上海市城乡建设用地增减挂钩.docx

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上海市城乡建设用地增减挂钩

试点区专项规划编制要点（试行）

上海市规划和国土资源管理局

二〇〇九年十月

目  录

一、总则

（一）编制依据

（二）编制原则

（三）对象与期限

（四）引用标准

二、规划编制技术要求

（一）专项调查

（二）规划目标的确定

（三）挂钩项目区的确定

（四）拆旧地块选择

（五）建新地块选择

（六）周转指标测算

（七）资金平衡与效益评价

三、规划成果要求

（一）规划文本

（二）规划说明

（三）规划图件

四、附录

附录1：

报送材料及成果要求

附录2：

投资估算参考

附录3：

拆旧（建新）地块编号规则

附录4：

主要规划表格形式

附录5：

规划图件要求

根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）、《上海市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》及相关规定，为进一步规范试点区（县）城乡建设用地增减挂钩试点专项规划（以下简称“专项规划”）编制工作，制定本要点。

一、总则

专项规划是区（县）申请城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称“挂钩试点”）工作的主体要件。

专项规划由拟申请挂钩试点的区（县）人民政府组织编制，并按照《上海市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定程序予以报批。

（一）编制依据

国家、地方性相关法律法规和政策性文件；相关规程和技术标准；土地利用总体规划和专项规划等。

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

3、《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）；

4、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）；

5、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）；

6、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）；

7、《上海市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》；

8、《上海市土地利用总体规划（2006-2020）》（送审稿）；

9、《上海市城市总体规划（2000-2020）》；

10、各区县土地利用总体规划、区域规划、村镇规划等；

11、区县“两规合一”入大机方案。

（二）编制原则

1、符合上位规划的原则。

专项规划的上位规划是申请试点区（县）的土地利用总体规划和区（县）域城市总体规划。

专项规划必须符合本市新一轮土地利用总体规划、“两规合一”成果，并注意与城镇体系规划、产业发展规划等相关规划的衔接协调。

2、统筹城乡原则。

专项规划的拆旧地块和建新地块选址须兼顾城乡布局和发展，规划建设“城-镇-村-田”的完整体系。

建新地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围以内，拆旧地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围以外。

3、土地总量平衡原则。

专项规划确定的建新地块占用非建设用地总面积不得大于拆旧地块农村建设用地总面积，建新地块占用的耕地总面积必须小于拆旧地块农村建设用地整理复垦后的新增耕地总面积，最终实现每个项目区增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

4、保障合法权益的原则。

专项规划的编制要充分尊重各方意愿，切实维护和保障参与挂钩试点的农户、集体经济组织和相关权益人的合法权益。

5、体现土地级差收益的原则。

建新地块和拆旧地块的选择要注意土地级差收益原则。

建新地块各项收益特别是土地收益要足以支付挂钩试点总成本。

（三）对象与期限

规划编制对象为拟申请本市挂钩试点区（县）辖区内的所有土地。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。

（四）引用标准

《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）

《土地开发整理规划编制规程》（TD/T1011－2000）；

《村镇规划标准》（GB50188-93）；

《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507－2001）；

《城镇土地估价规程》（GD/T18508－2001）；

第二次全国土地调查技术规程（TD/T  1014—2007）；

《上海市土地开发整理工程建设标准（试行）》（沪规土资规二[2009]176号）。

以上标准的更新版本适用于本要点。

二、规划编制技术要求

（一）专项调查

试点区（县）应开展专项调查，调查区域分为拆旧区、拆旧区周边非建设用地区、建新区三类；调查内容是地利用现状、土地权属状况，农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，当地群众的生产生活田间和建新拆旧意愿等信息。

1、土地利用现状调查

土地利用现状调查按《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T  1014—2007）要求开展。

土地利用现状调查须以各区县第二次全国土地调查数据为基准，充分采用三级网络动态巡查成果和违法用地动态巡查成果。

专项规划阶段，土地利用现状调查要求如下：

1）土地利用现状数据确认以合法性为根本原则；2）以合法数据为基准，采用三级网络动态巡查成果和违法用地动态巡查成果加以更新；3）调查区域（对象）的划分以各区（县）及各镇（乡、街道、园区）土地利用总体规划成果为基准。

2、土地权属调查

土地权属调查按《城镇地籍调查规程》（TD1001—93）要求进行。

专项规划编制完成后，各试点区（县）必须开展拟选拆旧地块和建新地块的土地权属调查，出具测绘报告。

各试点区（县）土地利用现状和权属关系的最终确认以测绘报告为准。

3、拆旧对象意愿调查

拆旧对象分为农户、农村集体经济组织、企事业单位等类型。

要针对不同类型的调查对象设计调查问卷（或调查表格），要特别注意对农户的调查。

对农户的调查应至少包含以下信息：

农户基本情况；房屋建筑面积及占地面积；现生产生活便利程度（主要有耕作距离、日常购物距离、行政事务距离、休闲娱乐方便程度、教育距离、日常交通工具类型等）；迁往镇区生活居住的意愿程度；拆迁时希望实物补偿还是货币补偿；实物补偿时对房型的要求；各试点区县认为需要调查的其它内容。

4、土地市场状况调查

对初步选定建新地块（包括安置地块和出让地块），结合专项调查结果，采用基准地价修正法、市场比较法、收益还原法等土地估价方法，评估建新地块土地出让收益（价格），并提出影响收益的各类因素。

