第一章公共伦理与管理伦理.docx
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第一章公共伦理与管理伦理
第一章公共伦理与管理伦理
第一节管理与伦理：
内在统一，亦即公共伦理学的理论前提
一、管理的含义和实质P1-4
·人类社会的存在和发展，离不开管理活动和管理过程。
·管理的定义是：
管理就是主体为了实现一定的目标而运用一定的手段对客体及其关系实施协调控制的活动过程。
·几种观点：
结构要素论、协调论、决策论、组织管理论
管理的实质：
1.管理是社会分工分化出来的一种专门职能
2.管理是生产力中的重要要素
3.管理的性质是由一定生产关系所决定的
4.管理根源于生产方式运行的需要
5.管理是社会组织运行的基本保障
6.在公共管理活动中，公共性是其核心和灵魂。
管理的特征、管理的重要性P4-6
二、管理的伦理意蕴
管理的“人性假设”
·管理主体对管理对象的动机、情感、思想、行为目的、行为属性所持的看法。
性善论
·孔子提出“性相近，习相远”。
·孟子主张性善论，“人性之善也，犹水之就下也。
人无有不善，水无有不下。
”
性恶论
·荀子将人性与制度管理联系起来，主张性恶论，“人之性恶，其善者伪也。
”制定礼仪法度，化性起伪，从善去恶。
·英国十七世纪的政治哲学家霍布斯认为：
人是凶恶的动物，人对人像狼一样。
科学的人性论是管理理论的基础
·科学的人性论认为，人性是人区别于动物质的规定性，是社会关系的产物。
·科学的人性论：
立足于历史的分析，立足于社会关系分析，立足于实践分析。
·自然属性+社会属性+思维属性=人性
人性
需要
自然属性体性
社会属性德性
思维属性才性
物质需要和精神需要
生存需要、发展需要和享受需要
三、伦理是关于到的规律的科学P7-13
·伦理学的本质、伦理的价值目标——至善
四、管理与伦理的内在统一P13-15
第二节公共伦理学与管理伦理学
一、公共伦理和管理伦理
（一）企业伦理和公共伦理
⏹相同之处：
1、都是组织的行为规范和行为准则。
2、都以组织和组织成员为研究对象。
3、都和管理活动有关。
⏹区别：
1、伦理主体不同。
2、研究的范围不同。
3、伦理层次不同。
4、约束机制不同。
（二）公共伦理的特征
1.公共伦理是规范公共组织行为的准则体系。
2.公共伦理涉及的范围相当广泛。
3.公共伦理不是社会公德。
（三）社会公德与公共伦理的区别
1.属性不同。
2.约束机制不同。
3.道德层次不同。
4.公共伦理是社会管理组织特殊的职业道德。
5.公共伦理的基本原则是为人民服务。
二、道德、伦理学与公共伦理
⏹道德是由社会经济关系所决定的，用善恶标准进行评价的，依靠社会舆论、风俗习惯和内心信念来维系和调节个人与社会之间利益关系的社会意识和行为活动的总和。
⏹伦理学是研究道德现象的科学。
伦理学的研究对象是道德现象。
伦理学在发展历程中，形成了规范伦理学、元伦理学、应用伦理学。
管理伦理学、公共伦理学正是在应用伦理学发展过程中新兴的伦理学学科。
⏹规范伦理学：
重视道德原则和道德规范与人的关系，强调善恶价值意义，通过对善与恶的研究，提出人们行为的准则和规范。
⏹元伦理学：
研究道德概念、道德判断的逻辑以及道德语言的结构功能。
⏹实践伦理学：
与各学科结合，形成生命伦理学、生态伦理学、职业伦理学、军事伦理学、经济伦理学、公共伦理学、民族伦理学等不同学科领域。
⏹公共伦理学是研究公共管理中管理者和管理对象之间道德关系的一门交叉学科，其任务是确立公共管理主体在处理公共利益和个人利益的关系中应当遵循的基本行为准则。
公共伦理学是管理学、伦理学、行政学、政治学多学科相互交融的伦理学学科。
包含着对管理和道德之间关系的更深层次的思考。
三、公共伦理的理论基础：
伦理的底蕴
⏹义务论
·义务是指个人对社会、对他人应尽的责任，是社会对个人行为的一般要求。
·特征：
道德义务具有较强的社会他律性，道德义务的履行还具有自觉性和非强制性，历史性。
义务与责任相联系。
·正确处理义务与权利的关系：
义务本位论；权利本位论。
功利论
·功利主义是目的论或效果论。
把趋乐避苦称为普遍的人性规律，以苦乐感的多少判断道德价值的大小，宣称最大多数人的最大幸福是道德的基本原则。
·墨子崇利尚义，反对亏人自利，主张上利天、中利鬼、下利人，提倡“兼相爱，交相利”。
·西方古典功利主义理论的人性论基础和苦乐感的计量标准；被元伦理学批判为“自然主义谬误”。
·处理个人利益和社会利益矛盾的理性和法律之手。
·现代市场经济中的功利主义问题。
理性主义认为，情感是理性的奴隶，应以理性制导情感，人的幸福在于理性完善。
情感主义认为，理性是情感的奴隶，道德知识源于情感，应以苦乐感判断行为的善与恶。
法是最底线的道德，道德是法的最高标准。
第三节公共伦理基本原则与规范
一、公共伦理的基本原则
公共伦理的基本原则是公共伦理准则体系中最高层次的道德准则，即各种准则的最基本的指导性原则。
