代建制理论与国内实践.docx
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代建制理论与国内实践
代建制理论与国内实践
公共项目的高投入，低效率一直是一个世界性的难题，许多国家的政府都在重新考虑公共项目产出方式的制度创新，我国政府在“十一五”规划中提出的改革目标之一即是提高公共品产出效率。
在我国，公共项目在国民经济中依然起着重要作用，但在其建设管理中存在许多问题，最终表现为公共项目“三超”现象，工程质量差等问题。
彩虹桥事件。
1999年1月4日，綦江彩虹桥整体跨塌，夺去40人的性命。
“虹桥事件”震惊全国。
调查显示，该工程属于典型“六无工程”：
①无正规立项，此项目未经主管部门立项，属非法建设项目；②无可行性研究报告；③无正规设计单位；④无正规施工单位；⑤无工程监督；⑥无工程质量检查验收。
荆江大堤加固工程（二期）对长江防洪有重要作用的堤防。
但在1999年3月国家计委稽察特派员稽察中发现，国家用于该大堤的建设资金被层层截留和挪用，严重影响了工程建设。
三年截留挪用的款项占三年内国家计划投资的39%。
除上述问题外还存在层层违规提取管理费问题，湖北省水利厅作为项目建设单位，没有全部承担建设单位的管理职能却将列入概算的加固工程（二期）管理费全部留用，致使承担大部分建设单位管理职能的荆州市长江河道管理局没有管理费来源，层层违规从工程款中提取管理费。
管理费的比重占此单项工程的20%以上。
河北省石安高速公路批准概算总投资368573万元，实际投资超过44亿元。
该项目超概算的一个重要原因是，项目业主利用修路之机，大量挪用、挤占工程款，违规建设服务设施和非生产性设施。
主要有挪用工程投资9200万元，违规建16层2.2万平方米的宾馆；挪用1100万元建3栋108套超标准宿舍楼；将3处停车场改为高标准服务区，超出原设计概算8000平方米。
该项目原批准初步设计核定的“管理、养护及服务房屋”建筑面积为77857平方米，概算9390万元，而实际建筑面积却达121071平方米，总投资4.03亿元，超概算3.091亿元，超329%。
一份来自国家稽察局的报告（）显示，在一次对于工程招投标情况的稽察中发现，受稽察的89个项目的528批次招投标中，不符合法规的招投标批次所占的比例依次为：
发布招标公告的媒体不符合规定（44.6%）；自行招标未经核准（41.5%）；投标文件准备时间未达到《招标投标法》规定的最低要求（36.9%）；评价专家组成不符合规定规定（18.3%）；招标代理机构资质不符合要求（16.6%）；开标时间与截标时间不一致（4.4%）；自行招标的能力、资格不符合要求（13.7%）；确定中标人程序不规范（12%）。
一、我国政府投资项目管理模式的历史沿革
我国政府投资工程项目的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。
我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。
⑴第一阶段，建设单位自营模式
这一模式主要于建国初期所采用。
所谓自营方式就是在当时设计、施工力量十分薄弱和分散的情况下，建设单位自己组织设计人员、施工人员，自己招募工人和购置施工机械、采购材料，自行组织工程项目建设。
由使用单位根据其自身的需要，在自行充分论证的基础上完成项目的建设前期论证工作，并就此向政府投资主管部门申请相应的财政投资，待政府财政投资部门审查批准后，由申请单位自行管理、支配、使用该项投资用于公益性项目的全部建设实施过程并承担相应责任。
这一投资管理模式充分体现了使用单位的利益与权利，满足了公益性项目适用性的要求。
⑵第二阶段，甲乙方承发包模式
此方式主要应用于“一五”时期。
主要是学习苏联模式，在这种方式下，设计院和施工企业由主管部门采取行政指令的方式指定，建设单位的资金、物资供应也由主管部门统一管理。
这种方式在当时资源紧缺、任务重、工期紧的情况下，由于明确了甲乙方的经济关系，对于提高施工管理水平，节约投资起到了一定作用。
⑶第三阶段，大都以工程指挥部方式为主
从1965年至1984年，大都以工程指挥部方式为主。
许多大、中型项目的建设，采用建设指挥部的方式，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立项目指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。
项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设指挥部即完成历史使命而被解散。
在这种单一投资主体格局下，政府投资项目的激励模式主要包括：
①放权；
②包干：
由主管部门向建设单位（或施工企业）下达施工任务以及工程所需要的资金、材料、设备，由建设单位（或施工企业）负责按期、按质、按量地完成包干任务。
③形成有限利益对立的竞争关系。
