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论公证行业发展与改革初稿

论公证行业发展与改革

——结合群众需要所展望

重庆市北碚公证处

[摘要]社会在发展，时代在进步。

随着国家司法体制的逐渐完善，人民法律意识的逐渐提高，公证机构的重要性鱼贯而出。

统观我国公证，公证行业无论是结构体制还是性质定位都面临一定的考验。

通过总结，我们发现公证行业的稳定发展离不开人民群众的支持与鼓励，离不开其在民众心中的威信。

为了适应市场经济的腾飞，也为了行业发展同人民日益增长的精神需要与物质需求所联系，探究现有公证行业机制的发展与改革刻不容缓。

[关键词]公证行业；行业定性；结构体制；诚信；改革与发展

一、公证行业的性质与现状

（一）公证概况及职能

《中华人民共和国公证法》有明文规定，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性与合法性予以证明的活动。

公证权是一种国家证明权，公证职能只能由国家专门设立的司法证明机构依法统一行使国家公证职权。

[1]根据公证制度产生的本质而言，公证机构具有中立性，其外延不但涉及市民社会的公共权力，而且涉及政治国家的公权利。

一言以蔽之，公证制度是国家司法制度的组成部分，公证权是国家权力的组成部分，是国家对事前纠纷的预防，维护法制秩序的正常运转以及推动市场信用建设的重要手段。

（二）行业现状

1.公证行业体制的现状。

我国公证行业从萌芽到被取消再到恢复重建，其发展路程可谓是跌宕起伏，一波三折。

经过重建后30多年来风风雨雨的洗礼，行业体制由单一行政模式过渡到如今的行政、事业、合作三大体制兼容并存。

在工作管理模式方面，我国公证行业经过历史的磨练，并且不断总结进步，筑建了以行政管理为主，行业协会统管为辅的双层管理模式。

2.社会自身发展对公证行业的需求。

时移势迁，社会活动的复杂化，商品经济的多样化隐含着社会对公证行业的要求逐渐严格，对公证行业的依赖日渐紧密。

伴随我国综合经济形势的日渐强化，首先，公证行业也在努力朝国际化转型。

然而要面向国际，那么行业的发展离不开硬件设备与软件设备的建设，离不开人才的招募与培养。

其次，人民的精神需要与物质需求日益提升，公证机构所面临的民事法律事务更加多样化。

再次，科学发展观是党的十六大在总结我国现代化建设和改革开放的实践经验上提出的科学理论，大会提出了科学发展观的核心是以人为本，统筹兼顾构建和谐社会的重要思想。

因此，我国公证机构在以后的发展中，同样要以服务大局服务人民为工作核心，要努力做到“急人民所急，思人民所思”，行业的革新与发展要与民众的意志相符合。

公证机构在人民的眼中是先锋，树立公证行业权威的社会公信力是当务之急。

二、探讨公证行业存在的相关问题

（一）影响公证行业公信力的因素

1.公证申请材料复杂，办证效率有待提高。

任何事物都有一个度的把握，要是能在一定尺度内完成则能达到事半功倍的效果，公证申请同样也适用这个定理。

如今的公证申请程序已经形成了一定的规模，但对于有些问题的处理方式还欠妥当。

比如申请人申请继承权公证就会时常出现令人无奈情况。

继承权本事是公民的一项身份权利，继承权的享有也是符合社会风俗的表现，为此国家为保障公民的财产能顺利延续创立了继承公证制度，继承公证制度极大的保护了法定继承人的合法继承权，维护了继承秩序的稳定发展。