（一）为人民服务
·政府转变职能，建设公共服务型政府，必须坚持为人民服务的原则，使政府真正成为提供良好的公共政策服务和制度供给的组织。
·全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。
·立党为公，执政为民，行政过程和活动要体现为人民服务的意识和观念，这是行政组织的基本伦理要求。
·服务对象、服务内容、服务性质。
（二）公正原则
⏹公正（Justice），又称公平、正义、公道，既是社会制度的首要价值，是社会关系治理文明的标志，又是个人品质、为人处事的基本要求，因而具有制度价值属性和个人品性双重意义。
⏹公正：
社会关系主体中的个人与个人、个人与集体、个人与社会之间各自履行的义务及享有的权利达到一种均衡状态。
⏹中国传统文化中的公正观
⏹亚里士多德的公正观
⏹中国共产党人的公正观。
实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张和价值追求，是发展中国特色社会主义的重大任务。
社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保障。
促进社会公平正义是构建和谐社会的重要职责。
⏹国家公务员在实践为人民服务的工作中，力求公正无私，办事公道；在制度建设中体现公平正义。
⏹公平与效率的关系：
兼顾论——效率优先，兼顾公平。
初次分配讲效率，再次分配讲公平（十六大）。
初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平（十七大）。
结合论——注重效率与维护社会公平相协调，把效率与公平统一起来。
二、公共伦理规范
构成：
组织伦理规范和公务员职业道德规范
·《公务员法》规定了公务员的9条义务
·人事部《国家公务员行为准则》8条
·政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正。
第二章公共伦理主体
第一节公共组织概述
一、公共组织的含义和类型
⏹公共组织就是管理社会公共事务、以协调社会公共利益关系以非营利为目的的组织。
公共组织与公共伦理主体相对应。
⏹组织是人类社会的重要构成要素。
公共组织是对社会和各类组织进行管理的重要主体
政党组织
党的组织分为中央组织、地方组织和基层组织三类
人民政协
中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构
国家机关
从事国家管理和行使国家权力，包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队等
准政府组织
承担着某些公共职能的、半自治性的非政府组织
非政府组织
非营利性的、以公益服务为目的的、公民自愿结合依法登记的组织
二、公共组织的构成要素
⏹从组织构成的共性来看，公共组织的建立和其职能作用的实现，有赖于内部各要素的有机联系，其要素构成的序列包括权力要素、人的要素、物的要素和管理的实施要素。
⏹管理的实施要素是围绕着组织的预期结果而确立的职能、机构与职位、权责体系以及规章制度等要素。
⏹从伦理的角度来考察，公共组织的要素系统实质上是由伦理要素和非伦理要素两个部分构成的。
权力要素、人的要素、预期结果以及运行规则等具有伦理属性，其他则属于非伦理的要素。
第二节政府组织
一、政府组织的结构
·在阶级社会中，政府组织是按照一定法律法规建立起来的进行阶级统治和社会管理的机关。
在现代市场经济条件下，政府是运用通过法定程序掌握的公共权力对社会资源进行分配和对社会利益进行调节的组织。
·中央人民政府是1949年10月1日中华人民共和国建立到1954年9月15日第一届全国人民代表大会召开前的最高国家政权机关，包括中央人民政府委员会和由它任命并受其领导的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等机构。
1952年11月15日增设中央人民政府计划委员会。
·国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。
国务院实行总理负责制。
各部、各委员会实行部长、主任负责制。
国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。
国务院设立办公厅，由秘书长领导。
1、纵向结构（府际关系）
⏹纵向结构是国家内部不同层级的政府及其部门之间在纵向上形成的各种关系，反映行政组织内各层次中的隶属等级，是制度体制安排的结果。
构成要素：
组织机构——设置状况
体制因素——职责配置、财政体制
权能——集权、分权、权力大小
⏹在纵向关系上，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次：
