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自考行政组织理论复习资料
第一章绪论
第一节组织与行政组织
一、组织与行政组织
1.组织的含义
<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。
<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。
2.行政组织的含义
<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。
<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
管辖范围涉及社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。
每个人都直接或间接受各种行政组织的管理和提供的各类服务。
3.行政组织的构成要素
<1>物质要素：
人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。
）、物资设备（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。
<2>精神要素：
目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、权责结构、人际关系。
二、行政组织的性质
1.一般性质：
<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。
2.特殊性质：
行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：
<1>阶级性，是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。
<2>社会性，是行政组织的基础。
<3>权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。
<4>法治性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。
<5>系统性，行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。
<6>主动性，是现代行政组织的特征。
3.行政组织与其他社会组织的区别（现代社会五大组织系统：
国家组织、企业组织、事业组织、群团组织、政党组织；国家组织分为立法、行政、司法三大组织）
<1>管理对象不同；<2>服务内容不同；<3>活动依据不同；<4>活动目的不同。
三、行政组织在行政管理中的作用
1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；
2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：
<1>行政组织是行政人员载体；<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。
<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。
四、行政组织的功能
1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。
反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系，与此对应，行政（是国家意志的执行）组织的功能、立法（是国家意志的表达）组织的功能、司法（运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行）组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分。
3.行政组织功能的内容：
<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。
<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。
<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。
<4>社会功能，主要包括
（1）提供社会保障
（2）促进公正的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。
4.行政组织功能的特点：
<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：
（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。
（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。
（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。
（4）行政组织自身的能力也有限。
<2>稳定性与变异性。
主要功能是相同的，具有稳定性，某些功能随发展需根据实际调整，因而又具有变异性。
第二节行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内容
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：
1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。
2.行政组织的静态研究，包括行政组织的目标、结构、体制。
3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部条件。
4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。
1.行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。
2.行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。
三、行政组织理论与相关学科的关系
1.行政组织理论与政治学的关系
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。
2.行政组织理论与管理学的关系
<1>组织学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。
<2>组织学是管理学的分支。
<3>行政组织理论是管理学的分支。
3.行政组织理论与行政管理学的关系
<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中独立出来的。
<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。
4.行政组织理论与心理学的关系：
心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节行政组织理论的研究方法和意义
1、行政组织理论的研究方法：
马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。
为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：
（1）阶级分析的方法。
行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。
（2）系统分析的方法。
用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。
只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。
（3）理论联系实际的方法。
行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。
（4）静态与动态相结合的方法。
静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。
它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。
动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。
在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。
只有这样才会不失于片面。
（5）纵向与横向结合的方法。
既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。
2、行政组织理论研究的意义：
（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。
（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。
（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。