但目前面临的困难主要是申请继承公证需要繁琐的证明材料，申请人准备完相应材料往往要耗费大量的时间，同时也在很大程度上浪费了申请人的时间与财力。

相反，如果公证机构对申请材料的要求不严格则无法判断法定继承人的范围，结果必然会导致法定继承人无法实现其继承权，即权利被侵害。

因此，笔者认为此类问题是一个历史遗留的问题，既要保证申请程序高效简洁又要最大限度的保障继承权利人的权利不被侵害是公证行业需要解决的主要难题之一。

现实情况中，有很多申请人因为申请材料繁琐而无奈撤案，甚至有很多申请人质疑公证机构职业能力，认为国家公证机构形同虚设，不能为百姓解决困难，这将直接影响公证机构在人民心中的政治地位。

2.公证权威的动摇。

中国社会信用的现状、社会信用体系的目标和中国公证机构的性质与特点，决定了公证作为社会信用管理的有效工具，必然要在社会信用体系中担当不可或缺的重要角色。

[2]回首近几年的公证之路，我们发现公证不诚信的情况是屡见不鲜，其中如2001年湖北省的体育彩票事件与2003年的西安“宝马”彩票事件。

还有那些被审判推翻的非法公证书,还有由于地方保护主义的干扰，公证书的效力与其强制执行效力有时难以实现。

为此我们可以得出一个结论，公证行业对自身公信权威的提倡力度还有待提升。

反观法国公证，公证书在正常情况下是不可撤销的，具有证据效力，并且其效力高于其他书证，是审判、民事登记、处理公共事务、私人事务的重要依据。

法国公证法还规定公证书不仅有裁判上的证明力，而且还具备强制执行力，法国公证行业的稳定发展，得到了国家以及各界人士的广泛支持。

回观我国公证，公证书在经过审判质证后还有可能以不合法公证被依法撤销，公证行业的地位在很大程度上受到各界专家的评判与质疑，行业的权威性动摇不定，发展极不稳定。

正所谓“皮之不存，毛之焉否”，誉损伤对公证行业是致命的，如果整个公证行业赖以生存的信誉基础都缺失了，那我们的从业环境将不复存在。

影响诚信公证的根源则是我国公证员的职业操守，不难发现有很多公证员经不住糖衣炮弹的诱惑，在权钱交易的蛊惑下不顾职业道德违反公证法律规定，背信弃义，背叛人民也背叛公证人这一崇高而伟大的职业。

导致这些情况发生的直接因素则要归于公证行业对自身公证队伍的审核考察不过关，对公证员的素质审核不过关，对公证员准入门槛的把握不到位。

众所周知，诚信原则是法治国家与市民生活中的一项基本原则，社会要进步，经济要腾飞，就必须要讲诚信树新风。

（二）公证机构行政规划不完善

从全国公证机构纵向分布来看，全国东部中部西部公证机构的健全程度良莠不齐，导致此种差距的出现原因有三。

一是地域差异，东部经济比较发达而公证业务量大，公证机构规范比较健全，中部次之。

西部由于经济相对封闭，流通性差而公证业务量小。

尤其是一些偏远地带，公证机构根本没有固定的营业点或根本没有设立，公证事务主要由当地司法局代管。

二是硬件条件差异，无论是从管理上、财政上、物资上而言，东部条件都是最优异的，根据东部业务需求量大，公证行业间竞争也相对激烈，因此东部公证处往往采用高端技术办理公证事项。