中央层次即指中央人民政府；地方行政组织的层次划分有三种类型
政府结构类型
（1）、三级制，包括四种情况
截止2006年，我国共有283个地级市。
（2）、四级制，包括四种情况
2、横向结构
反映的是同级行政组织之间和不同级别但没有隶属关系的各行政组织和部门之间分工协作的关系。
横向结构中的各组织、各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，它们之间是一种平行关系。
·我国目前的社区街道组织机构图
·西方国家政府组织结构示意图
·改革开放以来政府机构6次改革
第一次：
1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。
第二次：
1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。
第三次：
1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。
第四次：
1998年，不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。
改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
第五次：
2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
第六次：
2008年，国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，组成部门由28个改为27个。
大部制改革
⏹大部制即为大部门体制：
为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。
⏹其特征是“大职能、宽领域、少机构”，即扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，是建设服务型政府的重要举措。
⏹目前国务院部门之间有80多项职责交叉，如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉。
⏹目前需要研究决策、执行、监督的分离与协调，综合管理部门与专业管理部门的关系以及配套的制度和法律等问题。
“省管县”改革的类型模式
⏹党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。
作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
⏹截止2008年，全国有24个省区市实行省管县试点改革，除一些民族自治地区外，覆盖面超过了2/3。
⏹以海南为代表的权力全部下放模式；以重庆为代表的直辖市管县模式；以浙江为代表的人事、财政、经济、社会管辖权综合下放模式；以湖北、河北为代表的单一财政权下放模式。
“省管县”改革的区别和意义
⏹适用条件不同，改革内容不同，推行难度不同，实施效果不同。
⏹意义：
体制改革，扩权强县，减少管理层级，节约行政成本，提高行政效率。
进一步带动中国行政架构的改变，省和市县之间不用再搭建地级市，乡镇可变为县级政府的派出机构，从而实现政府层级扁平化的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体系的运行成本，从源头上堵住乡镇收入截留和浪费的“黑洞”，从而更好地促进县域经济发展。
“行政三分制”改革
⏹党的十七大报告指出：
“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
”
⏹2003-2004年学术界以行政三分为主题的期刊论文多达200余篇。
2009年深圳市获准成为国家三分制改革试验区，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，建立法制化、科学化、现代化的一级政府工作系统和管理体制。
46个政府部门减少为31个，减少近1/3，设置委（决策部门）、局（执行与监督部门）、办（协助市长办理事务）等机构。
⏹行政三分制是“权力”三分还是“功能”三分？
多数学者认为是行政系统内部三种职能的相对分离。
行政三分制的意义
⏹我国现行的行政管理体制，既存在权力过于集中，又存在权限重叠交叉的问题，行政三分制的根本在于行政内部系统的功能相对分离，使决策、执行、监督各部门的事权、职权相互制约和协调，以提高决策质量和行政效率。
⏹上述政府层级及其职能的改革变动，实质不仅仅在于管理体制的技术性调整，更在于革除弊端，确保权力正确行使，让权力在阳光下运行，提高行政效率，建设服务型政府的价值探索。
⏹行政三分与三权分立有何区别？
二、政府组织伦理及其构成
⏹政府组织伦理是政府组织如何治理社会，如何代表人民利益和公共利益的基本价值准则，对政府行为具有伦理规范作用。
