政府权力和失地农民权利的博弈现状及其重构.docx
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政府权力和失地农民权利的博弈现状及其重构
政府权力和失地农民权利的博弈现状及其重构
王俊凤
【摘要】我国城市化进程中政府权力和失地农民权利的零和博弈现状使得失地农民的土地权益受损严重，导致了整个社会的无效率。
究其根源在于“土地财政”中的政府权力寻租、制度空间下的政府行为失范以及城乡二元结构下的农民弱势群体地位。
而化解目前的征地困境，必须从保护农民权益出发，创新农地产权制度，重构政府在征地过程中的角色和职责，增强农民的博弈能力，以期实现政府权力和失地农民权利的均衡博弈。
【关键词】城乡二元结构；城市化；征地制度；政府权力；农民权益；失地农民
20世纪90年代以来，我国城市化进入了快速推进时期，虽然城市化是人类社会文明进步的重要标志，是解决我国三农问题的必由之路，但是，伴随着城市化进程的不断推进，大量的农村土地被征用，大量的农民失去安身立命的根基，同时也催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民［1］。
我国现行征地制度的主要特征是政府用行政命令手段代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性过程，从而导致农民在征地前的知情权和咨询权、征地中的参与权和话语权、征地后的受益权和监督权等没有得到应有的尊重，甚至连利益受损后的法律救济权也被剥夺［2］65-66。
这种以行政垄断和市场管制为特点的征地制度带有浓郁的计划经济色彩，完全排斥了以市场机制为导向的农转非的土地资源配置方式，使得农民无法作为独立的市场主体参与土地交易，更加无力对抗政府强大的公权力博弈，失地农民的损失成为政府巨额收益来源的同时更加导致了整个社会的无效率，这不得不说是政府和失地农民之间权力—权利的零和博弈①，因此，从权利保护的角度，对政府权力和失地农民权利的零和博弈现状进行深入剖析并构建其均衡博弈是化解我国征地困境的关键所在。
一、政府权力和失地农民权利之零和博弈的表现
1.失地农民的参与者主体地位缺失
首先，《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：
“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”据此，“公共利益”在宪法和相关法律并未对其含义作出明确界定的前提下，就名正言顺地成为政府将农村集体土地自由裁量地转化为国有土地的合法依据。
而农民根本没有质疑或否定征地决策的权利，是否征地以及如何征地完全由政府单方面决定，农民只能被动地服从。
其次，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定：
“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
”国家对土地一级市场的完全垄断使得农民无权参与土地用途改变后的交易，只能如旁观者般眼看着政府低价征收并高价卖出土地以获取暴利。
农民虽然失去了赖以生存的生产资料，但是却无权分享土地交易所得的巨额收益。
再次，征地的受偿主体是农民集体，而不是承包经营农户。
因此，整个征地程序从立项征地、征地行为的实施到征地补偿的分配，仅有作为“政府代言人”的村委会代表农民集体参与，农民个体则完全被掩盖于集体的名义之下。
最后，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定：
“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
”在这种制度安排下，政府既是“裁判员”又是“运动员”，享有征地的决定权和补偿标准的制定权以及争议的裁决权［2］92。
缺少第三方的仲裁，失地农民根本没有有效表达异议的法定程序和途径，更何况农村土地属于农民集体所有，失地农民个体并不具备诉讼主体的资格。
2.失地农民的土地权益受损严重
我国城乡二元保障体制决定了土地对于农民来说具有至关重要的保障功能，土地是农民的安身立命之本，不仅为农民提供了基本的生存与发展的保障资料，还满足了他们对安全感、归属感和成就感等多种心理的需要［3］。
农民失去土地并不是单纯的失地，更意味着同时失去了经济权、财产权、就业权、受教育权和保障权等与土地相关的一系列权利，而实际的“一次性”土地征收补偿并不能实现对上述土地功能的替代。
我国的征地补偿从无到有，在一定程度上平衡了享有征地权的主体和土地所有者之间的利益，本身已是一种进步。
但是，相对于公正合理的补偿目标，这一规定显然还远远不够。
一方面，现行法律规定的征地补偿标准剥夺了农民应当享有的土地增值收益。