反观西部地区，因经济的差异而其硬件条件可想而知，市级公证处硬件条件比较符合规定，但偏远地区的硬件条件则简陋至极。

据了解，有的公证处连最基本的办公场所、办公设施、交通工具都稀缺。

三是软件条件的差异，如今的高等学术人才主要集中在东部，每年度的大学毕业生也源源不断的流入东部地区。

通观全局，不难想象东部公证队伍的专业素质要普遍强于中西部公证队伍。

另外，东部公证机构业务量大效益好也是吸引人才的主要因素。

从全国公证机构的横向分布来看，公证机构行政区划不够合理。

有的城区公证机构分布过于密集，有的城区公证机构分布过于稀疏。

如分布过于密集则经常会导致公证机构间因业务争取相互产生矛盾，甚至发展到公证机构之间相互诋毁，压价收费，严重影响公证行业整体团结和公证队伍的形象。

分布过于稀疏则往往不利于人民群众申请公证，本来严格而繁琐的材料收集是申请人一大障碍，遥远的路程与交通问题更会令公众对公证办理望尘莫及。

（三）行业性质定位模棱两可，内部建设不健全

现阶段的公正行业体制呈现出一种多样化的形态，当然这种发展的灵活性是因地域因条件因经济而决定的。

据统计，全国的公证机构结构体制主要分为三大类，行政制、事业制、合作制。

行政制是最传统的结构管理体制，此体制内部人员大部分由行政人员构成，其受到的约束也是最严谨的。

同时也因有国家权力做后盾保障，故其工作积极性与灵活性是最低的。

事业制是目前公证行业中存在最多的一种结构体制，其约束性较行政制松，其业务积极性与灵活性较行政制有较高的优异性。

同时，事业制比合作制的政治地位更加稳定，管理体制比合作制更加健全。

但业务的积极性与灵活性则相对薄弱许多，因为其管理形态始终围绕行政管理所靠拢。

合作制公证处的产生模式主要借鉴律师事务所与国外公证事务所体制。

合作制公证处主要存在于经济比较发达的地区，在经济发达地区不管是公证业务量还是业务种类都是千丝万缕的，因此鼓励公证处提高积极性与灵活性对行业的生存与满足社会经济增长的需要是很有必要的。

但合作制不便于行政管理，而且也会使公证行业在人民的心中偏离国家职能部门的地位，会对公证行业的社会公信力带来不利影响。

笔者认为，公证行业应该始终围绕国家职能部门这一属性所靠拢，要避其锋芒取其精华，行政制与合作制逐渐向事业制转化统一，这样才符合我国的政治体制，才与我国的社会发展向吻合。

三、关于对公证行业发展与改革的几点建议

（一）提高外部硬件设备建设

公证行业是国家证明机构，是国家重要的职能部门，在市场经济中也属于服务性行业，也代表国家公权力的形象。

“不管是政治、法律或制度都不可以依靠单纯的强制力使民众服从，塑造民众对法律的信仰是实现法治的必由之路。

”[3]要在激烈的市场竞争中位于不败之地，要在人民百姓的眼中做好外部宣传，提高人民的公证意识。

加强外部硬件设备建设是吸引人民招揽业务的重要措施。

第一，司法主管部门、公证行业协会要高度呼吁创建外部硬件标准化建设，深入开展相关建设活动，颁布相关行政法规与行业规章，统一思想，以最低的成本最好的效率履行外部硬件标准化建设。

