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我国政府道歉规范的制度变迁及其特征分析
我国政府道歉规范的制度变迁及其特征分析
时间：
2010-09-01作者：
唐斌
［摘要］通过对我国各级政府在2003-2009年间颁布的23项政府道歉制度进行分析，可以发现目前政府道歉与政府问责之间关系混乱，甚至存在以道歉代替问责的现象；而在具体的道歉行为及内容规范中，现有的政府道歉制度则存在着政府道歉的行为人承担、道歉意愿的被动督促、道歉启动机制的结果导向等特征。
这使得目前我国政府道歉的效用低下、形式化严重，并因不规范的政府道歉而造成对于道歉对象的二度伤害而加深社会矛盾。
因此，应从道歉目标、道歉启动机制、道歉行为机制和评价机制等多个方面，继续深化针对政府道歉的制度创新。
［关键词］政府道歉；制度变迁；特征分析
［中图分类号］D631.12［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2010）09-0037-05
政府道歉在主体结构、行为方式、效果评价等诸多方面因其公共治理者角色不同于一般道歉的公共性要求。
作为“一种社会博弈规则……制度是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架”［1］，因此，分析政府颁布的道歉制度，并观察制度及其运行中存在的问题，对各级政府正确认识政府道歉的公共行为属性，并有效的运用道歉以承担治理责任、矫正政府行为，促进政府与公众及社会之间的良性互动，无疑具有重要的现实意义。
本文选取我国各政府部门2003至2009年间颁布的23项政府道歉制度，按照制度名称、颁布时间、规范主体、行为内容以及行为结果等指标进行编码和分类分析，并在分析制度特征的基础上分析现有制度的缺陷及其运行中存在的问题，以期为我国政府道歉的制度创新提供现实依据。
一、我国政府道歉制度的基本情况
通过检索我国各级政府发布的年鉴、政报及公开的会议记录，并辅之以报纸、期刊以及网络查询，共搜索到2003至2009年间我国各级政府机关颁布的政府道歉制度23项。
其中，有8项制度直接以“道歉”命名，此外有关道歉的规范还见诸于政府部门的“公示”、“承诺”、“问责”或“作风建设”等制度中。
从颁布时间看，2007年9月深圳市政府颁布的《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》，曾被报道为我国首部政府道歉制度并引发社会热议。
事实上在这之前已有诸多机关单位对政府道歉进行了制度规范，其中南京东站公安所的《纠错道歉制度》在2003年就已经颁布实施，而政府道歉制度集中出现则是在2009年，先后有11项相关制度（占总量的47.8%）颁布。
从道歉制度的颁布机关看，由地方政府职能部门颁布的道歉制度最多，共有9项（占总量的39.1%）；其次为地方政府颁布的道歉制度，共有6项，而由政府职能部门的派出机构及内设机构颁布的道歉制度各有2项，由政府派出机关颁布的道歉制度有1项。
此外，一些地方在规范政府道歉时打破了党政边界，如广州市颁布的相关制度就是由广州市党委常务委员会审议通过并颁布实施的，而开平市政府道歉制度则采取党政联席颁布的形式。
表1我国各级政府部门颁布的政府道歉制度（2003-2009）
编号
制度名称
颁布时间
颁布机构
1
南京铁路公安处南京东站公安所《执法失误纠错道歉制度》
2003-10-07
南京东站公安所
2
芜湖市人事局《工作首问责任制度》
2005-05-11
芜湖市人事局
3
韶关市劳动保障局《行政审批管理监督制度》
2005-08-09
韶关市劳动保障局
4
洪湖市（县级）编办《服务承诺》
2006-10-16