依据《土地管理法》第四十七条规定，征地补偿费用的计算方式为“产值倍数法”，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍，征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍，二者的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
如此规定，不仅“产值”、“倍数”是难以确定的弹性数值，而且补偿范围只包括了土地的直接损失，而未考虑土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地对于农民的就业与社会保障价值。
更为重要的是征地补偿费是按照与市场价格无关的原用途价格计算的，严重偏离了土地的市场价值，土地在农转非后所产生的巨大级差地租显然与农民无关。
另一方面，征地补偿费用的分配也很不合理。
农民实际上只能拿到青苗费、地上附着物补偿费和部分安置补助费（此时必须是农民自谋职业），而集体可以获得土地补偿费以及部分安置补助费（需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织）。
在土地的补偿费用已经很低的情况下，再经过地方政府、村一级的层层过滤，最后到达农民手中的补偿金已是所剩无几。
二、政府权力和失地农民权利之零和博弈的根源
1.“土地财政”中的政府权力寻租
《宪法》第十条规定：
“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可依照法律的规定转让”。
《土地管理法》第四十三条规定：
“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
”这就意味着农村集体土地只有通过国家征收变成国有土地后才能进入土地市场，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者。
国家垄断了土地一级市场，是土地价格的唯一决策者，而国家是一个宏观的概念，实际上代表国家具体行使土地征收权的是各级人民政府。
在农地产权主体虚设以及村委会与政府合谋的背景下，政府更俨然成为农地的真正主人，凭借着公共权力剥夺了农地产权主体对土地的处分权，从而使农村土地的集体所有权权能进一步残缺，同时也将对农地产权的实质控制贯彻到征地制度中。
根据《土地管理法》第五十五条的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。
在缺乏有效制度约束与监督的情况下，土地收益产生和分配机制所提供的巨大利益空间进一步诱发和激化了政府，尤其是地方政府“以地生财”的征地行为，以计划经济的行政手段强制低价征收土地，再用市场经济的方法高价出让土地，从而将对土地供给的垄断最终演变成政府获取土地收益最大化的手段，以满足自身作为理性“经济人”①的政绩考评需求。
于是，政府便成为多种相互冲突角色于一身的征地主体，是征地规则的制定者与裁判者、土地交易的经营者与受益者、农民集体的代言人同时也是侵害农民权益的最大威胁。
实践中，许多地方政府借公共利益之名滥用权力，动用公、检、法力量粗暴征收农地，一些农民为了维护自己的土地权益甚至付出了生命的惨痛代价。
2.制度空间下的政府行为失范
事实上，不论是产权制度的完善，还是市场机制的建立，一切维权约束机制的形成都离不开强有力的法律制度的保障。
因此，加强法制建设是保障农民权益的必要举措［4］。
虽然我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律文件都有农地产权的相关规定，但是，法律规定的模糊性与非逻辑性使得农地产权主体始终处于虚置状态。
各法律文件在明确农民集体的所有权之主体地位的同时又另行规定了集体土地所有权的行使主体，即农地产权主体是乡（镇）或村农民集体，代表行使所有权或为经营、管理的主体是乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。
但是，何为农民集体？
何为集体经济组织？
农民集体与农民个人的法律关系如何界定？
多元所有主体之间、多元行使主体之间的权能如何划分？
诸多问题，法律都未作明确规定。
农民集体也就因此成为一个看不见、摸不着的抽象法律概念，名义上，农民集体是农村土地的真正所有者，农民个人作为集体组织的成员理论上都平等地拥有农地的所有权，但是实践中农民无法明晰自己的土地权利份额，也没有行使权利的有效途径。
这种集体与其成员的所有权相脱离的农地产权特征，模糊了集体与农民之间的法律关系，从而形成“人人有权亦人人无权”的局面。
然而，产权主体缺失的农地所有制却使得村委会在现实生活中成为了最重要和最关键的角色。
