人民陪审员运行情况调研.docx
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人民陪审员运行情况调研
某某市人民陪审员制度运行情况的调研
人民陪审员制度是我国司法制度的重要组成部分，也是体现司法民主价值的重要方式。
实行人民陪审员制度是人民群众在司法领域依法参与国家事务管理的一种重要的、直接的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，也是党的群众路线在人民司法中的具体体现。
2004年全国人大常委会作出《关于完善人民陪审员制度的决定》以来，某某法院在人民陪审员的选任、培训、考核、管理以及人民陪审员参与法院审判活动等方面，均取得了一定成效。
从实践总结的情况反映出，目前某某市的人民陪审员制度运行还不够完善；并且，随着人民陪审员“倍增计划”的落实，一些问题会更加突出。
党的十八届三中、四中全会决定都提出了改革人民陪审员制度的要求，尤其是四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对进一步完善人民陪审员制度提出了更为明确的要求。
为此，课题组通过对近年来某某市两级法院实施人民陪审员制度情况的调研，总结经验成果，分析存在问题，同时借鉴参考外地做法，提出解决路径，以期为改进我市人民陪审员制度运行状况，构建良好的运行机制，充分实现人民陪审员职能的发挥和拓展，落实中央关于司法体制改革，创新社会治理，贯彻党的群众路线的要求提供参考。
一、人民陪审员制度概述
（一）陪审制度的起源
陪审制度是指国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的一种制度。
普遍认为它起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会。
由于陪审制度在一定程度上体现了民主色彩，因此，它被逐渐发扬光大，并成为一项重要的诉讼制度，以致不管是英美法系国家还是大陆法系国家，也不论是封建国家、资本主义国家，抑或是社会主义国家，都在审判中加以广泛采用，从而使得它由原来只是带有证人性质的陪审官的简单活动发展成为庞大的陪审团和陪审法院的“程序活动”。
（二）我国人民陪审员制度的历史沿革
在我国，陪审制度最早出现在清朝末期沈家本编订的《大清刑事民事诉讼法》第208-234条中，这部法律虽然对陪审制度规定较为详细，但因为当时的社会状况而最终未能正式颁布实施。
新中国成立以后，人民陪审制度在1951年中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中得到了确认。
该条例中明确规定：
“为方便人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制”。
但当时的人民陪审员主要是人民法院自己根据案件的性质从单位或团体中邀请的临时性代表，这个时候，人民陪审员承担的更多的是一种政治角色。
1954年，我国颁布了新中国的第一部《宪法》，人民陪审员参与案件的审判工作作为宪法的一项原则确定了下来。
同年颁布的《中华人民共和国法院组织法》则更为明确的规定了人民陪审员参与陪审案件的案件范围，即在一审刑事案件和民事案件的审判活动中均应实行人民陪审员制度，但简单的民事案件和轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。
1956年，司法部经国务院批准发布了“关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示”。
1963年，最高人民法院发布了“关于结合基层普选选举人民陪审员的通知”。
从这些规定可以看出，人民陪审员主要设在基层人民法院，各基层法院提出陪审员候选人名单，然后由城镇或人民公社的选民直接选举产生，或由基层的人民代表大会选举产生。
中级人民法院和高级人民法院审理案件需要人民陪审员时，可以从基层法院的人民陪审员中临时邀请。
