创新的基本要求、进行行政管理体制改革和政府创新在理论上的创新以及行政管理体制改革和政府创新的具体措施几个方面对我国的行政管理体制改革和政府职能创新问题进行了论述。

一、我国进行行政体制改革的必要性和重要性

1、我国进行行政体制改革是适应时代发展和应战全球化挑战的必然要求。

和平与发展已经成为当今时代的主题。

在和平的大背景下，发展成为世界各国的共同目标。

行政体制对于国家的发展起着举足轻重的作用。

不相适应的行政体制必然会阻碍我国经济的发展，进行行政体制的改革是增强我国综合国力的必然途径，也是保证我国在国际社会中利于不败之地的重要条件。

随着经济、政治、文化等的日益全球化，从某种意义上说，经济全球化既是各国产业和生产力的竞争，也是各国政府提供制度、环境、公共产品和服务等行政能力的竞争。

我国面临各种各样的挑战，只有从根本上发展经济才能有力地应对这些挑战，而发展经济就需要我们进行行政体制改革。

所以，从国际的大环境讲，我们必须加快行政体制改革，这样才能立足世界发展的更好。

2、我国进行行政体制改革是发展社会主义经济，加强政府自身管理的要求。

我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。

以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体提出以科学发展观统领经济社会发展全局，强调要加快政府职能转变，继续完善行政管理体制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

这充分反映了我国经济社会发展的客观要求。

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。

必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。

进行行政体制改革一方面是发展社会主义经济的要求，另一方面也是加强政府自身管理的需要，政府通过行政改革转变政府职能、加强组织机构建设、完善监督机制才能推进和加强政府自身的建设，才能建设一个让人民满意和信任的政府。

3、行政体制改革是贯彻科学发展观的必然要求。

科学发展观的提出是我国社会经济发展到一定阶段的产物，科学发展观的提出是适应我国经济社会发展的，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调全面落实科学发展观，而继续推进包括转变政府职能在内的政府改革，建设与社会主义市场经济相适应的政府行政管理体制和运行机制，既是全面落实科学发展观的基本要求和基本目标之一，也是把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展轨道、全面实现“十一五”规划的一个基本动力和基本保证。

面对这些新形势新任务，不改革旧的行政体制必然会影响科学发展观的贯彻落实，要真正把科学发展观落到实处，就必须进行行政体制改革。

4、经济体制的改革是是构建社会主义和谐社会的必然要求。

政府严格依法行政，通过公开、透明、公平的方式，提供各种公共产品和服务，就能更好地促进公平正义；人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，就能更好地实现社会和谐、社会与人的自由全面发展；政府部门严格依法行政，做到不越位、不错位、不缺位，就能更好地化解各类社会冲突和纠纷，促进和谐社会建设。

5、改革行政管理体制和完善经济法律制度，是坚持依法治国基本方略、全面推进依法行政、建设法治政府的客观要求。

依法治国、建设社会主义法治国家作为基本治国方略已载入我国宪法。

依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分。

全面推进依法行政，建设法治政府，就是要用法律手段推动改革进程，用法律形式固定改革成果，最终为建立现代行政管理体制提供法制保障。

二、加快推进行政管理体制改革和政府管理创新的基本要求

1、行政管理体制改革必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。

这些重要思想是经过我国长期的发展实践检验过的正确的理论思想，是适应我国社会主义初级阶段基本国情，适应我国经济发展的。

行政体制的改革必须要坚持其为指导，总结前人的重要经验，大胆创新，将不相适应的行政体制剔除，推出新的适应社会发展的行政管理体制。

2、坚持中国共产党的领导

中国的社会主义道路必须要有党来指引方向，要靠党的指导思想走正确的道路。

中国特色社会主义建设必须凝结全中国人民的智慧和力量，需要依靠党的核心凝聚力；否则，一盘散沙就无法进行。

所以行政体制的改革也必须坚持党的领导，只有这样，才能在改革的过程中不偏离社会主义建设的基本方向和基本道路，才能使改革后的行政管理体制真正做到为社会主义的建设而服务，才能真正为人民谋利益。

3、深化行政管理体制改革，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。

我们的党、我们的社会主义伟大事业，植根于人民，服务于人民。

在任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信人民群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。