虽然法律规定代表行使所有权或为经营、管理的主体是乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，但是，乡（镇）农村集体经济组织在人民公社解体后已不存在；至于村民小组，其原形是生产大队，早已成为理论上的存在或实为村委会可有可无的摆设。
因此，在实际运行中一直由村委会承担着“农民集体”的缺位。
村委会不但是集体土地的所有权代表人，而且似乎已经成为真正的所有权主体，因为它不仅形式上拥有集体土地所有权证书，还实质性地经营管理甚至操控着集体土地。
更为可怕的是，虽然村委会名义上是基层群众性自治组织，但是现实中这一自治组织却是“乡政村治”，具有政社合一的性质，即乡（镇）政府对村委会实行行政领导而非行政指导，所以，当农民与政府之间出现利益冲突时，代表村委会的少数干部为了保全自己会毫无疑问地选择维护政府的利益，于是，在土地农转非的过程中，农民土地权益已然成为村委会领导讨好上级或谋取个人经济利益的牺牲品。
可见，农地产权主体的缺位，使得农村土地已俨然成为一种公共产品，为政府打着公共利益的旗号以征地为由对农地产权的侵蚀提供了极为便利的条件。
不仅如此，如《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，政府既是征地行为的主体，又是征地行为的管理者、监督者和裁判者。
而这种缺乏有效约束机制的征地制度，无疑会进一步地纵容政府失范行为的发生，甚至还助长了政府以征地为手段提高政绩的欲望和追逐利益的寻租行为。
3.城乡二元结构下的农民弱势群体地位
农地产权制度的缺陷、诸如“公共利益”等含义不确定的法律规范、征地补偿不合理且救济无门、发现征地问题如此严重但后续解决异常延缓且损害仍在继续，这些问题显而易见但是仍然存在，究其根源仍在于城乡二元结构下农民的弱势群体地位使其缺乏足够的利益表达力与维权行动力。
长期以来，为了配合以重工业为核心、以现有城市为基地、以牺牲农业为代价的高速工业化战略，我国形成了相应的经济、政治、文化和心理等方面的明显的二元性差异结构。
它是以二元户籍制度为核心，以二元的粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度和生育制度等为手段，人为地把统一的社会分割为城市与农村并形成森严的城乡壁垒［5］。
这种二元结构的形成，是国家在社会经济发展过程中通过城乡差别分层战略而人为地进行利益选择的结果，是国家通过制度对农民公平发展权利的剥夺，最突出的表现就是农民权利的制度性流失。
在重工业优先发展的“经济赶超”战略下，城市几乎聚集了大部分的社会资源，农民缺乏择业自由、交易自由及流动自由，不能享受公平的教育、就业劳动报酬、社会保障等权利，这些制度安排排挤了农民参与城市分工、减少了农民的获利机会，使农民陷入制度性贫困，城乡二元结构也由此趋向刚性化［5］。
而如今城市化进程中的征地行为无疑使这种“马太效应”①愈演愈烈。
虽然在社会生产过程中农民要按照市场价格购买生产资料，但对农民拥有的土地却采用计划经济方式的征收和补偿，这无异于对农民权益又一次廉价的剥夺。
然而面对权益的严重受损，失地农民的维权意识落后、利益表达不顺畅、维权行动力不足以及组织资源的极度匮乏等弱势群体特质使其根本无力对抗政府权力及强势城市资本的利益博弈，甚至面对体制与制度的一再歧视与掠夺，农民却呈现完全的“失语”状态。
三、构建政府权力和失地农民权利的均衡博弈
1.明确界定城市化的核心内容，保障农民权益按照《全国土地利用总体规划纲要》的相关规定，从2000—2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，也就是说将有5450万亩耕地由农村集体所有变为国家所有，那就意味着将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。
虽然从社会发展角度看，农民失地是城市化进程中难以避免的客观事实，但失地的随意性和权益的缺失却不是农民应为社会进步所付出的代价，更不是城市化的必要内容。
城市化绝不是农村人口在地域空间单纯的移动，不是农民丧失土地的身份以获取“被市民化”的户籍转变，更不是地方政府以公共利益之名实现土地收益极大化的分配过程。
城市化的目标应该是以改善农村生存环境、优化农业生产方式、提高农民生活水平为途径消除城乡二元结构以及由此造成的社会分割和身份歧视，其核心内容应该是保障并提高农民的权益。
所以，国家应该从公平与发展的战略高度领会农民权益保障的重要性，保障并提高农民权益并不是“可以进行”的反哺和关爱，而是“必须进行”的关乎国家生死存亡的大事，必须将农民土地权益的实现与保护作为城市化进程中征地制度创新的起点与落脚点，在兼顾国家和社会整体长期利益的基础上，充分保障农民的土地权益。
2.创新农地产权制度