文化大革命期间，我国的社会制度遭到了严重的破坏，司法制度更是受到了前所未有的破坏。
1975年的《宪法》中取消了人民陪审员参与案件审理的宪法原则。
1978年《宪法》重新确定了人民陪审员参与案件审理的宪法原则，该法第43条明确规定：
“人民法院审判案件，依照规定实行群众代表陪审的制度。
”同年3月，最高人民法院发布了“关于人民法院陪审的群众代表产生办法的通知”，对1963年“通知”中关于群众参与法院案件审判的规定做了重申。
1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》再次规定了人民法院审理一审案件，合议庭应当由审判员和人民陪审员共同组成。
1982年《宪法》，即现行《宪法》却没有对人民陪审员制度做出规定。
但在1983年全国人大常委会《关于修改＜中华人民共和国人民法院组织法＞的决定》中规定，人民法院审理一审案件合议庭可以全部由审判员组成，也可以由审判员和人民陪审员共同组成。
另外，1996年、2012年修订的《刑事诉讼法》都重申了关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。
2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），同年12月16日最高人民法院、司法部又联合发布《关于人民陪审员选任、培训、考核工作实施意见》。
这些规定为我国发展和完善人民陪审员制度提供了法律依据。
长期以来，人民陪审员制度一直处在存废之间的尴尬境地，但是通过几十年的适用，实践证明，人民陪审员制度在有中国特色的社会主义中国有着强大的优势，我国已经初步建立了具有中国特色的人民陪审员制度。
（三）我国现行人民陪审员制度的含义及其设立的法律依据
我国现行的人民陪审员制度是在借鉴前苏联和大陆法系国家陪审员制度的基础上形成的，是指国家审判机关吸收非职业法官作为陪审员参加刑事、民事、行政案件审判的制度。
它是公民按照一定的方式参与到案件审判中来，保障司法公正、公开的有效机制，既是公民政治参与的一种重要方式，也是对司法权实行民主监督的主要途径。
《中华人民共和国法院组织法》（2006修正）第九条规定“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。
”第三十七条规定：
“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。
人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。
”同时，现行《刑事诉讼法》（2012修正）第一百七十八条规定：
“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判。
高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行。
人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利。
”；现行《民事诉讼法》（2012修正）第三十九条规定：
“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。
合议庭的成员人数，必须是单数。
适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。
陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。
”；现行《行政诉讼法》第四十六条规定：
“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。
合议庭的成员，应当是三人以上的单数。
”
二、某某市开展人民陪审员工作的基本情况
全国人大常委会《决定》颁布十年来，某某法院以贯彻执行《决定》为契机，全面加强人民陪审员工作，几次增选，初步建立起了一支能较好履行职责的人民陪审员队伍。
（一）人民陪审员选任的情况
