嘉兴市南湖区余新镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划.docx

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嘉兴市南湖区余新镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划

嘉兴市余新镇人民政府

二○○九年

第一章前言

一、工程背景

随着改革开放以来社会经济事业的快速发展，工业化、城镇化进程的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。

然而，促进经济社会各项事业的发展仍然是我国现阶段发展的战略主题，在保障经济发展的同时，如何有效地保护好和利用好土地资源，是贯彻落实科学发展观，保证可持续发展的必然要求。

人多地少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，必须有效地控制增量建设用地，盘活存量建设用地，在提高节约集约利用土地上有所突破。

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），推进土地集约、节约利用，促进城乡统筹发展，进一步合理开发利用土地资源，促进耕地保护目标的实现，适应全面建设小康社会的需要。

在总结土地开发整理复垦工作的成功经验的基础上，从嘉兴市南湖区余新镇特有的经济社会和自然情况出发，针对余新镇建设发展的需要，而用地指标相对不足的现状，缓解经济建设发展占用耕地指标不足的矛盾，余新镇人民政府决定在余西村开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、国家发展改革委办公厅和国土资源部办公厅《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（发改办规划[2006]60号）、国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）、国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（国土资发[2008]138号）、《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发[2008]176号）文件的精神，余新镇进行了深入的土地利用调查，决定在余西村开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

二、规划目的

本次规划通过积极推进农村居民点的整理，盘活农村存量建设用地，促进城乡用地布局调整，优化用地结构；促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设，在充分尊重农民意愿的基础上，鼓励改变以往工程建设模式，积极稳妥地推进“村庄土地整理”，促进农业生产向规模经营集中，引导农民居住向中心村和小城镇集中，促进土地资源的集约高效和可持续利用，缓解建设用地指标不足的矛盾，最终实现工程区内用地集约、产业集聚；建设用地总量不增加、耕地和基本农田面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理，土地可持续利用的目标。

三、规划任务

1.深入分析农村建设用地整理的基础条件、发展潜力、制约因素和影响分析；

2.论证工程拆旧区、建新区的拆迁、建设方案；落实复垦后的耕地面积、位置，保证耕地质量；预测估算工程资金投入与筹措；

3.筹划工程区实施进度安排，研究土地权属调整的思路与方法；

4.研究提出挂钩工作的组织方式、管理制度、技术措施和监管手段，为全面推进城乡建设用地增减挂钩试点工作积累经验；

四、规划依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《基本农田保护条例》；

3.《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发[2005]207号）；

4.《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（发改办规划[2006]60号）；

5.《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）；

6.《国土资源部关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）；

7.《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发[2008]176号）；

8.《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）；

9.《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》；

10.《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；

11.《嘉兴市人民政府办公室关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》；

12.《南湖区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

13.《嘉兴市郊区余新镇土地利用总体规划（1997-2010年）》；

14.其他相关标准、技术规范、法律规定等。

五、规划期限

本工程规划挂钩周转指标自下达至归还的期限不超过三年。

第二章工程区简况

一、基本简况

嘉兴市地处上海经济圈、苏南经济圈、环杭州湾经济圈三个经济板块交汇处，居江、浙、沪城市群的中心位置，坐拥沪杭高速、乍嘉苏高速和杭州湾跨海大桥，是长三角地区的产业金三角。