进行行政体制的改革，必须把人民群众的利益放在首位，我们要明白政府是为人民服务的政府，离开了人民，政府也就不成其政府。

所以在改革的过程中，我们必须坚持从群众中来、到群众中去，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断实现民利，保证我们的路线方针政策和全部工作更好地体现人民群众的利益，让人民群众享受到改革发展的成果，不断维护和发展人民群众的经济、政治、文化权益。

要牢记群众利益无小事的道理，把实现人民群众的根本利益落实到改革发展稳定的各项工作中去，特别要落实到关心群众生产生活的工作中去。

4、要充分重视民主在行政管理体制改革中的作用。

行政管理体制改革的长期性、系统性、艰巨性和复杂性，决定了在大的改革决策出台之前，必须充分发扬民主。

真理来自基层，来自实践，来自群众；改革的思路和创新的举措也同样来自基层，来自实践，来自群众。

要开门改革，邀请人民群众、专家学者和实际部门的同志共同参与，集思广益，科学论证，民主决策。

行政管理体制改革的决策过程，也就是汇集民意、集中民智、统一思想、形成共识的过程。

任何忽视民主在行政管理体制改革中的作用，关门改革，把改革封闭化和神秘化的认识与做法都是不可取的。

同时，由于各级政府本身既是改革的决策者、执行者和推动者，又是改革的对象和利害关系人，因而必须依法加强对政府改革权力的约束、改革决策的规范、改革过程的控制和改革成果的巩固，严禁部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策，干扰改革进程，确保改革成果的规范化、制度化和法律化。

5、行政管理体制改革要遵循行政管理的一般规律，立足我国的基本国情，积极借鉴世界各国公共行政改革的有益经验和通行做法。

自20世纪70年代以来，世界上很多国家为了放松行政规制、缩减政府规模、提高行政效率，更好地适应经济全球化的需要，普遍开展了一场声势浩大的公共行政改革运动。

我们要认真总结世界各国公共行政改革的成效和经验，真正把行政管理当作一门科学来看待，承认它有一些共同的规律和做法。

例如，西方国家的行政管理体制大都机构设置比较简洁，职能分工比较明确；强调宽职能、大部制，决策、执行、监督机构适度分离和相互制约；管理层次和幅度适中；中央与地方的关系建立在法治化的基础之上；重视行政管理方式的改革和创新等等。

我们要在立足中国国情，立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制，立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下，有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法，以有益于完善中国特色的行政管理体制。

但同时也要注意防止两种倾向：

一是囫囵吞枣，不问国情，照抄照搬；二是把一些西方国家尚在探索、还不成熟的理论、制度和方法拿过来盲目套用，如前几年有少数地方和部门过度倡导与仓促推行的公共服务市场化、民营化就是一例。