第二，减小公证机构间硬件条件差异，对于条件优异的公证处要限制，并倡导这些公证机构要扶持、帮助离自己较劲且硬件条件差的公证机构。

司法部门要统筹实施方案，求真务实，对硬件条件欠缺的公证机构要给予管理上、财政上、物资上给予大力支持和帮助，要求切实减小公证机构之间的硬件条件差异。

第三，每个公证处原则上要建立自己的接待窗口，接待窗口是公证业务的前方阵地，接待窗口的标准、规模、形象、包装的好坏将给当事人留下直观印象。

公证窗口建设不过硬，硬件建设不规范，就会直接损害行业形象，影响社会认识度，所以公证窗口建设标准化是实现公证机构规范化、正规化建设的需要。

同时，行业协会应该制定一套关于公证行业接待窗口的标准，对于那些硬件条件比较差的公证机构公证协会要派专业技术人员进行指导。

为了公证行业的光辉形象，为了公证行业的可持续发展，加强外部硬件建设势在必行。

（二）加强内部机制管理化，实行监督公开化

行政机构社会化监督是国家职能部门的一堂必修课，如何履行开展社会化监督，如何使监督公开化是公证行业的重要任务。

对于认真有效履行社会化监督，笔者认为有以下几点。

第一，设立意见网站，设立意见邮箱。

每个公证机构在自身专题网站上设立监督窗口专门收集群众意见，每月定期回馈答疑并切实履行意见。

为提高群众积极性，对于那些提出对公证行业有建设性意见的民众要给予物质与精神奖励。

第二，提倡“五公开”思想。

第一，公开联系方式。

随着房屋交易、征地拆迁、邮政储蓄等公证项目需求量逐年攀升，民众需要咨询的公证法律的情况时有发生，有的公证处不公开内部联系方式，导致路途遥远的当事人必须亲临公证处才能获得法律并解答，这样以来会给民众带来了阻碍，没有体现公证行业是代表国家为公众而服务的。

第二，公开每月承诺。

各公证处要踏实贯彻司法部关于“一讲二评三公示”的指示精神，做到精心公示，实事求是。

第三，公开办理过程。

对当事人的公证服务不能秘密进行，要向民众提供监督条件，提高办理公证透明度。

第四，公开举报电话，在公证机构宣传栏内和机构网站上提供公开举报联系方式，并指派专人专时受理，大力提高群众监督的力度。

第五，公开查询公证文书，更新旧的查询程序，加入公示内容关键词，如财产坐落位置、门牌号、楼号、房产证号、设备型号等。

这种设置关键词查询非常重要，既可以节省申请人的查询时间，又使其查询更具备准确性。

“秩序并非是一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。

”在接受社会监督的过程中加强内部管理，做到内外兼通，协调发展。

公证行业协会要组建总的质量审核监督机构，具体到每个公证处要建立监督委员会。

一、定期进行公证质量抽查，抓住申请、受理、审查、出证、公证文书、发送、立卷归档等环节，进行了案卷内容的检查。

统计本处各个公证员的办证数量、办证类别。

每月末对公证员的办证质量、办证数量进行抽查考核，考察的结果按以上指标的综合水平衡量，分为优、良好、好、良、差五个档次，对于违法违规办证、出具错证、假证等严重损害公证信誉和公证公信力的公证员一律评为差等。

二、建立本处季度考核制度，全面考勤本处工作人员。

在本年度的工作中，我们要求本处工作人员按时上下班打卡，做到不迟到不早退。

接待当事人时要细心听取意见，发扬“一听、二思、三作答”的精神，树立为当事人办实事，不为当事人解决问题不下班的优良作风。

上班时间着装统一，所有工作人员一律佩戴公证员徽章，展示公证人员的公信形象。

三、建立公证员诚信档案。

“虽然道德通过个人自律发挥作用，但这种自律同道德观念的确立一样，也不是凭空产生的，同样离不开外因的促成，离不开他律的作用······道德作用的发挥是依靠自律和他律相结合的机制来实现的。

一个人选择道德的行为或放弃不道德的行为，是在社会舆论、传统习俗的倡导、鼓励下，或是批评、贬抑下，通过自律机制实现的。

对于不少人来说，离开他律，这种自律是靠不住的。

”[4]具体做法是根据公证员的日常职业作风，分别给每个承办人员设立对应诚信档案。

诚信档案的内容主要包括：

公证员在办证过程中是否遵守职业道德规范、是否依照事实充分、证据确凿的审查标准来办理公证、是否按照国家标准收取公证费用等。

四、制定内部程序管理规章，报上级主管部门备案。

制定内部规章的目的是为确保公证处内部工作有条不紊的运转，健全和规范公证业务调查，控制审批、印章管理、出证等办证程序。

创建严格审批制度，并写入规章管理办法当中，努力构建质量与效率齐头并进的工作模式。

（三）开展形象活动工程，加强公证队伍建设

前文中提到，公证机构是国家职能部门的组成部分，是国家公权力的重要组成部分.公证员是国家公职人员，公证机构代表国家履行公证职能，提供公益性服务，代表国家公正形象。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中写道：

