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政府间财政转移支付对发展中国家的启示1
政府间财政转移支付对发展中国家的启示
内容提要：
本文考察了在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题，总结了许多国家采取的做法，并侧重于发展 中国家的做法。
由于国与国之间的情况和目标有差别，所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。
但世界范围的经验表明，如果要提供更有效率的服务，转移支付必须这样设计：
即接受转移支付的政府必须拥有清晰的授权、足够的资源以及充分的决策灵活性，并且要对结果负责。
关键词：
政府间，财政联邦主义，财政不平衡，均等化，补助金
一、导论
政府间财政转移支付长期以来都是许多国家公共财政的最为显着的特征。
当评估转移支付项目的结构时，最重要的是要仔细考察这些项目对中央政府和地方政府。
——间接地，还有不同地区的居民——所产生的激励。
转移支付结果的好坏取决于这些内在于转移支付制度中的激励。
本文考察的是在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题，并总结了许多国家的做法。
当我们讨论从发达国家的转移支付经验中得出的一些原则的时候，我们的目光却盯着发展中国家。
在整个分析中，我们关注的是转移支付对政策后果的影响，特别是对分配效率（allocativeefficiency）、分配公正（distributiveequity）和宏观经济稳定的影响。
由于国与国之间的情况和目标有差别，所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。
设计转移支付的基本目标就是要使公共部门的价格“适当”，适当的意思就是，地方政府——至少在决策时，要对公民和上一级政府完全负责。
设计正确的转移支付能够达到此目标，即便它们占到地方支出的90%，设计得糟糕的转移支付则达不到此目标，哪怕它们仅占地方支出的10%。
二、纵向财政不平衡
转移支付体现的是政府求取纵向财政平衡的方式，即要保证各级政府的收入和支出大致均等。
原则上，弥补财政缺口的方式有多种——向地方政府转移增收能力、向中央政府转移支出责任、减少地方支出或增加地方收入等。
但在大多数的国家，弥补财政缺口都是由转移支付来完成的（Boadway&Hobson，1993）。
不管声称的目的是什么，从高一级政府向低一级政府的转移支付都有助于弥补财政缺口。
当最富有的地方政府——以增加自己收入的能力为标准——的支出和收入（包括转移支付）得到平衡之后，可以说就实现了纵向财政平衡（Bird，1993）。
当然，其他地方政府的财政缺口依然会存在，但最好把这些缺口看作是横向财政不平衡问题的组成部分，而不是政府层级间的纵向不平衡的一部分。
转移支付是怎样弥补财政缺口的呢?
好的政府间补助制度有两个重要特征：
一是稳定，二是灵活性。
怎么能同时保持这两个特征呢?
基本上，确定转移支付总额（有时也被称作可分配总量或基本分配）的方法有三种：
（1）基于中央政府收入的固定比例而确定；
（2）基于一种特别的方式，即和确定其他预算支出一样的方式确定；（3）基于公式，即根据中央政府偿付的地方特别支出之比例或者接受者权限的某些一般特征而算出公式，通过这些公式加以确定。
从中央政府的角度看，最好的制度乃是每年根据预算条款决定总额分配的制度。
然而，在这样的制度下，地方政府既无进行正确预算的能力，也无接受硬预算约束的意愿。
另一方面，任何转移支付总额由需要或无限制的要求所促动的制度，都不大可能受到发展中国家中央政府的欢迎。
总的来说，既能给地方政府一定程度的稳定又能给中央政府一定程度的灵活性的制度，是最好的制度，那就是中央税规定可用作转移支付的固定百分比，如哥伦比亚和阿根廷所做的那样。
分享特定的国家税不如分享全部的国家税效果好，因为经验表明，前者在一段时期后会扭曲税收政策，中央政府总是倾向于提高它们不分享的那部分税的税率。
分享全部的国家税还能保证地方政府和中央政府在中央收入的周期性变动面前同甘共苦。
三、横向财政不平衡
横向财政平衡，又叫均等化，是个有争议的说法，因为不同的地方政府对此有不同的偏好（Bird，1986），并且对它又可以作多方面的理解。
比如，如果横向财政平衡被理解为像纵向财政平衡那样具有弥补缺口的功能，这就意味着要有充分的转移支付来均等化所有地方政府的收入（包括转移支付）和实际支出。
依照人均来均等化地方政府的实际支出会忽视地方政府偏好的差异，从而就会忽视地方分权的首要的原则。