某某市中级人民法院下辖十四个基层人民法院和三十四个派出人民法庭。
2004年，某某市按照《决定》的要求，根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，结合审判工作实际情况，采取公告、组织推荐（个人申请）、审查、审核、公示、人大常委会任命的程序，首次对人民陪审员进行了公开选任。
2012年，为进一步加强全市法院人民陪审员工作，均衡人民陪审员结构比例，按照某某省高级人民法院的要求，全市各基层法院增选了80名主要来自农村的人民陪审员。
2013年，按照全国法院人民陪审工作电视电话会议和全国法院队伍建设工作会议，以及某某省高级人民法院和某某省司法厅联合下发的《关于从符合条件的人民群众中选任人民陪审员的通知》，某某省高级人民法院《关于进一步加强人民陪审工作的意见》要求继续增加人民陪审员数量，实行人民陪审员“倍增计划”的要求，某某中院下发《关于认真做好人民陪审员“倍增”工作的通知》，要求人民陪审员数量倍增至等于或多于法官数量。
2014年3月，某某中院印发《关于贯彻落实人民陪审员“倍增计划”的通知》并与全市各基层法院签订《某某市法院系统人民陪审员倍增工作责任书》，将人民陪审员倍增工作纳入全市基层法院绩效考评内容。
经过几次增选，截至2014年6月，某某市法院共有人民陪审员567名，与一线法官人数的比例为0.7:
1。
按照省高院关于实施“倍增计划”的要求，2015年某某市的人民陪审员将达到1600名。
届时，人民陪审员与一线法官的比例将达到1.96:
1。
（二）人民陪审员的人员状况
在全市法院567名人民陪审员中，从性别角度来看，男性333人，女性234人；从学历层次来看，据不完全统计，小学学历2人，初中学历52人，高中（中专）学历76人，大专学历183人，大学本科学历204人，硕士研究生16人，博士研究生5人；从政治面貌来看，中共党员356人，共青团员11人，其他党派人士13人，群众187人；从职业分布来看，据不完全统计，党政机关160人，退休人员68人，其他公司企事业单位职工89人，普通居民148人，务工人员8人，无业3人，专业涵盖法律、经济、医学、汉语言文学、旅游、地理等多个领域；从选任方式来看，个人申请241人，组织推荐326人；从工作现状来看，在职人员506人，退休、失业等离职人员61人；从民族成分来看，汉族467人，少数民族100人；从参审案件数来看，以2013年为例，参审案件数最多的人民陪审员为346件（某某法院黄文陪审员），参审案件数最少的人民陪审员为0件，且全年没有参加法庭审理的人民陪审员为数不少；从年龄层次来看，20-30岁有14人，30-40岁有167人，40-50岁有194人，50-60岁有148人，60-70岁有44人。
（三）人民陪审员工作的经费保障情况
根据调查，某某法院陪审工作经费保障主要有以下三种方式：
一是财政专项经费保障。
采取此类方式的有八个基层法院，占全部基层法院的57%；二是各区（县）财政部分拨款，不足部分从各基层法院业务经费中补充。
采取此类方式的仅一个基层法院（某某法院），占全部基层法院的7.1%；三是无专项经费，挤占行政经费、办案经费、诉讼费返还等费用。
采取此类方式的有五个基层法院，占全部基层法院的57%。
全市基层法院，经费保障最多的是某某法院，为53.8万元，其次是某某法院，为19.8万元，最少的为某某法院，仅为2万元。
对于人民陪审员陪审的补贴标准，某某市两级法院根据各自的经费保障情况，给予人民陪审员每件案件50-200元不等的补贴。
其中，某某中院每件案件的陪审补贴标准为200元，大部分基层法院为100元，少数基层法院为50元。
（四）人民陪审员的管理情况
2005年以来，根据最高人民法院印发的《关于人民陪审员管理办法（试行）》和某某省高级人民法院的要求，某某中院和各基层法院均设立了人民陪审员工作指导小组，负责指导人民陪审员的管理工作。
具体操作上大多采取由政治部或立案庭等部门负责人员的选任、登记、培训和信息统计上报等工作，人民陪审员参与案件审判的工作则由各审判庭各自负责的模式。