（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要
第二章行政组织的发展史
一、外国行政组织的发展
1、奴隶制时期的外国行政组织
国家（或地区）
要点
古代埃及
法老、五权、宰相、州长、祭司
古代希腊
雅典
民主政体、执政官院、元老院、民众大会、400人会议、500人会议、10将军委员会
古代罗马
共和国
长老院、民众大会、高级长官、元首、执政官、监察官、市政官、独裁官
帝国
五权集于一身的皇帝
奴隶制时期外国行政组织的特点
（1）行政组织职能简单且未明确分化。
行政职能的内容多限于宫廷内部的管理
（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。
（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。
（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。
2、封建制时期的外国行政组织
法国
地方分封的封建君主制（有小国王、大诸侯之说）
1、行政组织按由宫廷到领地个别建立；2、封建领主在自己的领地内享有行政全权；3、国王的行政组织是宫廷内务组织,仅管理国王领地和宫廷事务。
等级君主制
1、设立三级会议，出现中央集权的趋向，同时也意味着行政与立法的相对分离；
2、国王的行政机关开始由家臣机关向全国性的官僚机构转变。
中央集权的专制君主制
1、国家各项权力集中于国王手中；2、国王的宫廷内务组织变成全国性的官僚机构；3、按中央集权原则设置地方行政组织。
英国
国王+贤人会议→贵族会议+御前会议→上院+下院→枢密院
封建时期英法行政组织的特点：
1.立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
2.中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。
3.地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展。
地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。
4.王权与教权的关系十分密切，它们之间既有斗争又有合作。
3、资本主义时期的外国行政组织
1、英国现代的行政组织：
英王为虚位元首、议会掌立法，内阁管行政、司法交法院。
中央行政组织主要有枢密院、内阁及政府各部，枢密院为形式上的最高行政机关，内阁为实际上的最高行政机关，内阁职能：
行政、决策、立法、监督。
地方行政组织：
层次上英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个地区有郡区两级和郡、区、社区三级；其职能主要有：
管理交通道路；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划；发展公共事业；提供福利服务。
2、美国现代的行政组织（包括联邦政府机构、州政府机构以及地方政府机构）
（1）联邦行政组织：
总统直属机构（直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构）；内阁和行政部（内阁仅是咨询机构，只向总统负责，不固定仅是一种形式；现有15个部门）；独立行政机构（专业性强、具有独立性、行使混合权力、办事效率高，约有60个）
独立政府管理机构具有如下特点：
专业性强，管理职能单一。
其首长通常是某一方面的专家；具有独立性。
由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策\变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。
行使混合权力。
独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。
办事效率高。
由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。
独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。
（2）州行政组织：
三权分立，与联邦政府分权
（3）地方行政组织：
视情况划分，情况复杂；县政府组织（职能简单）；市行政组织（市长-市议会制；市经理制；委员会制；大都会区制）;镇政府组织；特别行政区制（采用管理委员会制）
3、法国现代的行政组织
（1）中央行政组织：
实行的是半总统半议会制，这种体制的特点是：
强化了总统的权力，总统无需对议会负责；提高了政府地位，国民议会无权要求总统下台和解散议会；议会的作用有所下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。
中央行政组织由总统（权力最大，总统府规模逐渐扩大）、总理（权力来源于总统，同时对议会负责，副署总统命令）和中央各部等行政机构组成。
（2）地方行政组织（大区、省和市镇三个层次，大区不是省的上级；双重身份既是中央代表又是自治机关）
4、资本主义时期外国行政组织发展的特点。
（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。
行政组织越来越专业化，越来越科学化。
（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。
这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。
（3）行政权力越来越大。
虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。
（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。
如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。
第二节、中国行政组织的演变
1、中国古代的行政组织
（1）夏、商、西周时期：
夏：
王位世袭制；开始设官；商：
按照职能设官定制：
司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑）、小熎（藉）臣主农，另设宫廷事务官和宗教事务官；西周：
三司——司徒（农业）、司马（军事）、司空（工程）；六太——宰、宗、士、史、祝、卜
（2）秦、汉时期：
秦：
三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；丞相下设九卿：
太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府，地方郡县两级；汉光武帝以后：
尚书权力越来越大，成为三省六部制二十四司的雏形。
汉末地方州郡县三级．
（3）隋、唐时期：
三省六部制——三省：
中书、门下、尚书（尚书省是全国的行政核心）六部：
（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工六部，另有九寺五监掌事务。
地方州县两级。
（4）宋、元时期：
三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关。
宋地方有路州县三级，元地方省、路（府州）、县二级或三级。
（5）明、清时期：
明朝——明初，废宰相，六部成为最高的中央行政机关；但中期以后，内阁的权力日重。
清朝——设军机处；地方大官直接听命于皇帝。
明地方省、府、县三级，清地方省、道、府、县四级。
（6）中国古代行政组织发展的特点：
（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。
皇帝是国家权力的垄断者。
（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。
行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。
（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。
中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
2、中国近代行政组织
（1）南京临时政府时期（1912－1913）：
先是总统制；后实行内阁制。
（2）北洋军阀时期（1913－1928）：
在内阁制、总统制、帝制中变动。
（3）国民政府时期（1927－1949）：
三大原则：
直接党制；委员会制；五权分立。
行政院是国民政府的行政机关。
（4）中华民国的行政组织特点:
A.中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。
行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。
B.孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。
C.从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。