没有相应的政府组织伦理，政府组织行为就不能发挥其应有的作用。
主体属性
权力
主体
权利
主体
主体结构
政府组织
公务员
公民个人
公务员
主体义务
公共服务
秉公用权
奉公守法
服务社会
1、政府组织伦理
·政府组织伦理的形成依赖于执政党、国家权力机构和政府组织存在的合法性。
·中国共产党作为执政党具有历史和人民选择奠定的合法性；人民政协民主选举制度确认的合法性；执政的现实业绩验证的合法性；国际地位的合法性。
·政府组织伦理的正当性既来源于政府组织存在的合法性，也依托于政府组织行为的合法性，以及秉承立党为公，执政为民，全心全意为人民服务，追求公平正义的价值准则的落实和体现。
·政府组织集管理主体和伦理主体于一身，不仅具有管理主体的政治能力素质，还要求具有伦理行为能力素质。
政府组织伦理的构成
⏹政府组织伦理包括基本的行为原则、行为规范、诚信伦理、制度伦理、权力伦理、公共责任等内容，公务员职业道德则是政府组织伦理的个体化表现。
⏹政府组织伦理是一个有机的系统，由多种要素构成：
一是观念要素，即行为伦理意识；二是实践要素，就是以一定的伦理规范为指导的政府组织行为；三是角色伦理，作为观念与实践的结合要素，指个人在特定社会地位中社会赋予个人的身份，责任以及所养成的行为模式。
政府公信力
⏹公信力，《现代汉语词典》的解释是：
使公众信任的力量。
在中国传统文化中，人们始终推崇诚信品德。
“信”是五常之一，“诚”是五常之本，百行之源。
孔子认为，诚信不仅是交友的基本原则，也是从政、执政的基本条件，“信，国之宝也。
”
⏹从政府与公众作为主体和客体的关系看，政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度，包括民众对政府形象、信誉的认识和态度,也体现为民众对政府行政的理解和支持。
⏹政府公信力的判断标准：
政府应是负责任的政府，是以公民为本位的服务型政府，是依法行政的政府，是透明的政府。
政府诚信、政府信用、政府信任是政府公信力的三个构成要素：
⏹政府诚信是指政府执政为民，取信于民的价值理念、决策善意、信守承诺的意志、能力和品质；
⏹政府信用是指政府履行其对公众承诺的状况，是政府责任是否到位的标志；
⏹政府信任，是指公众对政府信用的一种信赖，公众对政府行为的真实性、公正性给予的一种认可。
·政府诚信是政府信用的道德前提，政府信用是政府施政过程状态，政府信任则是政府诚信和政府信用的结果，三者构成了政府公信力的基本内容。
·政府公信力建设是一个复杂的社会机制问题，建立健全社会信用体系的首要前提就是大力提升政府公信力。
三、政府组织伦理的功能
⏹政府组织伦理作为一种意识形态，产生于一定社会经济基础，并对一定的社会政治经济关系起到能动的反作用。
政府组织伦理对社会政治生活起着巨大的作用。
⏹1、导向功能2、规范功能3、凝聚功能4、选择功能
第三节非政府组织
一、非政府组织的产生和发展
⏹非政府组织（Non-governmentalorganization，缩写NGO）是以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织。
又被称为非营利性组织（NPO）、第三部门、民间组织等，是指那些非政府的、非营利的、志愿性、非政党性的致力于公益事业的社会中介组织。
⏹非政府组织既是政府组织管理的对象，又是政府组织的帮手，是参与公共管理的主体，是公共管理主体的一个重要组成部分。
公共伦理学把政府组织和非政府组织对公众的关系作为研究的重要内容之一。
（一）产生的时间和原因
⏹1、时间：
非政府组织是20世纪后半期在全球社团革命的背景下兴起的社会民间组织，是在市场体制和国家体制之外出现的一项重大的组织创新和制度创新。
成为企业-市场体系、政府-国家体系并列的第三体系即非政府组织体系。
⏹2、原因有四个：
政府失灵、市场失灵、社会需要和公众参与公共事务的意识增强和能力提高。
⏹我国非政府组织的类型：
事业单位、社会团体（政治性团体、经济性团体、文化性团体）、社区管理组织、民办非企业单位。
（二）非政府组织的主要作用
⏹1、为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能。
⏹2、公民社会的重要组成部分和治理的主体，具有较强的多样性、灵活性、创新性和参与性。
⏹3、新的公共事务管理主体，在国家和社会公共事务治理过程中发挥了越来越重要的作用。
⏹4、提供多样化的服务和发挥人道主义作用。
（三）国外非政府组织的发展
⏹自工业革命以来，非政府组织就以行业组织、民间团体的形式在政府、企业与社会之间开展活动。
然而，20世纪80年代以来，非政府组织在世界各国蓬蓬勃勃兴起，在社会经济发展中所发挥的作用越来越大，引起了政府组织和研究领域的极大关注。
据1995年的统计，有近29000个国际NGO，2002年达到40000余个。