随着70年代末，我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。
工程管理方式也出现了多种形式。
目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：
项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。
⑴项目法人型
按照原国家计委计建设[1996]673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人。
项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。
实施项目法人制管理的著名项目有三峡工程、深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。
⑵工程指挥部型
政府投资项目的工程指挥部一般是临时性的从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。
目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。
这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一，常常表现为要按期突击完成某项工程。
一些平时没有项目或者项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会组建临时的工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
⑶基建处型
各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而前者主要是进行常规的行政管理工作。
该模式的主要特点是自建自用，由于行政部门本身的职级设置，基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。
⑷专业机构型
这是20世纪90年代末期，行政、经济体制改革深化过程中，我国各省市地方自行探索得出的政府项目管理的新模式。
其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职从事管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。
按照项目管理机构的性质还可具体将本模式分为政府机关型、事业单位型和企业型。
多元化投资主体格局下的部分政府投资项目管理模式对比分析：
通过以上简要的回顾，可以看出，我国原有政府投资项目的管理中主要存在以下问题：
一是机构重复设置，管理水平低下。
由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”。
由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并因此而引发大量的质量和安全问题；
二是法人实体缺位。
政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者；政企不分，官商合一。
往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题，如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。
三是管理者缺乏造价控制的动力。
由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。
产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。
在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。
总的说来，上述问题产生的深层次根源是由于我国政府投资项目投、建、管、用不分而造成的。
西方发达国家在政府投资项目（或公共项目）管理方面的先进经验可以给我国的改革提供思路。
国际上工程管理发展的重要趋势之一是：
业主成为建筑业发展最重要的驱动力。
同时，还必须密切关注和适应业主方对建设项目承发包模式需求变化的动向。
对我国政府投资项目而言，主要体现在业主规范建设市场交易秩序，尤其是对建设项目投资主体秩序的规范上。
在发达国家和地区，政府投资工程是政府采购的一部分，发达国家和地区一般都基于政府采购制度管理政府投资项目，对这部分工作管理的基本目标就是：
公平、诚实、经济和效率。
政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的、非盈利性的公益性项目上。
改革必须以市场为取向，与国际惯例接轨。
二、发达国家和地区政府采购制度及其理论的发展
政府采购制度的发展和完善是影响西方政府采购理论变迁的主导因素，同样，西方政府采购理论的不断发展又反过来促进了西方政府采购制度的完善。