三、进行行政体制改革和政府管理创新首要的是我们在行政理念上的创新

行政理念是政府及其公务员的行政意识、价值观念、信仰追求以及行政习惯、行政规范等要素的综合反映。

一定的行政理念指导支配一定的行政行为，在一定程度上说，行政理念就是公共行政的“灵魂”，它深刻影响着行政目标、行政组织、行政过程、行政人员等环节的有效运行。

因此，确立行政新理念，是开阔行政管理体制创新思路的源泉。

首先，我们要树立公共服务的理念。

我们的行政机关本身就是一个服务机关，它是为人民群众服务的，是为人民谋利益的。

行政权力实质上是对公共利益进行集合、维护和分配的公共权利力，我们的政府既不能用这一权力为个别人谋取私利，更不能抛弃这一权力。

行政机关的权力具有公正性，所有公民平等地享有这种服务。

它是为一切人民群众的利益而服务的，而且这种服务必须是无偿的。

公共服务理念是我们进行行政体制改革和政府管理创新的大方向，在这个大方向的指引下我们要努力建设服务型政府。

其次，我们要抛弃官本位，树立民本位的理念。

过去一些地区政府的官本位思想严重，严重影响了政府的执政能力和水平，同时也使人民对政府的信任度大大减弱，政府的威信难以建立。

我们要彻底抛弃官本位思想，树立以人民为根本的民本位思想。

要把人民的利益放在首位，时时刻刻为人民着想。

民本位的行政理念是行政体制改革和政府管理创新的新的指导思想。

再次，树立从属法律的理念。

现代化国家是法制国家，是依法行政的国家。

新中国成立以来的实践经验告诉我们法律对于一个国家的治理是多么重要。

我国的行政体制改革和政府管理的创新需要在法律的范围内进行，同时我们更加要完善我国的法律法规。

在实际工作中做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

四、行政体制改革和政府管理创新的具体措施和方法

1、要加快政府职能转变

深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。

胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出：

“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

”加快政府职能转变要求我们做到：

（1）政企分开，政府与市场的中介组织分开。

把不该由政府管理的事务转移出去，该由政府管理的事务政府要切实管理好。

充分发挥市场的基础性调节作用和政府的宏观管理职能。

（2）对市场和经济的调节要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。

以往我们更多的是运用行政手段对市场和经济进行调节，这样做不仅给政府增加了负担，而且不利于市场灵活性的发挥和资源的合理有效配置。

运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合既增强了市场的灵活性也保证了政府对市场的宏观调控。

（3）中央权力要下放。

中央权力过分集中也是我国行政体制的一个弊端，在职能转变的过程中，中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。

按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

（4）合理界定各职能部门之间的权责分工。

各职能部门的权力和责任要明确划分，要确保权责一致，坚持一件事情原则上由一个部门负责。

此外，若确实需要多个部门共同完成一项事务，则要明确牵头部门，分清主次责任，并且要做好各部门之间协调的工作。

（5）要切实关注关系民生的一切事务，真正做到为人民谋利益。

老百姓的事没有小事。

政府要深入基层调查，了解人民群众的心声和实际需要。

要健全基层社会管理体制，注重公共服务，着力解决人民群众反映强烈的教育、医疗、就业、社会保障及收入分配等方面的突出问题，为群众办实事，维护社会公平正义与和谐稳定

2、推进政府机构改革

按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。

要对国务院和地方政府机构进行改革，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。

 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。

认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制。

3、加强依法行政和制度建设

将法治化作为行政管理体制改革的基本路径，是一个正在探索的理论创新点。

首先，政府的工作必须要在宪法和法律规定的范围内进行，严格坚持依法行政。

其次，要建设法制政府，决策要依法进行，完善科学民主决策机制。

加强政府立法工作，健全行政执法体制和程序。

第三，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。

第四，要健全对行政权力的监督制度。

各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。

加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。

依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。

高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。

完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

第五，要加强公务员队伍的建设。

完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。

强化对公务员的教育、管理和监督。

加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

4、在改革举措的实施上，要注重质的突破与量的积累的统一。

中国的改革在本质上是一场自我革命。

行政管理体制改革也不例外。

这就要求每届政府在任期内都要有一些大的改革动作和集中的改革举措，以保证改革的实效和力度，促进行政管理体制从计划经济体制向市场经济体制的质的转变。

但是，我们也要纠正一种误解，一讲行政管理体制改革，就是机构大调整、人员大精简的“大改革”和“硬改革”，声势很大，动作很大。

实践证明，动作越大，越容易反弹，成果也越难巩固。

因此，我们同时还要重视“小改革”和“软改革”，即通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政风和作风的改善，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。

没有这些潜移默化、日积月累的“软改革”，太多依靠运动式的“硬改革”，成效有限，而且矛盾非常集中。

相反，如果我们重视了行政管理体制的“软改革”，就为大力度的“硬改革”做好了有效的心理、管理和制度上的铺垫与准备，就为中国特色行政管理体制的建立和完善奠定了肥沃的土壤。

五、改革进程中我们必须正确认识和处理好的关系

1、有限政府与服务政府的关系

“有限政府”与“服务政府”本来是统一的：

服务政府是为人民服务的政府，政府为民服务就应该精简机构、转变职能，减少人民的负担，不干预或少干预人民的私人事务，不干预或少干预人民的自由。

但是我们如果对“服务政府”缺乏正确的认识，以为“服务政府”就是政府要把所有公共服务职能包下来，如社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险等“公共物品”，都由政府提供，不许民间染指。