具体方法可参考《城镇土地估价规程》（GD/T18508—2001）。

（二）规划目标的确定

按照国家和本市的相关要求，根据拆旧地块整理复垦潜力评价结果和建新地块的选择，明确城乡建设用地增减挂钩实现的目标和方针。

（三）挂钩项目区的确定

1、挂钩项目区划分要求

分单个项目区说明项目区内拆旧地块个数及其土地利用结构、建新地块个数及其土地利用结构。

依据先易后难的基本要求，确定各项目区的分年度实施计划。

项目区划分应遵循以下原则：

1）项目区内建新地块占用非建设用地总面积不得大于拆旧地块总面积；2）拆旧地块复垦后新增耕地数量必须大于建新地块占用的耕地数量；3）项目区内拆旧地块整理复垦新增耕地质量不降低；4）项目区内资金由试点区（县）人民政府统筹，能够做到基本平衡。

2、挂钩项目区组成

项目区是指由拆旧地块和建新地块共同组成的城乡建设用地增减挂钩项目区。

按照“建设用地总量不增加，耕地总量不减少”的基本要求，适当选择拆旧地块和建新地块共同组成挂钩项目区，将试点区（县）内的所有拆旧建新地块组合后初步划分成若干个挂钩项目区。

（四）拆旧地块选择

根据专项调查结果和试点区（县）经济发展条件、农民意愿、拆迁难以程度等因素，结合土地整理复垦潜力评价结果，综合选定拆旧地块。

说明拆旧地块选择结果，统计分析拆旧地块主要类型和面积。

1、拆旧地块选择要求

拆旧地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围外，其主体部分主要是基本农田保护区内拟拆除的各类农村建设用地；拆旧地块应相对独立，其周边不宜布有规划保留的建设用地；拆旧地块内包含大机系统中的违法用地数据的，经复垦确认的新增耕地指标部分由市统筹；“批而未用”土地纳入拆旧地块的，必须将原批准文件的所有批准范围纳入拆旧地块，不可分割原批文确定的地块范围；拆旧地块整理复垦后的新增耕地应严格保护，符合条件的可优先划入基本农田。

2、拆旧地块整理复垦潜力评价

根据土地利用状况调查，分析评价拆旧地块土地整理复垦潜力，测算拆旧地块整理复垦新增耕地数量。

分别预测分析拆旧地块土地整理新增耕地潜力、土地复垦新增耕地潜力。

土地整理新增耕地潜力是指拆旧地块整理复垦后由非建设用地整理而形成的新增耕地数量。

土地复垦新增耕地潜力是指拆旧地块整理复垦后由拆旧地块内现状建设用地复垦而形成的新增耕地数量。

拆旧地块复垦新增耕地潜力作为归还周转指标的依据。

（五）建新地块选择

1、建新地块区域土地市场分析

根据分析结果，初步选定建新地块（包括安置地块和出让地块），结合专项调查结果，采用土地估价的有关方法如基准地价修正法、市场比较法、收益还原法等预测评估建新地块土地出让收益（价格），并提出影响收益的各类因素。

具体方法可参考《城镇土地估价规程》（GD/T18508—2001）。

2、安置地块布局

安置地块是指建新地块中用于安置被拆迁人的地块。

根据专项调查，阐明安置地块布局提出的依据、原则、过程和方法，说明被安置人对于安置地块选址的意见，提出安置地块的空间分布状况，统计地块土地利用类型及其面积。

安置地块布局要符合以下要求：

（1）安置地块布局须符合相关规划。

安置地块必须符合土地利用总体规划、区县域城镇体系规划和村镇建设规划。

安置地块须位于相关规划确定建设用地范围内。

（2）安置地块布局应充分尊重被安置人意愿。

安置地块选址要充分征询被安置人（自然人或企业）的意见，原则上被安置人要达到2/3以上多数同意才能确定安置地块。

（3）不占或者少占耕地。

安置地块必须符合土地利用总体规划，符合“两规合一”成果，不占或者少占耕地，不得占用基本农田。

（4）应符合节约集约用地要求。

安置地块必须符合相关用地标准，必须少于原有宅基地面积。

3、出让地块布局

出让地块是指建新地块内除安置地块外的所有区域。

根据拆旧地块和安置地块选择情况，测算出让地块土地面积；参考土地市场分析结论，选定出让地块。

统计出让地块土地利用类型及其面积。

选择出让地块布局应遵循以下原则：

（1）出让地块必须符合土地利用总体规划、“两规合一”及相关规划，并与产业发展规划相协调。

出让地块须位于“两规合一”确定的建设用地范围内，并符合相关规划的规划用途；

（2）应符合节约集约用地要求。

出让地块布局要符合本市和各区县产业发展政策，符合本市供地目录；要本着节约集约用地的原则科学设定规划条件；

（3）不占或者少占耕地；

（4）具有较高土地出让预期收益原则。

（六）周转指标测算

周转指标是控制建新地块规模的指标，所划分的项目区满足“建设用地总量不增加，耕地数量不减少”的条件下，周转指标在数量上等于建新地块（包括安置地块和出让地块）建设占用耕地的规模。

试点区（县）应依据土地利用现状调查成果，测算周转指标。

根据项目区实施计划和土地整理复垦计划，制定各项目区挂钩周转指标归还计划。

（七）资金平衡与效益评价

项目实施经费由试点区（县）人民政府统筹。

1、资金投入估算。

根据挂钩项目区实施的工作内容，分单个项目区初步估算项目实施需要投入的资金数量。

资金投入的栏目参见“附录2：

投资估算参考”。

2、资金来源分析。

根据各试点区（县）根据自身情况，提出项目资金来源的数量和标准，初步匡算资金平衡情况。

3、挂钩试点效益评价。

分析评价项目实施后预期达到的经济、社会和环境效益。

三、规划成果要求

专项规划成果由规划文本、说明、规划图件及相关附件等组成。

（一）规划文本

章节安排及主要内容如下。

第一章  前言

1.1规划目的。

1.2规划任务。

描述城乡建设用地