洪湖市编办
5
湖南省交通厅计划处《依法行政公示制度》
2006-12-25
湖南省交通厅计划处
6
南宁市《关于在转变干部作风加强机关行政效能建设中推行公开道歉的通知》
2007-04-09
南宁市政府
7
呼图壁县《行政过错公开道歉制度》
2007-06-05
呼图壁县政府
8
保山市《国家行政机关公务员首问责任制度》
2007-06-19
宝山市政府
9
深圳市《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》
2007-09-29
深圳市政府
10
成都新津工业园区管委会《“先道歉、再问责”制度》
2008-03-27
成都新津工业园区管委会
11
清镇市（县级）鸭池河派出所《赔礼道歉制度》
2008-11-13
鸭池河派出所
12
长葛市（县级）人事和劳动社会保障局《政务公开制度》
2008-12-19
长葛市人保局
13
沈阳市《公证机关执法公示制度》
2009-01-09
沈阳市司法局
14
广州市《党政领导干部问责暂行办法》
2009-03-17
广州市委常务委员会
15
江门市新会区《以“创建最佳办事环境”为主题的作风建设满意年活动的意见》
2009-04-14
新会区党政机关作风建设考核小组
16
江西省地方税务局流转税管理处、所得税管理处《公开承诺书》
2009-05-31
江西省地方税务局流转税管理处等
17
开平市（县级）《关于进一步加强机关机关作风建设优化投资发展软环境的意见》
2009-06-16
开平市委、市政府
18
广饶市计划生育局《服务承诺制度》
2009-07-02
广饶县计划生育局
19
民勤县《领导干部公开道歉制度》
2009-08-21
民勤县政府
20
广州市国土资源和房屋管理局越秀区分局《公共服务行为规范试行规定》
2009-09-09
越秀房管分局
21
眉山市《政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》
2009-09-17
眉山市政府
22
泸县质监局《行政效能制度》
2009-10-27
泸县质监局
23
石家庄市商务局《处室服务承诺公示》
2009-11-15
石家庄市商务局
二、现行政府道歉制度的主要内容和主要特征
1.道歉目标：
有效实现政府问责
本研究选取的23项政府道歉制度大多将政府道歉作为一种政府问责的实现方式。
其中，有12项（占总量的52.2%）制度认为政府道歉从属于政府问责，规定道歉是一种“问责纪律处罚方式”或者“违诺责任追究方式”，从而与诫勉谈话、限期整改、书面检查、通报批评以至勒令辞职等，共同构成政府问责的手段；有8项制度未对政府道歉与问责之间的关系予以说明；只有3项制度认为政府道歉应独立于政府问责，即道歉仅是一种责任承诺和歉疚表示，而责任实现则需待下一步的问责过程来检视，其以成都新津工业园区管委会的《“先道歉、再问责”制度》为代表。
2.道歉主体：
行为人道歉为主导
道歉主体即作出道歉行为的具体实施者。
在23项政府道歉制度中，共有16项道歉制度要求作出失职或失误行为的当事公务人员道歉（占总量69.6%）；另外有4项制度要求行为人和行为人所在单位的领导共同道歉；有两项制度只要求单位主要领导道歉；而深圳市颁布的《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》则要求政府组织就失职行为作出道歉，这也是23项道歉规范中唯一规定组织道歉的制度。
制度规定中有关政府道歉主体的安排和目前政府道歉实践中多为单位领导道歉存在着较大的差异，这反映出在政府内部规范中偏向于将责任落实到具体的个人，而当政府面向社会时，社会公众更倾向于将政府行为作为一种组织行为来对待，因此组织领导比直接行为人更具有承担责任的代表性。