政府采购制度在西方国家已经实行了200多年，最早是1782年英国政府成立的文具供应局。
1996年1月1日开始生效的世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》（GPA）标志着国际政府采购制度逐步形成。
因此，发达国家和地区政府投资工程的管理方式不仅要受本国法律法规制约还要受到国际组织规章的制约。
1、政府投资项目的市场定位
从1929年美国的福布斯出版了第一部论述政府采购问题的专著《政府采购》开始，关于政府采购的理论开始逐渐完善，人们从各个角度探讨了政府采购制度中的采购程序、采购方法等问题，如1977年美国斯坦福大学教授李与美国科罗拉多州立大学商学院教授多布勒合著的《采购和物料管理》一书，他们对当时普遍采用的竞争性招标采购的低效率提出了批评；在进一步从经济学角度探讨政府采购与宏观经济的运行的关系中，如英国的鲍莫尔1947年在英国《经济学》杂志上发表了一篇《政府采购论》的文章，在政府采购理论史上第一次探讨了政府采购与物价及宏观经济的关系。
20世纪中叶以后，针对政府采购中运行效率、腐败等问题，布坎南和他的公共选择学派提出必须制定周密而严格的采购程序，如规定尽可能实行公开招标，实行公平竞争的招标程序和严谨的支付办法，从制度上最大限度地防止政府采购中的贪污腐败现象的发生，还要求公众对它实施有效的监督。
人们还认识到，政府采购与私人采购是具有重大差异的活动，如美国采购专家佩奇1980年在《公共采购和物料管理》中详尽分析了政府采购和私人采购的区别。
1986年多布勒又出版了《采购和供应管理》，他指出公共采购与私人采购的最重要的区别在于公共采购部门履行的是托管人的职能。
因此非盈利机构或政府采购职能就成为一个受管制的然而却透明的过程，受到无数法规和条例、司法或行政决定以及政策和程序的限定和控制。
因此如何对政府采购进行监督和管理，总结运行中的规律成为人们关注的问题。
加之信息经济学的兴起，在分析理论和方法上有了更多突破。
如1995年美国匹兹堡大学公共管理和政策教授麦肯尼出版了《公共部门和非盈利机构的有效财务管理》一书，着重论述了政府采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策。
针对政府采购中的腐败问题，麦肯尼主张从健全内部控制角度入手加以防范与治理。
他认为内部控制的两个基本要素是行政控制和会计控制。
行政控制指坚持管理达到组织目标的程序和记录；会计控制指程序、记录和报告，它是为保护资产和提高财务记录和报告的可信性而设计的，即支出经过适当授权，并与法律和规章相适应。
2、发达国家和地区政府投资项目管理的比较
香港地区公共工程管理方式：
在香港，公共工程分为四类：
一是某些大型公共工程，由于投资巨大，营运又有盈利保证，政府设置独立机构对之实行商业化运作。
二是部分商业价值高的大型基础设施工程，采用由私人发展商以BOT等方式机构竞标，取得建造和管理权。
三是房屋委员会兴建的公共屋村，由房屋署实行封闭式管理，自行组织建设和管理。
其他大部分公共工程称为工务工程，由工务局属下的各专业署负责组织建设。
工务工程的管理模式特点：
政府专设工务局，建立了庞大的公务员队伍，工务局相当于总承包公司——集中化、专业化。
优势是对非经营性政府投资设专门机构由第三方实施专业化管理，解决了由于一次性业主和“同位一体”带来的问题，但是它并没有解决政府角色混淆问题，公务员队伍庞大，激励机制不明。
德国政府投资工程的实施概况：
德国政府投资工程的管理制度是其经济运行基本模式和财政基本制度（即公共财政制度）的产物和重要组成部分，是德国政府在市场经济条件下依法运用财政政策参与宏观经济调控、实施微观具体投资项目管理的重要政策规定和操作规范。
德国是一个比较松散的联邦制国家,联邦、州、镇三级政府具有各自的投资权力，投资范围分别为：
联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗等投资；市镇级政府主要投资于社会福利等方面。
总体而言，除特殊的专业工程之外，德国的政府投资工程基本采用建、用分开的原则。
需求部门从使用的角度出发提出具体的立项要求，但并不真正参与项目的建设过程，项目的建设管理一般由专业部门来负责。
政府投资工程的立项。
政府投资项目的立项一般由需求部门提出，由承建商提出方案，然后向财政部提出申请，由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查，财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审查，交通、建筑和房屋部从技术细节上审查方案，同时对投标者进行审查。
项目立项通过后由专门机构进行具体运作。
政府投资工程的招标。
德国政府规定：
投资超过500万欧元的工程或20万欧元以上的设计和货物购买工程都必须在欧盟范围内公开招标。
政府投资工程的支付管理。
