土地利用总体规划存在的问题与对策.docx

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土地利用总体规划存在的问题与对策

土地利用总体规划存在的问题与对策

美国土地规划专家杰夫·苏曾在接受《中国国土资源报》记者采访时说：

“对中国的土地利用规划，有一个问题我看到后比较忧虑，就是在市场经济时代，不少地方政府的规划跟着开发区走，往往是开发商的需求成为首先考虑的事。

”①毕竟旁观者清，尽管国内也有不少人看出规划跟着开发区走这一问题，甚至还编出“规划不规划，纸上划一划，墙上挂一挂，领导一句话”等顺口溜，广为传颂，但真正像杰夫·苏这样对这一问题“比较忧虑”的，应该说为数不多，就算是那些顺口溜，虽然切中时弊，入木三分，但更多的也是调侃一下罢了。

地球浑身都是宝，关键在于规划利用好。

利用得好，戈壁会长草；利用不好，森林变荒漠。

正如马克思所说，“只要处理得当，土地就会不断改良。

”②土地利用随着人类的出现而产生。

在人类早期，大自然对人类的供给是供大于求的。

那时人们不用考虑如何利用好土地的问题。

伴随地球人口数量不断增加，土地为人类提供现成的食物和生活资料的能力也在不断下降。

这时，人类不得不重视土地利用问题。

人们对土地利用的重视和关注，促使土地利用科学的不断发展。

关于土地利用的概念，目前学术界有以下代表性观点：

①土地利用是人类通过与土地结合获得物质产品和服务的经济活动过程。

③②土地利用是指人类对特定土地投入劳动力资本，以期从土地得到某种欲望的满足。

④③土地利用是由自然条件和人为干预所决定的土地功能。

⑤④土地利用是批在既定时间、空间和特定地点的一切已开发和空闲的表面状况。

⑥

要利用好土地就必须规划好土地。

土地利用规划包括土地利用总体规划和各种土地利用专项规划。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国民经济建设发展需要以及当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上进行总体性的布局和安排。

⑦

我们必须充分认识土地利用总体规划在构建和谐社会中的重要意义。

和谐社会的重要内涵之一，便是人与自然的和谐。

通常，说到人与自然和谐，我们只知道不要污染环境，不要乱砍森林，不要捕杀鸟兽，很少人会想到乱占滥用土地也伤及人与自然的和谐。

事实上，科学开发利用土地，才是人与自然和谐的最重要因素。

试想，一条受污染的河流，可以通过禁止排污来治理，而一片违反自然规律开发成厂区或城区的农用地，一片被破坏了的良田、市中心的绿地，要恢复原状，谈何容易。

更何况，很多破坏土地的恶果，一旦酿成，几乎是无法补救的。

因此，科学地规划和利用土地，是实践科学发展观，构建人与自然和谐的关键。

我国土地利用总体规划存在的问题，到了不得不重视和非破解不可的时候了。

首先，权威性的缺失，使土地利用总体规划失却其龙头地位

土地具有承载功能。

土地在非农业部门，如建筑业、交通运输业、工业等作为地基、场地和操作基础发生作用，是人类修建一切建筑物（住宅、厂房）和构筑物（交通设施、工程管道）的载体，那怕在农业部门，也是大面积种植农作物不可或缺的资源。

土地为人类提供居住、休息、娱乐、工农业生产的场所。

土地的承载功能注定人类必须尊重、爱护、合理开发利用土地，否则就会自毁家园，甚至死无葬身之地的命运。

也是因此土地的这一功能，决定了土地利用总体规划在诸多规划中的龙头地位。

从法律条文来看，土地利用总体规划的龙头地位是十分明显的。

《中华人民共和国城乡规划法》第五条规定：

“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

”《中华人民共和国土地管理法》第二十三条：

“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

”本来，有了这两个“衔接”，足可以使土地利用总体规划以“龙头”自居了。

然而，很多东西法条规定是一回事，现实执行又是一回事。

比方说，城市总体规划就是不与土地利用总体规划衔接。

这里面有两个主要原因：

第一，规划期限的原因。

《中华人民共和国城乡规划法》第十四条第四款规定：

“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。

城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第九条规定：

“土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

”城市总体规划一管就20年，而土地利用总体规划一管才15年。

期限长的，其建设规模、发展方向自然与期限短的有所不同，人家怎么与你衔接？

第二，法律地位的原因。

《中华人民共和国城乡规划法》第十六条规定：

“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。

镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。

规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

”

城镇总体规划在上报审批前，均报经本级人民代表大会审议，这样做不仅更能反映最广大人民的根本利益，而且也能强化规划的法律地位。

土地利用总体规划的报批，就没有这一环节。

《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定：

“土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

”