我国城乡二元体制下农地权益格局的非均衡性已经产生制度变迁的强烈需求，要从根本上保护农民土地权益，首先就要正视并承认现行农地产权制度的缺陷并积极地进行农地产权制度创新。
鉴于此，国家立法机关应该对各级立法中有关农地产权规范进行修改，重构农地产权关系，重点是确立农民的土地所有权主体地位。
一方面，明确界定“村农民集体”为土地所有权主体并明晰农民集体与农民个人各自的土地权能、权限及实施程序和规则。
同时，对各项土地权能进行明确的规定，使农民合法拥有土地的出让、转让、出租、抵押、入股、联营合作等真实的权利。
另一方面，在城市化征地过程中，首要应该考虑的是如何按照市场规律公平公正地保障农民进城落户后的现实生存及未来发展问题。
农民市民化是社会进步的必经程序，并不需要以农民失地为代价来交换市民身份及社会保障、养老、医疗等各种待遇，更不应该将其与出卖农村土地产权联系起来。
所以，应该允许农民“带着土地进城”，分享原本属于农民的土地权利，这既是对农民土地权利的尊重，同时也为农民提供了安全可靠的“避风港”。
总之，农民只有拥有完整的土地产权，才能成为土地的真正主人，掌握土地的命运，从而从根源上杜绝土地侵权现象的发生。
3.重构政府在征地过程中的角色和职责
我国正处于计划经济体制向市场经济体制转型时期，在城市化进程中产生的各种问题的解决都主要由国家强制性制度变迁来主导。
但是，排他性的强制公权力是一把“双刃剑”，在保护农民土地权益的同时也会对其造成最大的侵害。
因此，要想从根本上杜绝政府的征地寻租行为，就必须准确定位政府在征地过程中的角色，将工作的重心放在为征地交易市场搭建平台、提供公共服务等方面，而不是由自身充当市场交易的主体，从而从根源上杜绝公权力参与土地的利益博弈。
首先，政府作为宏观调控者，应该是规划者、管理者，而不能是直接进行征地交易者。
政府必须退出征地市场的直接交易，只有使其无法享有征地之利益，才能使其回归“守夜人”本位并将交易主体的地位真正还给农民。
与其斤斤计较政府拿了高额的土地出让金后到底应该分多少给农民，不如将本应属于权利所有者的土地收益交还给农民。
其次，政府要充分发挥宏观调控的作用，应该作为裁判者代表国家进行“公共利益”之判断，在符合“公共利益”的前提下，运用市场机制进行土地征收，建立土地市场运行的基本制度，规范市场行为，允许农民与土地开发商在同一平台上直接进行交易，并负责组织和监督农民与土地开发商的土地交易行为，最大程度地实现城市土地和农村土地的“同地、同价、同市”。
再次，国家可以采用间接调控方法，从直接交易获利转向税收和管理费用，既有利于切断政府获取最大化土地收益的手段从而在根本上保障农民的土地权益，同时还能避免出现现行征地制度下出现各种问题都要由政府最后承担的超负荷局面。
最后，为进城的农民提供社会保障等公共服务是政府应尽的职责，而把社会保障、养老、医疗等种种福利的获得以农民放弃土地权益为前提，既是政府自身的不负责任，更是对农民土地权益的根本侵犯和剥夺。
4.增强农民的博弈能力
农民要想维护自己的合法权益，就必须改变其群体的弱势地位，而这需要社会外力和农民内力的良性互动才能有效实现，不仅需要政府的引导和扶持，更取决于农民自身主体性力量的成长和发挥。
但是，就现阶段而言，强化农民利益集团的利益表达力和维权行动力的重任主要应由政府来承担。
从根本上讲，农民权益问题的形成并不来源于农民自身，而能否解决也同样在相当程度上不取决于自己，曾经为我国经济迅速发展做出巨大牺牲如今却被当作负担的局面也并非农民所愿。
农民土地权益，看似是农民自身的问题，实则为一个重大的社会问题，更是事关社会稳定的政治问题。
失去了赖以生存的土地，农民的生存问题难以解决，必然需要全社会来负担，而社会不公一旦超出了社会承受能力就会酿成社会动荡，发展的成果也将毁于一旦。
因此，政府应积极采取有效措施，提高农民的综合素质和组织化程度，健全农民的利益代表机制，畅通农民的利益表述渠道，推进农民利益集团组织化的进程，从而逐步增强农民的博弈能力。
综上，我国目前正处在社会转型和经济发展的关键时期，面临着城乡二元经济结构的刚性以及严峻的三农问题，这些问题归根结底是农民权益问题，而土地权益问题又是其中最核心的问题。
因此，二元经济的结构转型、三农问题的根本解决、经济的持续平稳发展、和谐社会的全面构建都要求我们充分关注并保障农民土地权益，继续以牺牲农民权益为代价发展经济的做法是极其不经济而且是相当危险的。
而解决农民土地权益问题的关键在于从根源上改变现存官本位格局下“强政府—弱农民”的不良态势，并实现政府权力与农民权利真正意义上的均衡博弈。
【参考文献】
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来源:
《行政论坛》2012年第6期
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