某某法院则专门设立了负责人民陪审员日常工作管理的专门机构。
个别区县由于党委政府的高度重视，还成立了由党委和政府领导担任组长和副组长的人民陪审工作领导小组，强化对人民陪审工作的领导、协调和组织保障。
截止目前，某某市共有某某中院和某某、呈贡、西山三个基层法院设立了专门的人民陪审员工作管理办公室，由专人负责人民陪审员的日常工作管理，实现了人民陪审工作的专门化管理。
2013年，某某中院制定下发《关于人民陪审员的管理办法（试行）》，对人民陪审员的管理、培训、履职要求、考核和表彰等进行了规定。
（五）人民陪审员的培训情况
为认真落实全国人大常委会《决定》和最高法院要求，确保人民陪审员适当履职，某某中院和各基层人民法院都建立了人民陪审员岗前培训的制度，一般做法为：
首先，由中院统一组织对全市新选任的人民陪审员进行任前资格培训。
内容主要以法律基础知识、审判工作基本原则、职业道德和审判纪律为主，形式有法律知识讲座、审判观摩、座谈交流等，同时向陪审员赠送有关法院工作的宣传资料、刊物和法律书籍等，以帮助其全面了解法院整体情况，增强法律业务知识，尽快完成由一名普通公民向人民陪审员的“角色”转换；其次，由各基层法院根据各自工作实际和人员情况，采取专题培训、以会代训、以老带新、案例示教、庭审旁听点评、法官和陪审员座谈沟通、经验交流等形式对陪审员进行任中培训，使其在任期间工作不间断，学习培训不间断，能力提高不间断。
（六）人民陪审员参与案件审判的情况
据统计，自2005年至2013年的九年间，全市人民陪审员共参与了25509件刑事、民事和行政案件的审理工作。
自2008年以来，无论是人民陪审员参审的案件的绝对数，还是陪审案件占法院一审普通程序结案数的比例，都在以较快的速度逐年递增。
总体来讲，刑事案件适用陪审员比例较高，2013年已达到一审普通程序案件数一半以上；民事案件适用人民陪审员陪审数量最多，累计达到14838件；行政案件陪审率攀升较快，从2005年的0.66%上升至2013年的36.27%。
某某法院系统2005-2013年人民陪审员陪审案件情况一览表
案件
情况
年份
刑事
民事
行政
陪审
案件
数量
合计
陪审数量
审结的一审普通程序案件数
所占比例
陪审数量
审结的一审普通程序案件数
所占比例
陪审数量
审结的一审普通程序案件数
所占
比例
2005年
718
4533
15.84
377
5674
6.64
4
604
0.66
1099
2006年
558
4158
13.42
136
5608
2.43
5
402
1.24
699
2007年
482
4179
11.53
37
6903
0.54
1
395
0.25
520
2008年
508
4691
10.83
681
8123
8.38
0
710
0.00
1189
2009年
594
4757
12.49
1119
10125
11.05
1
802
0.12
1714
2010年
856
4658
18.38
1732
9251
18.72
8
614
1.30
2596
2011年
1761
4902
35.92
2915
9315
31.29
40
315
12.70
4716
2012年
2388
5102
46.81
3174
8653
36.68
86
304
28.29
5648
2013年
2541
5049
50.33
4667
9990
46.72
111
306
36.27
7328
针对人民陪审员在法院审判工作中的特殊地位和作用，为充分发挥陪审员作用，深入挖掘陪审员潜力，各基层法院还积极探索陪审员职能的拓展，逐步将陪审员的工作职能从一开始的单纯参与案件陪审，延伸到立案前调解、庭前调解、处理信访接待、送达和参与案件执行等方面，使人民陪审员的作用发挥和参与度逐步向法院工作的各个方面和各个层面拓展和延伸，也使人民群众对司法活动的监督权和表达权得到更大程度地实现，对法院审判工作、队伍建设和廉政建设都起到了积极的促进作用。
三、某某市人民陪审员制度运行中存在的问题及原因分析
我国的人民陪审制度与西方的陪审团制度有着根本的区别。
