新国外农产品质量安全体系概况.docx
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新国外农产品质量安全体系概况
国外农产品质量安全体系概况
陈劲松
《中国农村经济》杂志社常务副社长
摘要：
完善的农产品质量安全体系由四个部分组成：
法律法规体系、标准体系、管理体系和支持体系。
本文介绍了国外（主要是发达国家）上述四个体系的内容、特点和运作方式，认为政府在建立和维护农产品质量安全体系上责任重大，农产品质量安全体系处于不断完善的过程之中，科技对建立和完善农产品质量安全体系起着重要的作用，农产品质量安全体系具有公开性和透明性的特点，农产品质量标准有国际化的趋势。
关键词：
国外农产品质量安全体系
Abstract:
Asoundsafetycontrolsystemforagriculturalproductsconsistsoffoursubsystems:
lawsandregulations,standards,managementandsupport.Thispaperintroducesthecontents,featuresandoperationmodesoftheabove-mentionedsubsystemsofsomeforeigncountries.Theconclusionsare:
First,governmentsbeargreatresponsibilitiesinestablishingandmaintainingsafetycontrolsystem;Second,safetycontrolsystemhasbeenimprovingcontinuously;Third,scienceandtechnologyplayanimportantroleinestablishingandimprovingsafetycontrolsystem;Fourth,safetycontrolsystemfeaturespublicityandtransparence;Fifth,qualitystandardstrendtowardsglobalization.
Keywords:
foreigncountries;safetycontrolforagriculturalproducts;system
一个完善的农产品质量安全体系基本上由四个部分构成：
一是农产品质量安全法律法规体系，二是农产品质量标准体系，三是农产品质量安全管理体系，四是农产品质量安全支持体系。
在农产品质量安全体系中，法律法规是基础，质量标准是依据，管理体系是主体，支持体系是保障。
一、农产品质量安全法律法规体系
（一）法律法规的分类与内容
发达国家都有农产品质量安全方面的法律法规，而且这些法律法规涉及有关农产品质量安全的各个方面，从而构成了健全的法律法规体系。
这些法律法规可以从不同的角度加以分类。
1．从所涉及的生产环节的角度可以分为产前、产中和产后的法律法规，以及包括产前、产中、产后全方位的法律法规。
之所以做这样的划分，是因为农业生产是一个复杂的过程。
首先，在农业生产开始之前就需要准备好各种物质投入，而且这些物质投入越来越由专业化的生产来制造。
另外，农业生产和环境也有密切的关系。
其次，不但农业生产过程越分越细，而且随着农业的发展，农业生产越来越依靠各种物质投入和生产技术。
再次，农产品从生产出来到消费者手里即从田头到餐桌要经过许多中间环节，而且随着经济的发展，农业的产业链条不断延长，也就是说，农业的产后环节越来越多。
可以说，从生产农产品的环境和各种物质投入一直到消费者得到农产品，其中任何一个环节出现问题都很可能导致农产品质量安全出现问题。
（1）有关三个生产过程的法律法规。
①产前方面。
这方面的法律法规主要是关于农业生产投入的。
例如，加拿大制定了《种子法》、《肥料法》、《饲料法》、《食品药物法》和与这些法律配套以保证它们实施的相关条例。
②产中方面。
这方面的法律法规主要是关于农业生产物质投入使用和生产规范的。
例如，欧盟以“欧盟指令”的方式陆续发布农药残留的限量标准，仅从2001年4月到2001年7月一年多一点的时间内就增加茶叶的农药残留限量10项，修改残留限量6项，使欧盟对茶叶的农药残留限量达到108项。
③产后方面。
这类法律法规主要涉及农产品包装、标识、贸易等方面。