这也会忽视地方政府在需要、成本和增收能力上的差异。
均等化实际支出会挫伤地方政府增收的积极性和约束开支的积极性，因为在这样的制度下，开支最大但税收最低的地方政府得到的转移支付最多。
补助金制度不会对地方政府产生多少增加自身收入上的激励。
这个后果在实行收入共享的制度中表现最为明显，如德国、俄罗斯等。
在这些国家，地方征收的税收的一定份额是在所有地方政府中进行分配的。
在这样的制度中，地方政府只得到了它们在自己权限范围内征收的收入的一部分，余下的通常根据某种均等化公式被分配给其他的地方政府了。
由于地方征税的成本高于地方财政的收益，公共资金的边际成本对地方政府来说就显得非常的高。
能力均等化的目标是向各地方政府提供足够的资金（自有来源收入加上转移支付），让它们提供由中央政府预先决定的一定水平的服务（提供服务的成本差异可以考虑或不考虑）。
转移支付根据的是各个地方政府潜在的增收能力，而非实际收入。
假如收入能力能够被精确地测定（这常常不是件容易的事情），这样的转移支付就不会挫伤地方政府增收的积极性，因为地方政府仍然行使着充分的支出和税收决策权利，这主要是因为转移支付本质上是总付性的。
当然，如果地方政府能够直接或间接地操纵决定转移支付公式的投票权，能力均等化也会导致不理想的激励效果。
Smart（1998）认为能力均等化会促使地方税率高于理想税率。
以“代表税制”（representativetaxsystem）的均等化公式为例（加拿大和澳大利亚采用的是这种制度）。
在代表税制下，所有地方政府得到转移支付都与其缺口相等，而其缺口的确定则根据的是测算出来的相当于国家平均水平的税基乘以一个被认为是适当的目标税率（一般是一国的平均税率）。
如果所有的政府都采用目标税率，能力差异就会被充分地均等化，所有的地方政府都有了相同的（人均）财政资源。
但一旦税率提高，测算出来的税基就会减少。
结果，把税率提高到目标税率之上的地方政府发现，当地的税基变小，而转移支付增加。
换句话说，当地方税率等于目标税率的时候，虽然这整体上对国家有积极的作用，但由于转移支付的影响，地方政府会认为提高税率的边际额外负担为零。
弥补缺口意义上的充分均等化，只有在把增收能力标准设定在最富有的地方政府的水平上的时候才能实现。
在大多数的国家，由于预算约束，都达不到这个要求，一般都以地方政府的平均增收能力为标准。
在这样的情况下，低于平均能力水平的地方政府的处境显然是不利的。
均等化转移支付有两个显着的基本原则。
首先是要为分权和上面提到的配套转移支付提供必要的基础，通过把地方政府的能力均等化到一定的水平上，使它们受到大致相当的激励；其次是供给充足的资源，使得即便是最小最穷的地方政府也有能力提供一定的地方服务。
1．实践中的均等化
任何好的转移支付制度都应当依据一定的公式来分配资金。
大多数一般转移支付项目的公式都包括：
需要、能力、和努力。
需要常常大体上由人口和地方政府的类型来表示，地方政府增加资源的能力以及增加资源的努力则是更难以测定、但理论上又比较重要。
（1）财政能力
好的转移支付制度可能旨在给地方政府提供充足的资金（自有来源收入加上转移支付），使得它们能提供中央政府预先确定的一定水平的服务。
实际需求和提供服务的成本之间的差异（如在农村或者人口稀少地区）也要予以考虑——虽然我们在这方面要保持必要的警惕，因为太多的考虑就会把一个简单的、透明的公式变为晦涩的、操纵的公式。
很少有发展中国家在公式中采用明确（explicit）的标准来衡量接受者政府的潜在的“征税能力”。
不过有的国家是把某些税收的部分或全部以转移支付的方式返还到税收来源地，这显然有利于那些征税较多的地区，即以实际征收衡量的财政能力较强的地区。
西班牙采用的是这种政策。
我们在前面讨论过，这种税收共享制度一般会导致不好的激励效果。
丹麦、瑞典及加拿大和澳大利亚等国，则明确地在测算出“国家”平均地方税率的基础上进行转移支付。
当然，这种做法只有在地方政府有能力改变地方税率——至少在其权限范围内的时候才有意义。
地方政府在征税上缺乏自主权加上收集数据的困难，这大概可以解释为什么发展中国家在转移支付项目上较少采用明确的能力标准。
（2）财政努力（Fiscaleffort）
有些国家把明确的“财政努力”标准引入到分配公式中，如巴西、尼日利亚和哥伦比亚。
一般而言这样做是不可取的，原因是多方面的。
从概念上说，财政努力比较难以界定。
其次，财政努力的测定很复杂。
再次，很多发展中国家的地方政府只有通过自身的行动才能提高收入，这样我们就不知道收入行为在多大程度上反映了其努力。