“民主政府是为他们的公民服务而存在的”，并且“使公益服务者对他们顾客需要做出灵敏反映的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选”。

[5]公民要求与社会发展水平相应的经济自由和社会自由。

服务需求多样化，不同的阶层和群体，在利益、愿望和需求方面也不完全相同，有时甚至会是矛盾的，就要求公共服务更具灵活性和包容性。

公众的满意度要求公共服务重视公民偏好。

笔者建议应该从下面几个方面来树立公证行业形象，从体制上加强公证队伍建设。

第一，提高公证员资格准入条件，建立一个积极的竞争而灵活的用人机制。

对新一代公证员的学历要求必须是法学专业本科以上学历，必须通过国家要求规定的硬性条件。

另外，对那学善于开拓业务，敢于挑战业务极限的公证员要加大奖励力度，“主动排查、主动宣传、主动培训、主动化解、主动援助”抓住机遇，开拓创新。

增强公证人员的责任感和使命感，力争公证处始终保持朝气蓬勃的生机以促进行业积极性。

第二，努力提高公证服务水平，树立良好公证行业形象。

公证机构作为国家服务单位，时时刻刻要树立为改革、发展、稳定大局服务的意识，在提高公证队伍素质的同时要牢记全心全意为人民服务的宗旨，是党员的同志要身体力行发挥党员的先进模范作用，“急当事人之所急，想当事人之所想”，提倡“八项便民措施”，提升公证服务民生的能力和效率。

第三，“便民、利民、亲民、爱民、为民”。

对于需要集中办理公证的地区要设立专门办证点，加班加点且尽量减轻民众负担。

每逢节假日，公证单位要专门组织为贫困民众送去问候和慰问金。

第四，加强思想政治教育，提高公证人员政治素质。

认真学习党的各项规章制度、方针、政策，认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想。

在日常的办证过程中全体公证员要做到“语言文明、态度和蔼、礼貌待人、举止端庄“，要做到“忠于法律、尽职履责”，“爱岗敬业、规范服务”。

（四）充分发挥“中立者”的分身，协调矛盾纠纷

通观公证程序我们不难发现公证机构从受理申请一直到回访服务都在扮演一个重要的角色，当然这种角色性质的产生并不是偶然的，是基于公证人的历史性质而决定的。

从古代公证到现代公证，公证人无不位于一个“公正者”、“调解人”的地位。

公证申请和受理是公证程序启动的“前奏”，是公证申请人向公证机构“透露”办证目的、咨询办证程序和公证员对公证事项进行初步审核的第一环节，也是公证员发现矛盾纠纷苗头的重要环节，我们把这一阶段发现的矛盾纠纷归纳为“前置型矛盾纠纷”。

公证审查程序，是公证机构对公证当事人所申请公证事项真实性和合法性进行核查的重要环节，是公证人员随着公证程序的不断延伸，发现和化解矛盾纠纷的主要环节，我们把这一阶段出现的矛盾纠纷归纳为“延伸型矛盾纠纷”。

[6]笔者认为，协调“前置型矛盾纠纷”主要方法是通过充分履行告知义务，要对公证一系列可预期性的程序问题对申请人进行充分的讲解。

同时，对于“延伸型矛盾纠纷”公证机构不能总把责任归于申请人，要有目的的解决矛盾。

如有必要可以提供专门场所就专门事件进行斡旋调停。

另外，程序外的调解工作也要仔细。

公证机构可以高效利用其特有的高度社会公信力，主动协同各类社会矛盾调解组织，帮助化解一些综合性社会矛盾纠纷。

在现场公证工作中，要利用公证机构的中立身份进行公证法律宣讲，从当事人思想入手顺利开展公证工作的进行。

现今我国法律对公证机构的此项权力规定模糊不清，公证调解并未作为单独的制度存在。

不过法律的缺陷不代表我们不会意识到公证机构的此项职能，我们应该鼓励立法，充分发挥公证机构的调解机制。

参考文献：