例如，加拿大制定了《消费者包装标签法》和相应的《消费者包装标签条例》，它们规定，产品的标签有产品的通用名称、数量、生产厂家的名称和地点。
（2）有关农业生产全过程的法律法规。
这类法律法规最集中体现在生态农业方面。
欧盟非常重视发展生态农业和农业的可持续发展，欧盟的前身欧共体制定了关于生态农业的条例。
该条例虽然经过了多次修改，但其主要内容和多数条文保留至今。
2．从其针对性的角度可以分为专门性的和一般性的法律法规。
大部分国家制定有专门的食品安全方面的法律法规。
例如，美国有《联邦食品、药品、化妆品法》和《食品质量安全法》，以至于针对性更强的《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》。
但是，也有国家将食品质量安全的内容包含在一些相关的法律法规之中，并没有制定名称上含有“食品质量安全”或“食品卫生”字样的法律法规。
例如，加拿大关于农产品质量安全的规定散见于各个有关的法律法规之中。
3．从其执行的角度可以分为强制性的法律法规和非强制性的规章。
法律法规都是强制性的。
但是，对于农产品质量安全方面一些带有超前性质、目前尚不具备制定法律法规的内容，有的国家制定了非强制性的规章。
例如，澳大利亚就制定了《农场新鲜食品安全指南》、《小规模遗传操作工作指南》、《大规模遗传操作工作指南》、《可能导致遗传工程体无意识释放的活动指南》、《遗传工程体有目的释放指南》等。
4．从其与农产品质量安全的关系的角度可以分为直接的和间接的法律法规。
可以将含有农产品质量安全内容的法律法规归类为直接的法律法规。
但是，在有些国家，有的法律法规虽然没有农产品质量安全方面的内容，却对有关农产品质量安全方面的法律法规的实行起着支撑性的作用，可以将这类法律法规归类为间接的法律法规。
例如，在美国，与农产品质量安全有关的管理机构必须遵守《行政管理程序法》、《联邦咨询委员会法》、《免费信息法》。
（二）法律法规的制定
发达国家在法律法规的制定上都有严格的程序，强调公开性和透明性，强调公众的广泛参与，强调法律法规要有科学的依据。
以美国为例，负责制定食品安全法规的联邦行政部门主要有：
卫生与公共服务部的食品与药品管理局，农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局，环境保护局。
有关法规的制定和修订是在公开和透明的程序下进行的，不仅允许而且鼓励相关的行业、消费者和其他人员参与规章的制定、修订和颁布过程中。
美国关于食品安全的法规是以科学为依据的，而具体的做法就是以危险性分析为基础。
危险性分析是出于这样的理念，即对从农场到餐桌的各个环节需要进行多次干预，才能在降低食品所携带的病原体以及由食品所造成的致病事故方面取得真正的进展。
（三）法律法规体系的特点
1．各国农产品质量安全的法律法规体系与各国的法制传统和现行的法律制度框架有关。
例如，美国是法制程度很高的国家，因此，即使是制定农产品质量安全方面的法律法规本身也要遵守有关的法律法规；欧盟目前有关于农产品质量安全的法律20多个，这些都是欧盟成员国制定各自国内法律法规的依据。
2．各国农产品质量安全的法律法规体系与各国农产品生产、消费和贸易的特点有关。
一般而言，农业大国的农产品质量安全的法律法规制定得比较细致，内容比较丰富，特别是一些农产品进口国通过法律法规对进口农产品的质量安全提出明确的要求，例如美国、欧盟、日本。
3．农产品质量安全法律法规体系呈网状结构，最大限度地覆盖与农产品质量安全有关的各个角落，宁可有所交叉、重复，也不留“死角”。
从各国的情况看，很难用一部单一的“农产品质量安全法”覆盖所有问题，而且有关的法律法规要相互衔接。
4．各国的农产品质量安全法律法规处于不断的修订、完善之中。
随着农产品质量安全方面新问题的出现以及人们对这些问题认识的不断深入，有关的法律法规也一直被修订。
其中比较典型的是美国对农药使用法律的修订。
此外，各国争相制定有关转基因农产品安全管理的法律法规，也是面对新形势采取的举措。
二、农产品的质量标准体系
（一）农产品质量标准的分类与内容
应当说明的是，这里对农产品质量标准的分类是出于描述的需要，而且这种分类有时不是对某一部完整的标准而言的，而是对某一项具体的标准而言的。
实际上，某一项标准往往可以归为不同的几个类别。
1．按照执行的层次可以分为国家标准、行业标准和企业标准。
例如，美国的农产品质量标准分为国家标准、行业标准和企业操作规范。