该制度设立的目的，是通过一定程序赋予普通社会公众以审判权,在人民陪审员的参与中，将法院的审判活动置于人民群众的监督之下，以提高司法的公开性和民主性，其核心在于人民陪审员参与审判分享法官的权力，以救济法官独揽审判权可能导致的偏差，促进司法民主和公正。
但由于其法律地位未得到宪法层面的确立，以及实际运行中存在的认识不到位，相关制度和机制不完善，保障不到位等原因，造成运行中还存在诸多问题，效果不佳。
（一）人民陪审员制度的法律地位和职责不明确
由于现行《宪法》未对人民陪审制度作出任何规定，全国人大常委会虽然出台了第一部专门规范人民陪审员制度的《决定》，但所作规定较为粗疏，而《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定也还存在不一致的情况，从而造成对人民陪审员制度存在的种种误解，具体表现在：
一是对人民陪审员的地位存在误解。
认为人民陪审员是借助陪审制获得审判权的，其以普通群众的身份参与审判无法起到实质性的作用，甚至认为陪审员仅仅是为了满足在形式上形成普通公民与法官共同组成合议庭，参与法院审判活动。
这种认识上的局限性，往往影响双方的工作配合，最终导致人民陪审员变成摆设。
二是对陪审制度与法官职业化建设关系存在误解。
法官职业化建设，特别是司法改革的趋势要求法官队伍走精英化道路，从法官的遴选、法官的条件等方面提出了更高的要求。
因此，有些人认为广泛来自于民间、与法官素质有差距、未受过法律专业知识培训、缺乏审判实践经验的人民陪审员仅仅经过人大常委会的任命后就享有了坐堂问案的资格，且与法官享有同等的审判权，会降低审判质量，影响法官职业化建设的进程。
另外，对于目前存在的基层法院积极拓展人民陪审员职能作用，让人民陪审员参与送达、调解、执行、信访接待和处理等工作的情形，由于没有相应的法律规定，也存在各法院认识不一和做法不够规范的问题，亟需通过立法予以明确和规范。
（二）人民陪审员的选任机制不科学
一是对人民陪审员选任条件的规定不科学。
全国人大常委会《决定》“关于人民陪审员一般应具有大专以上学历”的规定，一方面容易形成重文化程度、法律素质，相对忽略人民陪审员社会阅历和道德修养的暗示，另一方面使得大多数基层法院，尤其是贫困边远山区的基层法院，由于所管辖区人员文化水平普遍较低，在选任陪审员的时候受到很大的限制。
实践中发现，对于经济发展相对落后的基层地区，那些从事农村基层工作、善于与基层群众打交道、在人民群众中德高望重、愿意为人民法院事业做贡献的农村人民调解员、村委会干部等解决问题的实际能力较强，更符合人民陪审工作的需求，而这些人往往学历不高。
因此，过高的选任条件将陪审员的选任范围限制在较窄的范围内，甚至在事实上排除了特定群体。
二是组织推荐的方式造成陪审员本职工作与陪审工作的矛盾冲突。
全市接近60%的人民陪审员是由组织推荐的，且大多数组织推荐的人民陪审员都是单位骨干，甚至领导，本职工作较为繁忙，常常面临繁忙的本职工作与参审安排的矛盾，一定程度上影响了参审率和参审的效果。
少数个人申请的人民陪审员虽然有陪审的热情，但由于得不到所在单位的支持，常常面临参加陪审会影响其经济收入，甚至评级、提职等问题，最终使得陪审成为一种负担。
三是最高人民法院与司法部的《意见》中对于“兼顾社会各阶层人员的结构比例”，“以体现其来源的广泛性和代表性”的要求，也使法院在人民陪审员选任时不得不适当采取“照顾性政策”，从而间接导致了人民陪审员参审情况的不佳，也阻碍了随机抽取制度的适用。
（三）人民陪审员工作的管理机构不健全
虽然某某中院成立了专门机构，并在2013年出台的《关于人民陪审员的管理办法（试行）》第三条规定：
“全市法院应当根据工作需要，设立人民陪审员工作管理办公室，负责制定并落实人民陪审员工作的各项管理制度和具体措施。
”但由于全国人大常委会《决定》，以及上级法院的相关规定都未对人民陪审工作的管理机构作出硬性规定，也没有其他关于设立人民陪审工作专门机构的刚性文件，因此基层法院在机构设置方面难度较大。
截止目前，我市仅有三家基层法院设立了专门的人民陪审员工作管理办公室，其他法院的人民陪审工作均由政治部、立案庭、办公室或其他业务庭代管。