这实质上不是建设服务政府，而是与民争利。

对于很多社会事务和公共服务，国外的经验大多是尽可能让民间去做，如民间做不了或不愿做，再由政府直接提供。

服务政府主要解决的问题应是为人民服务的理念问题，保障政府的行为一切从人民的利益出发。

公共服务能由民间提供的，政府既不要插手，更不能垄断。

当然，对民间从事的公共服务，政府应加以规制、监管，包括制定标准和进行监督检查；对于某些公益事业，政府还应予以财政资助，以防止公益事业举办者向相对人收费过高。

对于某些必须由政府提供的公共服务，政府则应完全以服务人民为目的，而不能以营利为目的，即使收费，也应以工本费为限。

行政管理体制改革的历史经验证明，服务政府如果不以有限政府加以限制，其服务必然异化。

2、正确认识和处理好保障行政高效、快捷与防止过分集权、滥权的关系。

“大部制”改革主要是解决行政效率问题。

过去，在部门众多的情况下，行政管理职能分散、交叉、重叠，部门之间争权夺利和互相扯皮、互相推诿的现象严重，导致行政效率低下。

但是，事情也有另外的一方面，过去部门之间的扯皮、博弈、讨价还价，对防止集权、滥权也可能有一定的作用。

因为部门之间有制约，不能由一个机关，一个人或几个人说了算。

现在实行大部制，一些部门合并了，部门之间争权夺利、扯皮、推诿的问题在很大程度上可以得到解决，但如何解决对集中后权力的制约，特别是对集中的行政决策权的制约，则是另外一个大问题。

解决的办法除了实行决策、执行、监督“三权”分立和相互协调、相互制约外，更有效的措施恐怕是健全和完善正当法律程序。

应加强行政相对人对行政行为，特别是政府决策行为的民主参与，强化公开、公正、公平原则及其相关制度。

加强程序制约也许会对效率产生一定的负面影响，但这是为防止滥权、腐败必须付出的代价。

而且，正当法律程序所牺牲的效率往往也只是一时一事的、局部的、短期的效率，从全局的和长远的目标来说，正当法律程序对于效率的作用应该是正面的和促进性的。

3、正确认识和处理好改革与法治的关系。

改革与法治既有统一的一面，也有矛盾和冲突的一面。

加强法治是改革的目标和任务之一，改革（只要是遵循正确方向的改革）无疑会推进法治，而法治反过来又可以保障和促进改革，这是二者统一的一面；然而，法律具有相对的稳定性和普遍性，法不能过于频繁地废、改、立，不能因时、因地、因人搞过多的例外规定，而改革则具有不间断性，而且要根据具体时间、地点和对象设定具体的，可能有一定差别的改革方案和改革措施，特定的改革方案和改革措施不可能与法的具体规定完全一致（当然，改革不能突破法的基本原则和基本制度），这是二者矛盾和冲突的一面。

改革与法治的这种矛盾和冲突应该通过立法机关适时地总结改革经验，不断纠正改革中的违法和不当的作为，以及通过对法律的适时（不是随时）废、改、立确立改革的有效成果而加以解决。

就目前已进行和还在进行的机构改革来说，即应通过逐步进行行政组织立法将改革的成果相对固定下来，包括以法律、法规的形式确定各级政府和政府部门的机构、职能、编制等。

过去我们改革不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治，长期以“三定规定”的政府文件代替法。

从短期来说，搞“三定规定”的政府文件是必要的，因为法具有相对稳定性，当某项改革还处在试验阶段，还不成熟时，匆匆忙忙立法是不可取的。

但从长远看，改革还是要以法进行规范和指导，并通过法律对改革成果加以固定和保障。

（全文8569字）

参考文献：

1、《行政管理学》夏书章主编中山大学出版社

2、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》

3、《加快推进行政体制改革的基本要求和主要方法》袁曙宏（作者系国家行政学院副院长、教授、博导）

4、《法制化：

行政管理体制改革基本路径》青锋（作者系国务院法制办政府法制协调司司长）载于2007年11.6《学习时报》

5、李贵鲜.公共行政概论[M].北京：

人民出版社，2002.

论文题目：

探析行政管理体制改革与政府管理创新

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