余新镇作为嘉兴市的南大门，隶属嘉兴市南湖区管辖，距市区7公里。

余新镇地处大约东经120°47′24″和北纬30°40′15″点上。

东与凤桥、新丰相接，西接王店镇，南邻海盐，北与市区、东栅镇相连。

余新镇地处北亚热带季风气候，四季分明，气候温和，雨水充沛，日照充足，年平均气温15.7℃，无霜期230天左右，年日照2000小时以上，年降雨量1199毫M。

受季风气候影响，全年有两个方向相反的风向，夏季以东南风为主，冬季为西北风居多。

年平均风速3.4M/秒。

余新镇位于长江三角洲冲积区的杭嘉湖平原，地势平坦，地质构造稳定，少地震，农用土地适宜性好，有利于农业多种经营。

2008年，余新镇国土面积77.12平方公里，辖11个行政村、4个社区居委会，常住人口4.4万人，其中农业人口3.17万人。

2008年，全镇农业从业人员2.02万人，粮食播种面积6.3万亩，粮食总产量2.95万吨，总产量较2007年同比减少了3.9%。

余新镇工业门类齐全，已形成针织、包装、建材、机电、塑料五金、木制工艺、化工、食品等块状经济。

产业优势明显，是全国最大的白玉蜗牛生产基地、华东地区最大的五金塑料配件集散地、浙北最大的包装生产基地，杭嘉湖平原最大的茧丝绸生产基地。

第一产业与第二产业产值在南湖区各乡镇中名列前茅。

嘉兴因其位于长三角中部核心区，正日益成为长三角的交通枢纽。

地处市区南部交通便利的余新镇，今天已俨然变成了城市的南大门，沪杭高速公路、乍嘉苏高速公路、港城连接线，沪杭高速铁路将在余新设站（唯一的中途站），因此余新是长三角地区一个重要的交通节点，便利的交通有利于人流和物流的聚集。

随着嘉兴市区“东扩南移”空间战略的实施，余新也必将从小城镇最终发展成为市区城市组团。

余新雄厚的经济基础也为其进一步的发展提供了产业环境。

二、历史沿革

余新镇历史可以追溯到公元前4000年，春秋战国时期为吴越边界，1600年初成集市。

余新镇古为渔民歇闲聚散之地，渔闲里、渔里之名由此而来，后来又叫余闲埭。

早在清代，这里已是商业繁荣、文化昌盛的农村旺镇。

千年古庙曹王庙在宋元开始便是嘉兴著名游览胜地，上世纪三四十年代遭日寇烧劫，一度衰败，1947年春与新社寺合并，取名余新。

1949年7月建立余新乡人民政府，1950年分设余新、曹王二乡，1956年余新乡、余西乡、曹王乡、长秦乡合并为余新乡，1958年建立余新人民公社，1984年恢复余新乡，1985年改为建制镇，1998年曹庄乡并入余新镇。

三、社会经济

1．第一产业

余新镇是嘉兴市农业大镇。

近年来，余新通过优化种植业结构，加快粮经结构、种养结构调整，扩大经济作物面积，发展特种养殖业，稳定蚕桑业，促进农业布局优化，农业经济有了快速发展。

设施农业，如大棚、蔬菜、瓜果栽培等特色农业已形成了较好的品牌和市场，其中“潜福”蜗牛和“褚大姐”甜瓜等农业龙头企业已被评为嘉兴市市级农业龙头企业，借助蜗牛休闲观光、仁和农庄、渔里农庄发展都市农业。

2．第二产业

余新镇工业起步比较早，从92年开始策划工业功能区，平台建设较好，工业功能区内道路、电力、通讯等基础设施相当完善。

近年来，余新镇上下以经济建设为中心，以科学发展观为指导，突出“招商引资、工程投入、城乡一体”三大重点，建设实力余新、发展活力余新、打造魅力余新，走出了一条经济社会协调发展的现代新农村建设的成功之路。

余新镇工农业、商业发展迅速，2008年规模以上工业总产值50.10亿元，同比增长27.3%。

形成了以针织服装、包装、五金塑料为主导产业的特色块状经济，城镇建设速度加快，房地产业、现代服务业迅速崛起，城镇面貌焕然一新。

3．第三产业

余新镇近年来把培育第三产业作为新的经济增长点，非常重视第三产业的发展。

1998年以来，三产产值年平均增长率达到29%，余新镇经过近20年的快速发展，无论是产业还是人口都有了一定的积聚度，发展第三产业具备了一定的条件。

2007年余新镇农民人均纯收入达到10316元，远远高于全国平均水平（2007年，我国农民人均纯收入为4140元）。

余新镇城镇居民人均可支配收入为20425元，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入比为1.98：