20世纪90年代初发展中国家非政府机构服务对象达到2.5亿人。
⏹目前，在美国有150万个非政府组织，英国目前50万个。
德国有50万个。
法国有40万个。
⏹在国外非政府组织不但在解决社会问题和增进社会公共利益方面有巨大作用，在参政议政方面的影响也很大。
（四）我国非政府组织的发展
⏹在我国，由于产生的时间短，社会发展不成熟，非政府组织的力量还很弱小，但是其作用和影响也是日益增大。
⏹改革开放之前，由于国家对社会高度的垂直整合，我国的非政府组织还处于萌芽状态之中或者说根本不存在;但自从改革开放以来，随着我国政治和经济体制改革的逐步深入，我国非政府组织获得了飞速发展，19世纪80年代以来，非政府组织在全世界都得到迅速的发展，20世纪90年代以来，中国的非政府组织也得到了空前的发展，并且吸引了越来越多的学者的注意，也取得了很丰厚的研究成果。
改革开放以来，中国非政府组织发展迅速，2012年6月16日，民政部发布2010年社会服务统计报告公布了详细数据（下表）。
。
指标
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
社团/万个
13.3
14.2
15.3
17.1
19.2
21.2
23
23.9
24.5
民办非企/万个
11.1
12.4
13.5
14.8
16.1
17.4
18.2
19
19.8
基金会/个
954
892
975
1144
1340
1597
1843
2200
二、非政府组织的特征
从非政府组织的发展和活动及其与政府组织和企业的关系来看，非政府组织与政府组织和企业有着显著的区别，其主要特征如下：
⏹公益性：
致力于社会公益事业
⏹服务对象的非主流化：
服务于非主流群体
⏹自愿性：
个人自愿结成的群体组织
⏹非权力性：
无行政权力
⏹非行政性：
无行政组织特点
用哈贝马斯的一句话来概括，即NGO的“核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。
三、非政府组织的职能优势
⏹从总的发展过程和趋势来看，非政府组织从民间组织发展到政府合法登记的机构，从非制度性的活动到制度化的组织，在一定区域范围内活动发展到社会不同领域乃至国际间开展活动，从政府在意识形态领域中的排斥到接纳与管理，非政府组织已经成为人类社会管理的制度创新，是公民社会自我管理、自我服务的一种治理方式，成为国家权力向社会回归的一种尝试与实践。
⏹从各发展中国家非政府组织的活动实践以及我国非政府组织的发展情况来看，相对于政府组织，非政府组织具有其特定的职能优势。
1、非政府组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。
2、非政府组织促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
3、非政府组织是社会主义现代化建设的一支生力军。
4、非政府组织为政府分忧解愁，具有承受风险的优势。
5、非政府组织是扩大国际交往的重要渠道。
6、非政府组织促进文化交流，已经成为弘扬中华民族传统美德的倡导者和组织者。
四、非政府组织伦理
1、非政府组织伦理的界定
·非政府组织及其成员在公共管理活动中应当遵守的行为规范和行为准则。
在市场经济条件下，非政府组织作为具有独立法人财产权、自主经营权和自负盈亏的群众自治组织，在其从事以服务和营利为目的的活动中，必然要与外部和内部发生各种利益关系，在这些利益关系中，内含着各种伦理关系。
非政府组织要实行正常的服务和生产经营活动，就必须处理好各种利益关系，因而也就必须把握其中的伦理关系，树立自己的经营理念，以此为指导，确立并在生产经营活动中实践一定的伦理原则和伦理规范。
·在激烈的市场竞争中，非政府组织存在着一个至关重要的价值问题，即怎样服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人类的发展。
这一涉及到非政府组织的服务的手段善和目的善的价值问题，正是全部非政府组织伦理的实质所在。
这是在市场经济中非政府组织作为独立自主、具有独立的法人资格的市场主体所不可也不能逃避的伦理责任。
因而,非政府组织伦理实践也就成了非政府组织行为正当性的辩护。
2、非政府组织伦理观念
·基本伦理观念：
公平、义务、非营利、廉明、忠诚
·伦理精神：
公共责任，服务社会，献身社会公益事业，增进社会进步和人类发展。
第三章公共伦理客体
第一节公共伦理客体分析
一、人民群众
⏹群众一词多指称“人民大众”或“居民的大多数”，即与“人民”属同义词并在一定条件下并列使用。
在具体使用时，或特指“未加入党团的人”，表示“党员”与“群众”的区别；或特指“行政管理的对象”，表示“干部”与“
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