此外，由于政府治理经常涉及多个部门，甚至包括非政府部门。
对此深圳市、眉山市、开平市、新会区（4项，占总量的17.4%）的道歉制度中规定了致歉事项“涉及多个部门单位的，由涉及部门单位的主要领导共同公开道歉”，以及“受政府部门委托的组织失职的，由委托的政府部门向公众道歉”。
3.道歉客体：
以向当事人道歉为主
道歉客体指政府道歉的对象，是道歉者作出道歉并寻求谅解的行为承接者。
在2003至2009年间的23项道歉制度中，有11项制度规定必须面向因政府行为而受到伤害的当事人作出道歉；有5项制度规定道歉主体必须面向社会公开道歉；有3项制度规定道歉主体既要面向当事人道歉，同时还要向社会公开道歉；另外有4项制度仅规定要作出道歉，但没有说明应该向谁道歉（见图1）。
图1道歉制度规定的政府道歉客体分布
4.触发机制：
结果主导的政府道歉
在规定何种情况下政府需要道歉方面，有14项道歉制度的规定是结果导向的，即政府道歉的触发机制体现在“造成不良影响和后果”、“造成重大失误或不良社会影响”或者“造成服务对象一次有效投诉”等结果层面；另6项制度则规定无论是否引发不利后果，只要发生“说话打官腔、摆架子、发脾气”或者“接听来电、接待来访态度生硬”、“违反公示（承诺）制度”等行为，就应启动政府道歉制度，责成相关人员或组织作出道歉。
此外，广东开平市和新会区有关政府道歉的制度安排中将道歉是由分成几种类型，其中既有引发不良后果的结果触发机制，也包括违反承诺和首问责任制等行为触发机制；而清镇市鸭池河派出所制定的《赔礼道歉制度》则比较特殊，其规定“只要在辖区发生的可防性案件，每发一起盗窃侵财案件，不管案件破否都需要道歉”，本文将其归为“事件触发”这一特殊类型（见图2）。
图2道歉制度规定的政府道歉触发机制
5.道歉方式：
被动道歉为主，行为表现多样
道歉方式体现在道歉时政府的意愿以及政府道歉行为的具体表现两个方面。
首先，在政府道歉的意愿方面，只有3项制度（占总量的13.0%）规定政府触发道歉机制之后应该主动道歉；有11项制度（占总量的47.8%）规定“责成”道歉，即采用被动命令的方式要求相关主体道歉；而深圳市《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》则规定“主动道歉与责成道歉相结合”的道歉方式；另外有8项政府道歉制度只笼统规定“直接道歉”或者是“公开道歉”，并未就道歉是基于自愿主动还是被动责成作出说明。
由此可见，被动道歉仍是目前我国政府道歉的主要实现形式，而自上而下的科层压力则是政府道歉的最主要动力源，因此有关政府道歉的制度规范，也主要用来被动督促政府道歉而不是鼓励主动道歉。
其次，从政府道歉的时间表现来看，有6项政府道歉制度（占总量的26.1%）规定道歉必须在事发现场进行；有9项制度（占总量的29.1%）规定政府道歉在事后进行；有3项制度（占总量的13.0%）规定道歉可依据政府行为严重程度和损失水平相机采取现场道歉或者事后道歉等方式。
而从政府道歉的行为表现来看，6项道歉制度（占总量的26.1%）规定政府口头道歉；另外6项制度（占总量的26.1%）规定政府公开道歉；此外，还分别有2项制度和1项制度规定上门道歉和书面道歉；有3项制度规定按状况可选择多种方式。
另外还有5项制度未对何时采取何种方式道歉做出说明。
6.道歉附加：
政府道歉与责任追究并行
道歉附加是指有关制度在要求政府道歉的同时还必须实施的其他行为，在2003至2009年我国各级政府部门颁布的23项道歉制度中，有19项对此进行了规范（占总量的82.6%）。