而且，在分配资金时使财政努力所占的份量太大，就会不适当地使较为贫困地区处于不利的地位，因为在那里，努力更难以求得百分比的提高。
这些原因，加上正确设计的均等化转移支付制度能给转移支付的接受者带来强烈的隐性（implicit）激励，就使它们至少在平均水平上征税，这就说明，在转移支付公式中引入明确的努力因素，既无必要，效果也不理想。
然而，在设计转移支付的时候，在更一般的意义上对财政努力加以考虑当然也是很重要的（Wiesner,1992）。
原因在于，如果地方支出政策的制定者要通过地方政治制度为自己的行为负责的话，地方公民也要为他们之所得以某种有意义的方式付出点什么。
只要地方政府花的是当地和当地居民认为的“别人的钱”，在用钱的效率就没有什么来自地方上的压力。
2．风险共享（Risksharing）
政府间转移支付作为地区间的风险共享机制近年来引起了相当多的关注（VonHagen，2000）。
任何一般性转移支付实际上都是一种收入分享制度，从而使地方政府能够应对影响部分地区的一些周期性问题。
转移支付的这种稳定功能是任何地方政府都欢迎的，因为稳定的收入有助于财政计划编制，并降低短期赤字财政的政治和经济成本。
但这点在各个国家受到的重视程度是不同的。
赋予转移支付制度的再分配、稳定和效率效果不同程度的重要性是一个判断问题。
但对于发展 中国家来说，在设计转移支付的时候，稳定万万不可忽视，有些发展中国家的地方政府近年来遇到了相当严重的收入和支出问题。
四、配套补助金（MATCHINGGRANTS）
一旦待分配的总额确定，基本分配公式确定，剩下的问题就是转移支付是否因某些特定水平服务的变化而变化的问题。
钱是可以被挪用的，所以即便是那些仅仅基于需要和能力的转移支付，也不能保证接受转移支付的地方政府会把这些资金用到中央政府希望用的地方去，除非这些资金根据绩效和顺从的态度来确定。
转移支付中的一个基本原理是，一个地方政府的服务会产生正的外部性。
要想让地方政府提供适当数量的此类服务，就需要某种形式的配套补助金。
虽然配套（或条件性）转移支付使得地方政府更易受到中央的影响和控制，但它们也有重要的政治益处，它能够促使受援助的服务项目得到地方政府更多的参与、付出和责任。
原则上说，恰当的配套比率，或中央政府的补助在总成本中所占的比例，应当根据溢出的规模来确定（或者根据中央政府对受援助项目的偏好强度来确定）。
如果外部性减少或者中央政府的偏好仅仅是基本的服务水平（不怎么强），这个比率会因开支的上升而降低。
如果各个地区的外部性程度被认为不相同，或者对服务的需要的地方价格弹性不同，这个比率在地方政府间也会不一样。
然而，根本而言，为求取最优公共服务而提供的配套补助项目，应当视服务的性质而变化，就是说，配套率应当随服务的外部性大小之不同而变化。
除非地方财政能力充分地被均等化，否则一个统一的配套补助金制度——这实际上是向不同的地方政府提供同样的价格一就意味着对贫困地区的歧视。
配套率因此有时候与地方政府的收入能力或收入水平成反方向变动。
这个基本原则是要保证所有的地方政府，不管其财政能力如何，都能向其居民提供水平大致相当的某种特定的公共服务。
基本的思路是，通过改变配套率来抹平能力差异，为地方政府的服务设定价格。
对服务需求的收入弹性越大，低收入的接受者需要的配套率就越高；对服务需求的价格弹性越大，达到既定水平的总开支需要的配套率就越低。
因此，在改变配套率使之与收入水平成反方向变动的时候，就会出现引入均等化要素的情况（Feldstein，1975）。
这种均等化与前面所讨论的一般性均等化有三个方面的不同：
第一，这种均等化指定特定的服务，或者是因为它们能够带来溢出效应，或者是因为它们非常有价值。
教育和保健即属此类服务。
第三，提供的特定服务的水平也由中央政府来确定。
第三，根据实际提供的服务的水平来确定补助金的发放。
当中央政府的兴趣较大而地方政府的积极性（价格弹性）和能力（收入弹性）较低的时候，给特定项目的配套补助金就会较高。
任何服务的最终公式，都是经过一段时期（可能会相当长）的试错、经过观察已经应用的公式的效果并调整它们使之接近中央的意图之后才确定的。
常见的情况是，配套给地方政府开支的补助金用于的项目如保健和高等教育，基本上是私人物品，所以中央政府不大可能关心政府间的溢出问题。
即便在这种情况下，配套补助金也能均等化财政需要的差异，而这个差异一般不为中央政府所关注。
最根本的问题也许在于，配套补助金这样的做法对信息的要求太高。
它要求有关于待提供服务的具体说明，要求对服务成本进行相当准确而及时的评估。
而且，如果地方政府要适当地对激励作出反应，还需要有相当程度的税收自主性。