财政资金的管理由德国财政部负责，包括财政资金的拨付与管理。
在政府投资项目的建设过程中，财政部主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理，对政府投资项目的投资兴建具有审批权。
政府投资工程的监管。
在政府投资项目的立项与建设过程中，还伴随着有关财政投资的评审机构对其全过程的监督管理。
德国的各州都设有“建设投资管理局”。
3、小结：
发达国家和地区政府投资项目管理的特点
（1）设立对政府投资项目进行直接管理的专门机构。
国外对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。
例如：
美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和设计建设处负责管理。
日本政府主管工程建设的部门为国土交通省。
香港特区政府设立环境运输及工务局主要负责非经营性政府投资工程的管理。
（2）政府投资项目严格按照规则办事。
发达国家普遍对于政府投资项目管理设有专门的法律法规和专门的合同，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。
如机构需要法定，管理方式需要法定，运行规则需要法定。
有的发达国家甚至不惜牺牲效率也要保证按照规则办事。
例如：
美国对于公共工程的管理要严格按照《联邦采购法》办事。
而且各州还有许多法律法规制约。
在合同的签署方面，对公共部门有专门的要求，如关于实行竞争性招标的要求，关于最低价投标中标的要求，关于实行工程担保的要求，关于工资方面的要求，关于分包的要求等等，都有相应的法律法规和规范。
（3）机构之间权力、责任匹配，相互之间制约。
使用单位、财政、预算（有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构）部门以及议会也要在工程的不同阶段发挥其作用，使用单位除了提出其需求外，还要参与设计审查、以及交付验收，财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付，议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权。
例如：
香港政府投资工程的实施部门虽然是工务局，但是资金的支出则是库务局负责，工务局自始自终不直接运作资金。
虽然要经过工务局工程管理人员签字，承包单位才能够到库务局拿到资金，但是由于工程造价一方面由于工程的概预算都是由专业人士认真做出，反复核对而且经过立法会的批复，在实施过程中出特殊情况外，一般不可以变动。
另一方面由于工程的实施过程中，资金拨付的时间和数量有严格的合同管理的制约很难变通和舞弊。
机构之间权责明确，相互制约有效，避免了权力寻租现象的产生。
（4）要接受各方严格的监督。
监督机制体现在两个方面：
一是透明度极高，二是有严格监督管理体制。
例如：
如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。
所谓国会的监督是国会的会计总署有权对联邦政府各部门用于公共工程投资项目资金使用及执行情况进行检查，公布报告和文件，向各政府部门提出建议来改善其工作方式和程序。
所谓政府部门的监督，美国在1978年建立了总检察官制度，联邦各部都要设立由总统直接任命总检查官的总检察官办公室，负责对政府部门工作包括政府投资项目进行定期或不定期的的检查。
所谓公众监督主要有三种形式：
一是由政府聘请的专家组成的专家委员会；二是通过公告社会，听取公众意见；三是舆论监督，各种新闻媒体对于各方所反映的问题都会及时报道，并要督促检查并得出结论。
（5）依靠专业人士人员和中介组织
政府投资项目的整个实施过程都非常注重发挥专业人士和专业咨询机构的作用。
第一，政府的专业管理机构本身就是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成；第二，在政府力量不够时，政府将适时地雇佣一些管理公司和咨询机构代管；第三，所有的重要技术环节都有专业人员把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常清晰，调动了专业人员的责任心，使他们成为工程高质量、低成本完成的保证。
发达国家和地区政府投资项目管理方式对我国的启示：
（1）改变当前不分投资主体采用同一种管理方式的模式，实现政府投资工程的“建管分离”。
（2）加强政府监管。
建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊；加强外部监督，防止组织舞弊。
（3）建立简捷可行的承包商准入制度。
（4）政府投资工程要实行特殊的合同条件。
（5）政府投资工程要实行工程担保与工程保险。
（6）借助中介组织参与管理政府投资项目。
例：
奥运主会场“鸟巢”瘦身和央视新办公楼引起的争论
（一）起因