1，远远低于全国城乡居民收入差距比例（3.3：

1）。

城乡差距小，农民与城镇居民都能安居乐业，社会稳定，为此余新还被评为浙江省统筹城乡发展先行试点区。

在南湖区各乡镇中，余新镇农民人均纯收入高于其他乡镇，位列第一。

目前全镇参加社会养老保险和其他保险的人数占人口总数的60%；农村合作医疗保险参保率达到96%，农村合作医疗平均报销率达到90%。

余新镇参保人数及参保率均较高，镇政府制定出台了一系列政策措施为失地农民、外来务工人员和本镇居民参保提供了方便、有效的环境，有效地保障了全镇人民的生产生活。

余新镇已初步形成以社会养老保险为核心，其他保险福利及救济为辅助的社会保障体系，走在在整个浙江省社保改革的前列。

目前，制造业是余新经济中的支柱产业，按照科学发展观和走新型工业化道路的要求，以环杭州湾先进制造业集聚区建设为契机，余新镇应优化并提升传统制造业产业集群，打造特色产业集群，大力构建先进制造业生产体系，不断提升余新镇的产业层次和发展水平。

近年来，余新通过建设余新中心公园、余新宾馆、“三星级”农贸市场、特色步行街、民工公寓等工程，极大的改善了镇区商贸环境。

良好的区位和生态环境促使该镇房地产业迅速发展起来，镇北部引进的世贸新城等7个房地产工程均已开工建设，为余新定位为宜居城镇奠定了良好的基础。

社会各项经济、事业、城市建设的同步发展，余新镇已成为华东地区最大的五金塑料配件生产基地，浙北最大的包装生产基地，全国最大的白玉蜗牛生产基地。

余新镇先后跻身于“全国小城镇综合改革试点镇、全国环境优美镇、全国文明镇、全国新农村建设明星镇、全国村务公开民主管理先进乡镇、浙江省文明城镇、浙江省百强乡镇、浙江省可持续发展实验区、浙江省星火科技示范镇、浙江省综合治理先进镇、浙江省教育强镇、浙江省卫生城镇、浙江省绿色城镇”等行列。

余新已成为嘉兴市经济社会发展的龙头镇之一，发展局势稳健迅速。

四、存在问题

虽然余新镇经济、事业、城市建设都已取得了飞速发展，但基础设施廊道分割、发展空间受限、工业行业发展无序等一系列问题却时时羁绊着余新前进的步伐。

主要问题如下：

（1）基础设施配套不合理。

余新镇现存公共服务设施不足、布局不均匀，其发展速度与规模不能满足城市经济发展与人民日益增长的物质文化需要，整个镇区范围内部分村庄的交通、环卫、教育资源欠缺，且公共服务设施在镇区核心区高度密集，不仅给余新传统风貌保护带来困难，也给未来公共服务职能的整合与提升带来了巨大的限制。

（2）城镇空间发展受限。

近年来，余新镇区经历了一个不断向外扩张的过程，建设速度不断超过原来规划的速度，1984年镇镇区面积仅为0.6平方公里，1998年规划达到6.5平方公里，最新的概念性规划已经达到12.5平方公里。

从空间走向来看，80年代镇区城市功能空间分布主要是在市河两岸，随着经济和人口的增长，城市空间突破原有水系所包围的范围，向北发展，镇区空间增长较快，上世纪末本世纪初，随着城乡一体化发展的加快和余新工业的快速发展，镇区生活功能区继续向北扩展，而工业区主要向东北侧延伸。

发展的迅猛和规划的滞后导致余新现状用地布局凌乱，部分区域工业用地与居住用地混杂，阻碍工业的发展、城镇商业中心的完善、工业污染的控制和人居环境的改善。

（3）建设用地与保护耕地矛盾突出。

一方面，耕地后备资源缺乏，复垦造地难度大。

2008年，余新镇土地利用率已达94.29%，今后增加耕地面积主要通过对土地整理，老宅基地复垦等方式，按照《嘉兴市郊区余新镇土地利用总体规划（1997~2010年）》大纲要求，到2010年全镇耕地开发量为359.97公顷，其中土地整理增加耕地221.99公顷，复垦137.98公顷。