其中，规定“说明错误行为情况”、“分析问题产生原因”等解释说明行为的有深圳市《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》等4项；规定“立即纠错”、“责令整改”等整改矫正行为的有民勤县《领导干部公开道歉制度》等2项制度；规定责任追究行为的有8项道歉制度；另外有3项制度规定了多重附加行为；而广州市《党政领导干部问责暂行办法》等6项制度则未对道歉附加行为作出规定（见图3）。
我国政府道歉制度中对于道歉附加的重视，表明制度制定者对于政府道歉更为全面的认识：
即政府道歉是一种承担责任、表达歉疚的负责方式，但政府负责不应止于道歉，而应包括解释说明、落实奖惩、行为矫正等更多内涵。
图3道歉制度规定的政府道歉附加行为
7.有关政府道歉的其它规定
除上述有关政府道歉的基本规范之外，一些地区的政府道歉制度对道歉的时间和次数提出了要求。
其中，成都新津工业园区管委会《“先道歉、再问责”制度》规定，“以上（错误）行为，原则上应立即道歉。
因客观原因，不能立即道歉的，视具体情况，3日内道歉”。
而眉山市《政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》则将道歉次数和责任追究联系了起来，规定“一年内两次以上（含两次）因决策失误进行检讨和公开道歉的，对作出决策的责任领导给予停职检查、提请免职等组织处理；需要追究纪律责任的，按有关规定处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。
三、对我国现行政府道歉制度的评价
进入新世纪以来，我国各级政府部门在建设责任政府、增强政府回应性的过程中持续进行着政府道歉实践及其制度化的探索，并将政府道歉与政府问责、政风建设、服务性政府等联系起来。
从2003年到2009年，我国政府道歉制度的颁布数量稳步上升，发布机关的层级也从基层职能部门上升到高层级地方政府以及厅局级机关。
在具体的制度规范中，政府道歉的主体开始由直接行为扩展到政府领导乃至政府组织，反映了制度化过程中对于道歉责任归属的更深入认识；在道歉客体方面，越来越多的制度规定政府不仅要向当事人道歉还必须面向社会公开道歉，这也体现出政府对于政府行为影响的深化理解；而在触发道歉的机制方面，相关制度呈现出从追究结果责任到追究行为责任、从追究过错责任到追究非过错责任的转变，从而将政府道歉的事项由错作为、乱作为延伸至不作为、作为不力或者作为无效，力图通过道歉制度减少“不求有功但求无过”的懈怠行政的出现。
上述有关政府道歉的制度化尝试反映出我国目前对于政府道歉及其效用体现的日渐深入的认识，并逐步影响和规范着政府道歉的实践。
但与此同时，现有的政府道歉制度依然存在着一些与责任政府和回应性政府相冲突的规定，从而在使得道歉行为泛滥的同时道歉的效用日渐降低，以致出现十年来对于政府道歉的评价发生了从“叫好一片”到“渐入常态”再到“审美疲劳”的转变。
［2］而如若除去责任内涵的政府道歉泛滥，将会使道歉的真诚度评价大为降低，并导致政府诚信的缺失，引发政府的信誉及合法性危机。
在本世纪初对20多个国家进行的民意测验表明，大部分公众对政党、政府、议会、高层行政机构、法院、军队、警察等主要官方组织表示“完全不信任”或“不太信任”［3］；而戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府：
企业精神如何改革着公营部门》中开篇就承认：
“（目前）对政府的信任一再降到创纪录的最低点”。
［4］
因此，必须通过制度创新以确保政府道歉的真诚效果并提升其矫正行为、化解矛盾的效用。
而制度文本作为“制度与实际运行之间的桥梁，是制度推行的前提与依据，也是其顺利事实的保障”。
［5］因此，在分析现行政府道歉制度特征的基础上，必须对制度文本进行更为严格的考察与分析，而就我国现有23项政府道歉制度而言，其在规范政府道歉过程中的不足主要体现在以下几个方面。