从该条规定可以看到，土地利用总体规划在报批过程中，没有体现人民代表大会的意见。

众所周知，人民代表大会是立法机构，未经立法机构审议的规划，其法律地位、权威性，自然无法与经过立法机构审议通过的规划相比。

相对于城市总体规划，土地利用总体规划应属上位规划，其权威性按理应高于城市总体规划。

但事实上正好相反，所以说土地利用总体规划无法维护其龙头地位。

因此，土地利用总体规划要树立其权威性，必须对《中华人民共和国土地管理法》第二十一条进行修改，引入人民代表大会审议的程序，从而提高其法律地位。

其次，科学性的不足，使土地利用总体规划成为可有可无的摆设

《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定：

“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

”

可见，我们的土地利用总体规划是自上而下的，而且显然带有计划经济时代的痕迹。

一味地强调下级规划服从上级规划，而不考虑下级地方的土地资源实际情况，这样难免会出现脱离实际的规划。

一些地区明明是建成区，但规划图上必须显示为农用地；一些地方明明是荒山野岭，但规划图上显示为基本农田。

为规划图数不一致？

图与实地不一致？

那是因为上级下达的建设用地规模少，而耕地保有量大的原因造成的。

其实一个地方的土地资源、土地供给力以及对土地的需求等等，下面比上面更加清楚，如果不充分考虑地方实际，瞎指挥，为规划而规划，这样的土地利用总体规划，没有半点科学性可言！

不要也罢！

要提高土地利用总体规划的科学性，首先可以考虑学习国外自下而上的规划向度。

美国是公认的土地规划体系完备的国家，他们的土地利用规划自下而上，由社区，再城镇，再都市，再区域。

这种自下而上，逐级平衡的规划，能充分体现规划客观真实性，同时也能强化规划的可操作性。

与美国土地规划相似，英国的土地规划也是自下而上编制的。

其规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。

其次，深入调查土地资源现状，为做好规划准备全面、真实的第一手材料。

我们在编制土地利用总体规划时，虽然也进行实地调查，但更多的是利用土地调查的数据。

特别是实地调查的数据与原有土地详查数据不一致时，很少规划承担单位有勇气使用自己调查掌握的数据。

为什么？

因为土地调查是业已验收通过的，其数据安排是服从上级或历史有关资料的。

一旦改动，很多数据就无法平衡，很多问题就会暴露出来。

因此，很多项目承担单位不敢使用自己调查得来的、客观真实的数据，自然对现状调查就不太重视。

编制规划时，只能人云亦云，你说是耕地就是耕地吧！

我曾经参与处理这样一宗案子。

一村民向村集体承包一片荒山种植桉树，承包手续办好了，树苗也种下了。

桉树长到一米多高时，我们国土执法人员巡查发现，这片土地原来是基本农田，于是拟根据《基本农田管理条例》对该村民进行处罚。

该村民叫苦不迭，这明明是荒山野坡，怎会变作基本农田呢？

到国土部门一查，在土地利用总体规划图上，该片山岭还真是基本农田！

参与编制该轮土地利用总体规划的人士称，当时无法完成上面下达基本农田保有量指标，只好将这些山岭划为基本农田了。

他还说，这种情况还不止这片山岭，还有其它山岭，甚至河流、湖泊都有。

规划人员在图上一划，是很轻松的事情，可受苦的是老百姓呀！

对该村民和他辛辛苦苦栽下的桉树怎么办？

大家研究决定先把案子摁下来，待土地利用总体规划修编时，把规划调整过来再说，毕竟第二轮土地利用总体规划修编就要进行了。

该区第二轮土地利用总体规划修编时，我去主持听证。

听证会上，参加听证的群众对该片山岭的现状图和规划图均提出异议，那明明原是荒山，现改造为林地，怎么会是耕地和基本农田呢？

编制机构的解释是：

该地“二调”是耕地，我们用“二调”成果作底图，没有到过实地。

看来，不只是人一旦给扣帽子难摘掉，就是一块地被错划了“成分”，也很难“平反”。

这都是我们的土地调查、土地规划，不注重实地调查，不讲究实事求是，胡编滥造导致。

这样的规划，不仅起不到科学指引的作用，还会严重伤害群众思想感情，影响政府的公信力。

再次，做好土地供需平衡分析。

要科学编制土地利用总体规划，就必须做好土地供需平衡分析。

一个地方土地供给量是由当地的自然条件决定的，而需求量主要是社会因素，特别是经济发展程度决定的。

根据土地规划专家王万茂教授的观点，土地供给系指自然界赋予人类社会生产和生活利用的土地数量和质量。

土地需求系指人类从事生产与消费活动对土地的需要。

王老教授同时指出，土地供需分析就是在土地供给量和土地需求量预测和估算的基础上加以比较，依据土地供给量和土地需求量两者之间的数量比较借以评价供不应求、供过于求和供需平衡状况。