由于资金投入较大，在一定程度上加大了耕地总量动态平衡的难度。

另一方面，建设用地占用大量耕地。

按大纲要求，到2010年全镇耕地保有量为5262.83公顷，规划期内耕地减少292.99公顷，全被建设用地占用，建设用地比例由1996年的12.72%上升到2010年的14.72%。

但这些耕地面积对产业发展突飞猛进的余新镇来说是远远不够的，土地的有效供给成了解决发展的当务之急。

（4）产业结构有待进一步调整、优化。

余新镇各大工业集聚区内企业大多只是空间上的集聚，真正建立在产业分工基础上的紧密型协作配套体系尚未形成。

已有工业功能区中，产业链条短，企业关联度不高，纵向分工程度较为有限，产业协同发展机制尚未建立，尚属明显的粗放型集聚。

余新镇主导产业仍主要集中于纺织服装、造纸及纸制品、五金塑料配件等传统产业。

总的来看，传统产业尽管看似繁荣，但很多企业由原来的乡办企业、村办企业转制过来，思想观念比较落后，实行粗放式的家族式、家庭式经营管理，加工生产产品附加值低，发展潜力小，抗风险能力非常弱。

镇内大型龙头企业数量偏少，受产业发展初期历史原因影响，各工业集聚区内产业定位不甚明晰，特色不明显，产业结构有待优化。

土地资源方面，受前期不少布局规划和开发建设不到位影响，土地开发仍呈粗放式经营。

随着国家对土地的调控和管理力度进一步加大，全镇土地指标吃紧，建设用地成为余新发展的最大瓶颈，再加上国家宏观调控政策影响，土地金融等制约更加明显。

已安排土地意向但未取得土地指标的未开工工程较多。

此外，余新镇在农业发展及农民保障等方面仍存在一些问题，主要表现在：

农业产业化程度偏低，特色农业比重较小，抗风险能力较弱；农村人口老龄化趋势越来越明显，需要继续加强社会保障体制，完善社会保障体系和农村合作医疗保险体系，多角度多渠道为全镇人民生活提供社会保障。

由于余新镇土地征迁工作进行得非常顺利，部分群众十分盼望对其土地的征迁，镇政府应继续做好排除一切困难的准备，加强失地农民的保障工作；农民增收渠道不宽，社会保障水平较低，维护社会稳定的压力较大；地域和资源优势还没有充分利用；同时余新镇农民种田意愿在降低，生产经营性收入不高，需要通过土地流转，发展现代农业，增加农业收益，同时把农民从土地上“解放”出来，增加工资性收入等。

五、未来展望

浙江省把嘉兴市定位为浙江接轨上海、结合苏南的门户型都市地区，长三角南翼新兴的现代服务业基地、浙江省科技创新和文化职教的先进地区、环杭州湾先进制造业的重点发展地区，吴越古韵与现代文明交相辉映的城乡和谐发展地区及融汇江南水乡和江海特色的生态宜居型都市地区。

在“十一五”期间重点发展临港产业、高科技产业、汽车零部件产业和原有块状特色优势产业，努力建成面向长三角地区的现代服务业高地、专业市场集聚重地、旅游休闲胜地和职业教育基地。

南湖区是嘉兴市市辖区，是嘉兴全市的政治、经济、文化中心。

通过未来5～10年的建设，把嘉兴工业园区建设成为嘉兴市发展先进制造业的产业基地，借助嘉兴科技城打造嘉兴市高新技术的转化基地，把南湖新区建设为生态宜居的城市新中心。

根据自然条件、经济基础及其在区域内的社会经济地位，近年来余新镇着力实施“提升一产、做大二产、主攻三产”的发展战略，在未来的发展中，会继续稳定农业基础，加快工业化进程，大力发展第三产业，实现社会经济持续、快速、健康发展，将本镇建设成为特色和优势明显，集聚辐射和服务功能较强，经济和社会各业协调发展，农、工、贸相结合的经济繁荣、社会进步、环境优美的新型城镇。