1.问责与道歉的关系不清晰
道歉是表现政府责任的方式，或者仅仅是政府问责的一种手段？
不同的政府道歉制度对此存在着较大的认识差异，其中有的制度将政府道歉作为展现政府负责的行为表示，表示政府对于错误行为的承认和担当相应责任的表态；另一些制度则将政府道歉（特别是公开道歉）作为一种羞辱和惩罚手段，从而起到等同甚至替代公开检查、批评教育、职位调整等问责结果；而还有三分之一的道歉制度甚至都没有规范道歉与问责之间的关系，即“起于道歉而止于道歉”，而仅将道歉作为消弭政府错误行为所产生不利影响的一种策略手段。
上述对于政府道歉目的认识的模糊导致目前政府道歉停留于形式，而缺乏解决实际问题的作用。
2.道歉对象覆盖面窄、界定困难
目前，有近一半的政府道歉制度规定仅面向当事人道歉。
但是政府行为影响广泛，当事人界定困难，且其中还有直接当事人和间接影响者的区分，若仅将道歉对象局限在当事人这一狭窄的范畴，无疑会消减政府道歉的真诚和责任内涵；同时还有不少政府道歉制度更是没有规定道歉对象，而很可能使政府道歉仅被用为消除政府领导及工作人员良心愧疚、占据道德高地的一种“自话自说”的表演。
而虽然有近三分之一的道歉制度规定政府需向社会道歉，但这一过程如何避免因客体扩充而导致道歉对象的虚化——“向社会道歉像对着空气道歉”，也是有关道歉客体规范中的重要问题。
3.政府道歉主导者异化
我国现有政府道歉的制度规范呈现出强烈的自上而下科层压力，即诸多政府道歉虽然是基于业已发生的政府失误、失职等错误行为，但这些行为的错误性需要得到上级政府或者组织领导的了解和承认，或者经道歉客体的投诉被上级机关知晓及确认之后，才能启动道歉机制，并“责成”相关的政府部门或工作人员作出道歉。
在这一道歉制度规范下，虽然受到政府行为伤害的是道歉客体，但决定政府是否道歉、何时道歉以及如何道歉的却是上级组织或领导，从而使得决定政府道歉的主导发生异化。
因此，基于这一制度的政府道歉很可能并不出自道歉主体的责任承担和道德真诚，而仅仅是其畏惧于科层压力和道歉之外的“检查、批评、职位调整”等惩罚而作出的妥协甚至是交换。
4.缺乏政府道歉的有效评价
对政府道歉评价的规范是被现有道歉制度集体忽略的一个问题。
由于缺乏对于政府道歉的制度化评价，使作为制度行为的政府道歉依然处在人际交往过程中的个体评价体系之内。
在“道歉总比不道歉好”的个体伦理常识规范下，政府道歉被先验地贴上美德标签——“政府道歉就是政府负责”。
这就使得道歉的政府部门具备了天然的道德优势，从而使得政府道歉完全脱离真诚内涵和过程规范的要求。
这种过度美化的政府道歉评价一方面导致了政府道歉的泛滥，另一方面使得政府道歉的姿态意义远大于道歉的实际效果，政府道歉因此异化成一种敷衍责任、逃避惩罚的道德掩饰。
四、政府道歉制度化过程中的反思
制度提供了行为规范的基础，但若制度本身存在着重大缺陷，则会使实践中的行为问题予以固化并形成路径依赖，从而对后续行为起到一种逆向规范。
因此，在政府道歉的制度化过程中，必须首先对政府道歉的基本问题，包括“为什么道歉？
向谁道歉？
谁来道歉？
”等予以明确，并在此基础上对政府道歉的行为和过程等进行规范。
而就我国现有的政府道歉制度而言，需要在制度化过程中反思的问题主要体现在以下几个方面。
1.政府道歉和政府问责之间的关系问题
政府道歉是一种责任承担还是一种责任承诺，这是道歉制度化过程中需要首先明确的问题。
若将政府道歉简单等同于一种责任承担形式甚至是惩罚手段，则很容易使道歉成为负责的终点。
但事实上道歉本身是不会给受错误行为伤害的当事人以任何事实补偿，并给当事政府组织及公务人员带来任何福利影响的。
因此，政府道歉仅是一种责任确认或责任承诺的表示，即通过道歉告知当事人以及社会“我错了，责任在我”，并在此基础上分析造成错误的原因同时承诺落实相应的问责及补偿。