D.在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。
3、中华人民共和国行政组织的几个阶段：
（1）第一阶段：
建国初期（1949－1954）：
《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。
典型的议行合一制。
中国人民政治协商会议；中央人民政府委员会；政务院；政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。
（2）第二阶段：
54年宪法体制时期（1955－1966）：
全国人民代表大会——最高国家权力机关；
国务院—（地位） 最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。
（组成） 总理、副总理、部长、主任、秘书长。
（领导体制） 集体领导（通过全体会议和常务会议进行工作）。
（组织结构） 职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。
（总理产生） 国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。
（3）第三阶段：
文革及拨乱反正时期（1967－1974）：
军管会、革命委员会（先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构）、75年宪法（国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免）。
1979年的《地方政府组织法》：
县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。
1979年起，各地方革命委员会改称人民政府。
（4）第四阶段：
1982年宪法体制（1975－1982）：
国务院—（领导体制） 总理负责制。
（总理产生） 国家主席根据全国人大的决定任免。
4、中国地方行政组织及其与中央行政组织的关系
（1）层次：
大区、省、县、乡→省、县、乡→省、市（地级）、县、乡。
仍有6个行政特区，行政特区不具有一般政府的综合管理性质，且大多实行政企（事）合一的政府体制。
（2）组成、职能与机构设置：
由正副职、秘书长和部门首长组成，拥有执行、领导、保障等职权，机构大致分为政法类、经济类、综合管理类、经济和社会监督类、教科文卫类、其他类6类部门，一般省级40个机构、地级市30个机构、县级20个机构。
（3）中央与地方的关系：
中央集权制。
5、中华人民共和国行政组织的特点
（1）新中国行政组织具有充分的人民性。
各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。
（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。
它为经济的发展注入了活力。
（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。
这是通过人民代表大会这一制度来保证的。
（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：
由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。
虽然过去已经进行了几次大的改革，但往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。
所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。
第三章外国行政组织理论
第一节外国早期行政组织思想
一、古希腊、古罗马的行政组织思想：
1、柏拉图的行政组织思想
代表作《理想国》与《政治家篇》。
主要观点：
（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。
分工基础上合作，从而产生国家。
理想国由三个自由民等级构成：
监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。
（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。
（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。
（4）晚年提出了依法行政的思想。
2、亚里士多德的行政组织思想
代表作《政治学》，主要观点：
（1）提出了三权分立的雏形，即无论那种政体的国家都应该包括三种机构：
议事机构、行政机构、审判机构。
（2）提出了设置行政机构的依据：
城邦事务管理的实际需要；管理的业务或对象；政体。
（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。
（4）行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。
（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。
（6）崇尚法治。
二、中世纪西欧的行政组织思想
1、马基雅维利的行政组织思想。
代表作《君主论》与《讲话集》,世界上第一个论述国家行政组织管理原则。
这些原则主要有四项：
群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；持续存在下去的原则。
2、官房学派的行政组织思想。
官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。
他们的行政组织思想包括：
（1）主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；
（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理,并提倡简化礼仪和行政手续（4）主张加强国家及政府的权利,强调人民对国家行政管理的服从。
三、资产阶级革命时期的行政组织思想
1、卢梭的行政组织思想。
代表作《社会契约论》，其主要观点有：
（1）阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的主人，有必要对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用权力。
（2）论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归。
2、汉密尔顿的行政组织思想
代表作《联邦党人文集》，主要观点为：
（1）主张扩大行政部门的权力；
（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。
3、密尔的行政组织思想
代表作《代议制政府》，主要观点为：
（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；
（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织分工要合理，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。
4、对外国早期行政组织思想的评述：
大多包含在国家管理思想中，没有单纯的行政组织思想；内容丰富，成为后来的行政组织理论来源。
第二节传统时期的行政组织理论
一、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景
（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化
（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。
（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。
政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：
①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。
②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。
二、威尔逊（西方行政学创始人）的行政组织思想
1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，其关于行政组织的思想：
（1）要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；
（2）倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；（3）强调行政组织应成为公众信赖的机关。
三、泰罗（科学管理之父）的组织科学原理
1911年出版代表作《科学管理原理》，其组织思想有四点：
（1）主张将管理职能与作业职能分离开来；
（2）强调组织管理职
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