由于没有专门的工作管理机构，代管部门只能在完成主要工作职责之余兼顾此项工作。
虽然各法院根据要求都成立了人民陪审员工作指导小组，但这种行政化、政治化的方式很大程度上流于形式，不能起到实质作用。
因此，人民陪审工作普遍存在管理粗放，对人民陪审员重使用、轻培训，重参与审判、轻管理监督等问题，大大削弱了陪审员职能作用的发挥。
特别是按照人民陪审员“倍增计划”的要求，到2015年我市人民陪审员将达到1600名，基层法院中多的将达到二百多人，少的也有六、七十人。
没有专门的管理机构，势必影响人民陪审工作的深入有效开展，甚至可能造成管理混乱。
（四）人民陪审员工作的经费保障没有形成长效机制
对于人民陪审员工作专项经费的保障问题，尽管全国人大常委会《决定》和最高法院与财政部、司法部的联发文等文件都做出了规定和要求，但由于规定的约束力和强制力不强，缺乏可操作性，执行中并没有得到全面、规范的落实。
实际工作中解决此问题，一是要看当地的经济发展情况，二是要看法院与地方关系协调的情况，三是挤占法院行政经费。
前两种方式，偶然性很大，变数也很大，经费保障自然也就不稳定。
后一种方式则会让法院本来就紧张的行政经费雪上加霜，使法院工作顾此失彼。
目前，各基层法院普遍面临以下问题:
一是由于地方财政没有对开展人民陪审工作的经费进行专门立项，有的虽然有，但经费保障不足，一些基层法院要么没有专项经费，只有从其他经费中列支；要么经费不足，只有挤用其他经费，更不用说专款专用。
由于经费的缺乏，人民陪审员的选任、学习培训、管理使用、考核奖励，对外宣传以及参加审判工作的补助都受到影响，个别法院甚至出现拖欠人民陪审员参审补助费的现象。
二是由于没有专项、足额的经费保障，很多法院给予人民陪审员的补贴较低，仅有50元/件，而全市法院中87.9%的人民陪审员属于在职人员，参审所得的补贴与其所花费的时间、精力及与本单位的协调等隐形付出相比，显得微不足道，影响了人民陪审员参审的积极性。
三是由于经费没有保障或保障不足，各法院对陪审员参审的补贴标准也不统一（从50元/件到200元/件），且悬殊较大，人民陪审员意见较大，一定程度上也影响了部分陪审员的工作积极性和参审的质量。
应当引起重视的是，人民陪审员“倍增计划”实施后，我市人民陪审员将大幅增加，经费保障没有或不到位的问题将严重影响工作的正常开展。
（五）相关配套机制未建立或得不到落实
1.随机抽取制度未真正落实。
人民陪审员随机抽取制度是陪审制度有效运行、功能充分发挥的基本制度设计。
实施随机抽取，能有效排除人民陪审员的偏见，让每名陪审员都能参与各类案件的审理，最大限度扩大陪审员对案件的接触面，最大程度促进审判工作的公平、公正。
同时，也有利于遏制人民陪审员专职化、专业化和精英化的倾向，保持人民陪审员与群众的紧密联系。
全国人大常委会《决定》第14条规定:
“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。
”但我市各基层法院由于主客观方面的原因，除了盘龙法院自2013年8月起，全面实施了人民陪审员随机抽取制度外，基本都没有真正落实，随机抽取制度在各法院受到了不同程度的“变通”执行，很多基层法院人民陪审员参与审判案件的方式是结合各庭室审理案件的类型及人民陪审员所在辖区、职业、专业等情况进行分配。
即事先将陪审员分配到各业务庭，在审理某个具体案件之前，由庭室或承办法官从为数不多的固定范围内进行选择，对具有专业特点的人民陪审员仅在符合其专业特点的案件中随机抽取等。
例如，来自妇联的陪审员，参与陪审离婚案件；来自学校等教育部门的陪审员，参与陪审未成年人犯罪案件；来自农村、社区的陪审员，参与陪审农村、社区纠纷案件；来自医院的陪审员，参与陪审医疗损害纠纷案件等。
因为可供选择的余地较小，逐渐形成相对较为固定的混合合议庭，在一定程度上影响了陪审制度目的的实现。
一些基层法院还存在坐班制陪审员。
由于随机抽取制度并未真正落实，
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