余新镇未来发展将定位为长三角一体化的网络节点、重要的现代商务与产业服务中心，具有江南水乡特质的花园型宜居城市组团。

围绕余新镇“投资兴业聚宝地、都市农业观光地、人居环境首选地”的定位要求，推动三次产业联动发展，坚持新型工业化与新型城市化互动，按照集群化、科技型、生态型的产业发展要求，以区域比较优势为基础，不断做强外生比较优势产业，加快培植内生比较优势产业，努力构建先进制造业与现代服务业协调发展的区域产业体系，加快形成“层级分明、分工明确、布局合理”的产业空间布局框架，为打造“实力余新、魅力余新、活力余新”提供坚强的支撑。

一是在土地利用结构上，以“土地挂钩”为契机，探索建设土地集约、节约利用的模式，农村居民点用地逐步向新型农村社区集中，工业企业逐步向工业园区集中，商贸、公益设施将逐步向镇区集中。

二是充分利用区位优势，在周边地区土地供应不足、价格高昂的情况下，余新的土地价格优势凸现。

如余姚的土地价格为50-60万元/亩，而余新仅27万元/亩，土地使用费用仅4元/平方M，较低的土地价格容易吸引企业在余新落户。

三是要以投入促发展，夯实新型工业基础。

强化工程推进，着力抓好重点工程建设，确保投资持续稳定增长。

抓好工业功能区平台建设，进一步拓展发展空间、优化发展集群产业，完善集约用地机制，鼓励企业对现有土地进行“二级开发”，为经济发展争取空间。

四是要以规模促发展，探索农业规模经营。

以加快土地流转，推进土地集中经营为重点，着力培育和引进各类农业生产经营主题，促进土地规模经营、产业集约发展，做好农业增效、农民增收，加速农业功能延伸拓展。

大力引导和支持瓜果、蔬菜、特种养殖等特色产业扩大规模、提升质量，构建优势产业群。

五是要以生态促发展，深化节能减排力度，积极推进绿化建设。

加大对生态农业与旅游基础设施的投入，通过生态农业发展带来的生态景观和乡土文化效应，促进生态旅游业发展，为都市人群周末度假提供舒适、优美、亲近自然的旅游环境，并以此为契机，全面提升余新镇绿色产业发展水平。

第三章工程可行性分析

一、工程区土地利用现状分析

1．土地利用结构

余新镇区域土地总面积为77.12平方公里，其中余西村土地总面积为520公顷。

2008年土地利用现状结构表（表3-1）按照二级地类划分，农用地面积为5076.38公顷，占土地总面积的65.82%，其中，耕地4299.33公顷，占总面积的55.75%，园地686.01公顷，占总面积的8.89%。

建设用地2195.51公顷，占总面积的28.47%，农村居民点面积为998.84公顷，占总面积的12.95%，城镇建设用地（包括城市与建制镇）面积为510.51公顷，占总面积的6.62%，交通运输用地面积为508.65公顷，占总面积的6.60%。

未利用地面积为440.44公顷，占总面积的5.71%。

依据余新镇城镇规划规模，到2010年余新镇区规划范围为1202.19公顷，其中居住用地规划规模为238.67公顷，规划城镇人口达2万人，按人均建设用地为120平M/人计算，建设用地指标明显不足。

表3-12008年余新镇土地利用现状表

土地分类

面积（公顷）

比例（%）

一级类

二级类

农用地

耕地

4299.33

55.75%

园地

686.01

8.89%

林地

0.08

0.00%

草地

1.25

0.02%

其他农用地

89.71

1.16%

合计

5076.38

65.82%

建设用地

城镇建设用地

510.51

6.62%

农村居民点

998.84

12.95%

工矿仓储用地

32.86

0.43%

交通运输用地

508.65

6.60%

公共设施用地

7.02

0.09%

水利设施用地

137.63

1.78%

合计

2195.51

28.47%

未利用地

其他土地

440.44

5.71%

合计

440.44

5.71%

总面积

7712.33

100.00%

2、建设用地利用特点分析

（1）建设用地需求旺盛，居民点及工矿用地增长较快。

随着南湖区社会经济快速发展与城市化进程的加快，余新镇建设用地总量增长迅速。

改革开放以来，特别是近二十年内，余新的国民经济持续快速发展，基础设施大大加快，城市建设规模不断扩大。

以镇区为例，1984年改制前镇区面积仅为0.6平方公里，目前建成区6.7平方公里，已经形成一个中心区，外围穿插很多工业园区，镇区拟规划12.5平方公里，包括集镇和工业功能区。