通过道歉能够展示政府承担责任的决心和勇气，也是政府对受到伤害的当事人发出的一种愧疚、担当的责任信号，但道歉仅是政府问责的必要但非充分条件，更不能代替政府问责。
2.政府道歉的启动机制问题
政府道歉的启动机制即谁可以使得政府道歉。
权力的归属决定了责任的指向，在人民主权国家中，公众理所当然的成为政府负责的终极对象。
因此，政府道歉的启动机制不应局限在现有制度规范中“上级政府或领导”这一狭小的对象，各级人大组织以及人大代表、公民社会组织以及受到政府行为影响的公众个体，都应有权力启动要求政府道歉的规范机制，这样才更符合人民民主国家的立国本质。
同时，政府道歉作为一种公共责任担当的体现，应当鼓励主动与被动相结合的方式实现。
因此，在重视动员更为广泛的主体督促政府就其失职、失误行为道歉的同时，也需要打破政府道歉基于“责成”的被动认识，鼓励政府组织及相关公务人员，就错误行为主动表达歉疚并勇敢承担责任。
所以，在政府道歉的制度创新过程中，应该增补有关政府道歉激励机制的内容，以鼓励犯错的政府组织及公务人员，自觉直接地和当事人沟通，通过主动道歉和协议赔偿的方式及时取得谅解并消除不利影响。
3.政府道歉的行为机制问题
道歉的行为机制指道歉的程序安排以及各环节的行为规范。
现有政府道歉制度中各地对道歉行为规范不一甚至缺乏规范，使得实践中的道歉表现多样。
非规范的政府道歉行为使得道歉效果缺乏保证，道歉行为的随意甚至会引发当事人及社会对致歉政府的更严重不满，从而导致二度伤害的出现。
如2008年末石家庄市政府就“毒奶粉事件”召开新闻发布会进行责任说明并公开道歉，但此举并没有获得公众谅解，相反却激起了对于全社会对于政府通过道歉推卸责任的强烈愤慨。
语言哲学家约翰·塞尔把自然语言中任何能够按照字义来说明话语的语用力量，称为语用力量指示成分（illocutionaryforceindicatingdevice，简称IFID）。
［6］作为一种基于语言表达的责任承诺，政府道歉要发挥其语用效果也必须包含IFID指示成分。
而要实现政府道歉的制度化，也需要对政府道歉的IFID内涵予以统一和规范。
而具体而言，真诚道歉的IFID主要包括以下几个方面：
第一，明确而诚恳的愧疚表达；第二，对致歉事项原委的说明；第三，对于事件责任的清晰界定与追究的通报；第四，对于赔偿与善后事项的明确承诺；第五，提出通过道歉与赔偿达成和解的愿望。
4.政府道歉的评价机制问题
政府道歉的评价机制涉及是否接受政府道歉，以及考察政府道歉在何种程度上体现了政府负责等内容。
对此任剑涛教授认为，具有实际价值的（政府）道歉，是法理政治制度中的道歉而不是伦理政治中的道歉。
［7］因此，在建立并规范政府道歉评价机制的过程中，必须首先打破针对政府道歉的个体伦理认识而将其去美德化，从而以评价公共行为的视角讨论政府道歉接受与拒斥的标准。
此外，在评价政府道歉的规范化过程中，还必须明确评价标准、评价主体等基本问题。
在评价标准方面，必须依据道歉的基本要素考察道歉行为，这些要素包括：
首先，政府道歉必须基于道歉者的错误行为而产生，且这一行为造成了不利于道歉对象的后果；其次，政府道歉必须基于道德真诚，即以道歉者承认责任为前提，而这一责任的承认需要有明确的意思表示；再次，政府道歉需要明确表现道歉者对于所犯错误行为的否定性认识，并自愿承担由此引起的不利后果；最后，政府道歉必须有明确的行为表示。
而在评价主体方面，根据现有政府道歉的制度现实，完善评价的重要工作是要将道歉对象纳入到评价主体的范围之内，从而确立以受害者、当事人为主导，社会公众广泛参与的政府道歉的启动与评价体系。
●行
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