四院士就部分奥运工程“崇洋奢华”上书温家宝总理，质疑这些建筑“片面营造视觉冲击”，极大地提高了工程造价，并忽略安全、实用、环保等建筑基本要义。
他们认为：
由求大、求新、求洋而带来的安全与浪费问题，正在逐步成为2008北京奥运会场馆建设中的“硬伤”。
当工程进入实质的施工阶段时，这些问题就表现得越发明显，对五棵松文化体育中心、“水立方”、鸟巢”等奥运场馆设计方案提出质。
其中尤以“鸟巢”为甚，它不但用钢指标惊人，建筑的稳定性和安全性也难以保证，实属不必要的巨大浪费和冒险。
（二）发展过程
（三）“鸟巢”方案介绍
奥运会主会场国家体育场设计方案是由2001年普利茨克奖（被誉为建筑界的诺贝尔奖）获得者瑞士建筑师赫尔佐格、德梅隆与中国建筑设计研究院合作完成的。
国家体育场的“鸟巢”是由一系列辐射式门式钢桁架围绕碗状坐席区旋转而成，结构科学简洁，设计新颖独特，为国际上极富特色的巨型建筑。
工程预算造价35亿元。
是一个有活动屋盖的大型体育场馆。
方案调整的目标是：
去掉活动屋盖，减少用钢量。
降低工程造价。
预算造价由35亿调整为31亿元。
减少座位，体育场部分场地在奥运会后，改造成宾馆，以利于奥运会后运营。
（四）各方意见
同意修改方案的意见:
1、根据节俭办奥运的原则，去掉活动屋盖可以降低造价。
减少用钢量1万吨左右。
预算可以减少4亿元左右。
2、经方案调整以后，可以减少单位面积的用钢量，提高结构的安全性。
3、用钢量太大，结构可能存在安全隐患。
反对修改方案的意见:
1、原方案是国内第一个有活动屋盖的体育场的实施方案。
在原设计招标过程中，明确要求需要活动屋盖。
2、方案的用钢量是根据风沙等具体条件设计的，在安全上能够保证。
3、原全封闭设计方案考虑到以后在雨天使用的方便。
该项目是政府与业主合作投资，政府通过行政命令改变方案，损害了合作方的利益。
例：
央视新办公大楼方案整体效果图象征意义
（一）争论
（二）反思
1、公共投资的决策程序存在的问题。
北京奥运会的场馆设施属于公共项目投资。
从征集设计方案，到提倡“节俭奥运”，实行奥运“瘦身”计划，反映出在公共项目投资决策中，存在的问题。
（1）软预算约束问题。
在奥运项目总投资中，并没有一个明确的“硬约束”。
在选择设计方案中，追求奢华，追求第一，造成投资额度无法控制。
（2）决策机制缺乏透明度和监督机制。
在国家主体育场最终评选过程中，有13个入选方案，第一、第二轮投票的结果，‘鸟巢’的设计方案都不是最优的。
在第三轮，中方某评委表示支持‘鸟巢’方案，紧接着6个外国人就蜂拥而上，说这个方案好。
2、公共决策的价值观念思考。
（1）个人主义价值观念。
是指一切以个人利益或小团体的利益为出发点和目的的价值观念。
谋求个人利益的实现和私欲的满足是个人主义的根本特征。
这种价值观体现在公共决策者身上就表现为放纵私欲，决策不是为国为民，而是为一己私欲。
（2）本位主义价值观念。
本位主义就是片面追求本地区、本部门利益，不顾国家和全局的利益。
在决策过程中，以本地区、本部门利益为重，与全国、全局利益发生矛盾的时候，会抛弃国家和全局利益，维护地区和部门的利益。
（3）急功近利价值观念。
在决策工程中，不考虑工作的长效和后劲，只图眼前实惠，缺乏长远眼光、战略眼光。
（4）唯上是从价值观念。
是指不注重客观实际、盲目执行上级指示、千方百计完成上级的指标。
3、公共决策咨询中存在的问题。
（1）部门和领导对公共决策咨询工作的重要性认识不足。
（2）公共决策的独立性不够，受行政干预较多。
（3）公共决策咨询部门之间联系不紧密，条块分割，相互封闭，造成整体功能弱化。
（4）公共决策咨询规范化程度不高。
在公共决策体系没有实现法制化，造成决策程序不明确。
咨询可有可无，可先可后，咨询工作的程序不明确，标准无法衡量。
4、政府的非市场化行为。
政府与业主合作投资建设国家主体育场，双方对体育场的功能要求和投资额度达成一致意见。
政府通过行政行为单方面要求更改体育场设计，影响体育场的使用功能。
必将损害业主的利益。
业主只能选择增加投资，维持体育场原功能不变，或者选择任由设计变更影响设计以后的使用功能。
毋庸置疑，政府提倡节俭奥运，减低奥运会的成本，初衷是好的；但是，政府修改设计方案，影响其使用功能，对于体育场其他投资方来说，相当于违约，损害了其他方的利益。
政府决策的失误由其合作方来承担是不合理的，政府应该遵守市场的游戏规则，不能任意使用行政权力。
5、重大工程的管理问题。
工程管理的决策阶段必须包括组织决策、管理决策、经济决策、完成了所有决策，然后才是实施阶段和运营阶段。
而决策阶段最核心的工作是明确项目目标定义，即投资数额、质量标准、进度要求。
国家体育场工程正是由于在决策阶段缺乏明确的目标定义，直接导致了实施阶段的盲目，才造成了当前局面的尴尬。
而在国内历年来的重大工程中，盲目决策造成的投资浪费、效率损失简直无法估量。
（1）缺乏决策阶段。
确立投资目标后，合理的流程是进入决策阶段，完成包括配备人员组织、
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