除此之外，标准税率要详加说明还要评估地方政府的财政能力，最好把收入差异对地方政府（对配套率的反应）所产生的可能的影响也考虑进来。
通常来说，即便是在发达国家，所获得的信息也不足以确定适于特定开支项目的配套率，更不要说应如何因地方政府特征的不同而调整配套率了。
五、资本项目的补助金
在实行分权的制度中，地方政府原则上应确定需要进行的基础设施投资并加以实施。
考虑到大多数地方政府当前收入的不足，凭地方力量是进行不了大型基础设施项目的。
此外，实力较弱的地方政府很少有机会在私人资本市场上融资。
如果地方政府要上马耗资大的公共工程，通常它们都必须严重依赖上级政府的补助金（或补助贷款）。
在大多数的国家，对资本开支进行的补助，不管是通过转移支付还是补助贷款，都能在很多方面得到重大改进（Bird，1994）。
首先，这类转移支付应当要求地方政府准备充分的投资计划和维护计划（以及适当的使用收费政策）。
其次，在选择接受这类转移支付的地方政府之时，不应当根据政治因素而应当有个系统的程序，包括考虑工程的经济评估（如成本一收益分析）以及地方政府的需要和能力等。
第三，应当给地方政府充分的技术支持，使它们以最有效率的方式制定计划、安排资金、管理建设、使用设备。
第四，还应当通过定期进度报告、现场检查和结果的正式评估来监督和评估工程的执行与运作。
最后，所有接受补助的地方政府都要总结基础设施的状况，以便充分评估未来之需要。
虽然对发展中国家来说满足这些要求难度太大，但是如果不满足或者不完全满足这些要求的话，中央政府对公共工程的补助就会打折扣。
六、补助金的政治维度
分析政府间财政关系还必须认识到政治性转移支付（politicaltransfers）的存在这一现实。
比如，为了给某地方政府提供必要的资金在政治上成为可能，有时需要把一些资源转移给那些实际上并不需要的地方政府。
有时出于政治原因（如挽救地方的自豪感、向地方支持者提供就业机会等等），需要转移资金给某些经济困难的地方政府使其运转下去。
从经济的角度看，问题是要避免在实现政治目的的过程中造成两面（collateral）的伤害。
如仅仅用来弥补地方赤字或完全随意的转移支付并不都是坏事。
但当资助地方基础设施成为自动的和永久性的转移支付，并且不与资金需要挂钩的时候，情形就大不一样了。
这种做法会产生两个问题。
首先，在实施它的发展目标和使资源流向最需要的地区上，中央政府失去了一个重要的工具。
其次，基础设施建设是个非专项的事项，但中央政策常常要求地方政府不得挪用这类资源。
这种制度上的刚性最终会导致更严重的分配性扭曲。
当转移支付发生变化的时候，政治利害关系也牵涉进来了。
由于给予容易而拿走难，很难对中性（reveune-neutral）转移支付重新设计。
在多数情况下，转型期都有必要放长些，结果是转移支付的总额会在短期内升高。
实际上，政府间财政安排发生重大变化，通常是在具有重要意义的政治发展创造了进行变革的需要和机会的时候，而不是对变革的考虑成熟之时。
时机未到就匆忙改革却又事后懊悔的例子并不鲜见，巴西军人政权之后的1988年宪法，南非种族隔离之后的宪法，以及苏联解体之后的许多中欧和东欧国家的做法等等，都是明证。
而且，政府间财政的政治协议一旦达成，事后就很难改变。
明智的做法是，仔细计划并慢慢改变，但这在真实世界的政府中很难付诸实施。
七、结论
从国际经验及前面的讨论中得出的在财政转移支付设计上的基本启示可总结
首先，一般目的转移支付和特殊目的配套补助常常并存于转移支付之中。
其次，从让与者和接受者政府双方的立场来看，较为可取的做法是，用于一般项目的待分配资源总量应当通过稳定的而非灵活的方式加以确定。
第三，原则上一般目的补助应当对需要和能力加以考虑，但应当通过尽可能简单、可靠和透明的方式加以考虑。
第四，如果正确地设计了一般目的补助，地方政府又在税收政策上具有一定的灵活性，就没有必要采用特殊的激励制度来鼓动额外的征税努力。
第五，一般而言，对一般目的补助花费的方式不应当附加条件。
第六，特殊目的补助通常应当是配套性的，应根据开支的类型和接受者的财政能力而确定。
第七，特别地，当特殊目的补助用于资助基础设施的时候，接受者一般得具备充分的技术条件，以保证资金合理地花费。
第八，所有地方政府都必须按照标准的程序管理资金，账目要充分而及时，并定期而公开地接受审计。
虽然中央政府不应当预先决定或具体指导地方政府的预算和行为，但它们掌握地方财政及时而完备的信息并公之于众是非常应该的。
在政府间财政关系领域，量大质优的信息并不是什么奢侈品，它是一个运作良好的制度的基本组成部分。
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