可以采用经验方法增减供需，以达到供需平衡，也可以应用数学方法，借助优化土地利用结构即各类用地数量比例关系，协调土地数量供需平衡的同时应使用土地利用效率最大化。

凡能够同时兼顾数量平衡和利用效率最大两项条件土地利用结构才为合理，才真正做到了土地供需平衡。

⑧在编制土地利用总体规划时，要充分考虑一个地方的土地供给量和土地需求量，并综合运用经验方法、数学方法等多种方法，进行土地供需平衡分析。

这样的规划，才有科学性可言。

再其次，成立专家小组，对规划进行科学论证。

在我们国家，进行土地利用总体规划似乎只是政府的事，似乎还只是国土部门的事。

虽然各级政府编制规划时，也成立由国土部门、发改、农业、林业等部门组成领导小组，而规划的主要工作由国土部门来完成。

国土部门把规划成果拿出来，组织有关部门开个听证会，似乎就万事大吉了。

美国则不同，他们在各个层次上都设立独立于政府的规划委员会，其成员是不同经济利益、社会阶层、族群社区的代表人。

我认为这种广泛发动群众参与的规划机制，有很大的优越性。

我们应该成立一个独立于政府的专家小组，代表各阶层的意见，广泛参与规划制订。

唯有这样，规划才能代表最广大人民的根本利益，才能真正在实践科学发展观中起到指南针的作用。

最后，编制土地利用规划还要引入多学科知识。

规划首先是一门科学，而且是综合天文、地理、地质、环境、生态、建筑、人文、美术等多学科的科学。

西周时期的井田制规划，阡陌纵横，轮换耕作，就是综合了休养生息、时气轮回和整体实用等方面原理。

建国初期，苏联专家为我国大多国营农垦农场设计的耕作地块，无论是面积大小、方位走向，还是防风林的宽度、间距，均是根据地理、气候等因素，综合考虑的，富含科学原理。

没有各方面的学科知识，就很难划分好各类功能区。

土地利用总体规划中，有关居民点和工矿区的布局，甚至还不得不考虑风水学原理。

有一村庄，农民不建房则已，一建房就违法用地。

究其原因，原来是土地利用总体规划时，只考虑实用，而不考虑地理方位，忽略了风水学有关原理。

该村东北方有一片冲积“平原”，开阔平整。

为便于规划，也为了建房时不用平整土地，编制机构便将其规划为该村新增居民点用地。

规划人员用心是良苦的，但不考虑“平原”正对一条河流，犯了风水大忌。

风水忌讳“对冲”，“对冲”则逆风散气。

风水说穿了就是光、气、味、声、磁场等多种物理因素的综合运用，并不玄乎。

该村西南方则是背山顺水，大有藏风聚气之势，虽然地势不那么平缓，但是村民就喜欢在那建房居住。

为避免这种规划与民俗、政策与习惯相冲突的局面，编制土地利用规划时，应该引入风水学理论。

第三，公平性的忽视，使土地利用总体规划在广大农村难以实施

近几年来，由于加大执法力度，违法用地面积逐年减少，但宗数有所上升。

究其原因，那是因为政府违法用地行为得到遏制，而农民违法用地建房却有增无减。

随着经济收入不断增加，农民生活水平也在不断提高，改善居住条件成了农民的普遍要求。

建房需要用地，用地就要报批。

报批不仅环节多、时间长，而且还必需符合土地利用总体规划。

而我们在编制土地利用总体规划时，考虑更多的是城镇建设发展，对乡村的考虑严重不足，甚至忽略乡村的发展需求。

这样的土地利用总体规划，在广大农村，难以实施。

这也是造成农村土地违法行为不断的主要原因之一。

农民建房的违法用地，单宗面积小，但宗数多，分布广。

土地执法人员疲于奔命，难以应对。

土地规划权是对农民集体土地发展权的重大约束。

试想，农村集体土地使用权流转本身已受法律约束，现在需要土地开发利用也要符合这个规划那规划。

农民集体拥有土地所有权，但没有土地利用规划权。

国家在规划利用土地时，往往以牺牲农民集体土地权益为代价。

城镇要扩张，建设用地规模不够用，国家就在缩小村庄用地规模上打主意。

城市建设占用耕地，耕地占补无法平衡，国家还是在严控农村耕地转用上打主意。

近几年出台的城乡建设用地增减挂钩政策也好，土地利用总体规划减量规划政策也好，均在压缩农村建设用地规模，为城镇扩张争取用地空间。

这种城乡差别的土地规划政策，严重侵害农村土地的发展权，这种规划在农村实施起来，难免不会不遇到阻力。

因此，编制土地利用总体规划，要考虑城乡平衡，要听取农民的意见。

1赵凡：

《找准平衡点》，《中国国土资源报》，2004年6月21日，第二版。

2马克思恩格斯全集，第25卷，人民出版社，1974：

886。

3毕宝德，土地经济学，中国人民大学出版社，1990。

4林英彦，土地利用概要，台湾文笙书局，1995。

5FOB.立法在发展中国家土地利用规划中的作用，罗马，1985。

6[印]R.B.曼德尔.土地利用理论与实践（内部印刷），1987。

7马克伟主编：

《土地大辞典》，长春出版社，1991：

854。

8王万茂：

《土地利用规划学》，中国农业出版社，2002：

91。