（2）建设用地占用耕地比率高。

嘉兴地处长江三角洲平原，地势平坦，土壤肥沃，耕地资源非常丰富。

由于耕地与建设用地空间分布上的一致性，致使新增建设用地占用耕地比率较高，且建设占用耕地的比例呈逐渐上升趋势。

近年来余新镇建设占用耕地比例基本都达到80%以上。

但是随着国家宏观调控力度的加强、地方政府对投资工程的选择、集约用地措施的落实，以及土地利用效率的提高，余新今后几年新增建设用地占用耕地的数量将会有所下降。

（3）区位条件优越，建设用地价值升值潜力大。

余新位于嘉兴市南湖之滨，与上海、杭州、苏州均距80公里,沪杭、乍嘉苏两条高速公路穿越镇区，设有互通枢纽和出入口，省级航道海盐塘贯穿整个镇区，水陆交通便捷，是上海经济开发区辐射前沿地，系嘉兴城市南翼的卫星城镇和嘉兴市的中心城镇。

余新作为沪杭高铁唯一的停靠点，余新镇的土地将来还具有很大的升值潜力。

目前应注意预留发展用地空间和土地规划的长远战略前瞻性。

二、工程的必要性分析

从农村建设实践来看，随着城市化进程的推进，社会主义新农村建设工作的开展，新一轮村镇规划的实施，农村人口将逐渐减少，农村居民向城镇、中心村集中趋势明显。

余新的国民经济持续快速发展，基础设施大大加快，城市建设规模不断扩大。

由于耕地与建设用地空间分布上的一致性，致使新增建设用地占用耕地比率较高，且建设占用耕地的比例呈逐渐上升趋势。

近年来余新镇建设占用耕地比例基本都达到80%以上。

但是随着国家宏观调控力度的加强、地方政府对投资工程的选择、集约用地措施的落实，以及土地利用效率的提高，余新镇未来新增建设用地与耕地保护的矛盾将更加突出。

1、建设社会主义新农村的需要

按照嘉兴市关于加快推进农村改革发展的意见，加强农村基础设施建设、发展产业、改善村民生产生活条件等方面都需要有一定农村建设用地，当前余新镇的建设用地指标不足严重制约了新农村建设和城镇快速发展的顺利进行。

在开展挂钩试点工作的前提下，对工程区所在镇的土地利用总体规划进行局部修改，通过规划拆旧建新，优化农村建设用地，节约集约利用了土地，节约的建设用地指标专用于农村产业发展，是解决“三农”问题的有效途径。

通过落实“挂钩”政策，促进了分散农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城、进中心村。

将乡村基础设施与城市基础设施逐渐融为一体，推进镇村基础设施建设及农村环境卫生整治并改善居民的居住条件，推进了嘉兴的社会主义新农村建设。

2、改善农村生产生活条件的需要

在余新镇偏远的农村，存在农村居民点布局混乱、分散，空闲地较多的现象，道路等公共基础设施不完善。

如余西村没有统一的生活垃圾回收处理站，农民日常垃圾、生活污水任意排放，农民生产生活较附近农村差；建筑物缺乏统一的规划设计，容积率过低，不少单层简易房屋占地面积较大；农村建房秩序混乱，建新不拆旧，宅基地空着的现象较严重，这不仅造成了土地资源的浪费，也使这一地区的农村居民生产生活设施较差，村容村貌差。

通过实施挂钩工作，对旧村进行拆迁，在新村进行统一安置，能够大大改善农村居民点现状，提高农村人居环境质量。

3．统筹城乡一体化发展的需要