其中，国家标准由农业部的食品安全检验局、农业市场局、粮食检验包装储存管理局，卫生与公共服务部的食品与药品管理局，环境保护局，以及由联邦政府授权的其他机构共同制定。
行业标准由民间团体制定。
这些组织有美国谷物化学师协会、美国饲料工业协会等，它们制定的标准具有很大的权威性。
行业标准是美国农产品质量标准的主体。
企业操作规范由农场主或公司制定。
2．按照严格的程度可以分为强制性标准和非强制性标准。
例如，澳大利亚的农产品标准就分为强制类标准和非强制类标准。
强制类标准是通过法律法规的形式颁布、实施，生产经营者必须执行的标准。
非强制类标准是由政府委托的部门或自律性的行业协会制定的，并普遍得到社会承认的技术和管理规范。
3．按照涉及的环节可以分为产前、产中和产后标准以及生产全过程的标准。
这里面既有单项的针对某一环节的标准，也有综合性的涉及多个环节的标准。
（1）产前标准。
一是农业投入的标准。
加拿大对肥料的质量、包装、标签、运输和使用有全面的规定。
二是农业环境标准。
加拿大农业部于1993年着手建立农业环境指标体系，即衡量农业生产引起环境变化、环境风险的主要指标，目前有涉及农田环境管理、土壤质量、水质、温室效应气体排放、农业生态系统生物多样性和生产强度的六大类14个指标。
（2）产中标准。
这方面最常见的标准就是对食用农产品中化学物质残留量的限制。
澳大利亚《食品标准法规》规定了各种农产品中所含农药兽药残留的最大容许限度，目前已对600种左右的农药和兽药规定了最大残留量。
（3）产后标准。
一是农产品的包装和标识方面的标准。
法国规定，所有商品的标签、说明书、广告传单、使用手册、保修单等都要强制性地使用法文，任何外国字或缩写都必须被法国或国际机构批准。
对于加工食品，必须在食品包装的外包装上用法文印刷准确的产品说明书，内容包括厂商名称、包装者和卖主、原产国、数量、成分等，有添加剂也必须注明。
农产食品必须列出组成产品的所有成分和原料。
二是农产品贸易方面的标准。
法国规定，出口牛肉到法国的企业必须经过欧盟认证；法国进口的蔬菜和水果的质量、检疫标准、储藏、运输条件都必须符合欧盟的有关标准。
（4）生产全过程的标准。
一是农产品标准。
由于农产品是农业生产过程的最终结果，农产品的质量安全状况最能反映其生产过程是否符合有关的标准。
这样的标准集中体现为各国常见的通用性的食用农产品标准。
例如，加拿大规定，食用农产品必须符合《食品药品条例》中食品健康和安全的要求，该要求主要涉及食品添加剂、营养成分标签和要求、食品微生物、射线辐射食品、化学残留物或其他食品污染等内容。
二是生产技术规程。
欧盟制定有生产技术规程，例如，肉制品、乳制品和禽蛋制品等的生产加工技术规程。
三是生态农业和有机食品的质量标准。
美国农业部于2001年公布了“有机食品”的正式定义，并对有机食品发放统一的许可证，有机食品上加盖有“美国农业部有机”字样的章，原来非正式或各州制定的有机标准也为全国统一的有机食品标准所替代。
4．按照应用的对象可以分为专用标准和非专用标准。
欧盟农产品的专用标准是针对某一农产品的专用标准，如白菜标准、胡萝卜标准、洋葱标准和菜豆标准。
这类标准也称为垂直类标准，用于容易产生危害的一些产品。
这些标准是直接用于指导生产、加工、流通和进出口贸易的标准。
与此相对应的标准称为水平类标准，是欧盟为协调各国法律的需要颁布的可行性规定，用于食品生产和饮料生产企业。
5．按照实行的地域可以分为国际标准和国家标准。
FAO的“食品法典委员会”制定的农产品质量标准可以被看作是国际标准。
欧盟制定的标准也可以被看作是一定范围内的国际标准。
而另一方面，由于加拿大在制定农业标准上居世界领先地位，它所制定的标准有时也作为制定国际标准的范本。
（二）农产品质量标准的制定与发布
1．农产品质量标准的制定方式。
各国制定农产品质量标准的方式不尽相同，而且，即使在同一个国家，制定不同的农产品质量标准采用的方式也会不同。
制定农产品质量标准的方式大致上可以美（国）澳（大利亚）模式、欧盟模式和日本模式。
（1）美澳模式。
该模式的特点，一是对强制性标准和非强制性标准采用不同的制定方式，二是没有一个专门的机构负责标准的制定。
例如，在澳大利亚，负责农产品质量标准管理的机构主要有农林渔业部、澳新食品管理局、国家注册局、检疫检测局和澳大利亚可持续农业委员会。
农产品标准的制定程序一般是：
由政府部门牵头成立一个由政府官员、利益主体（加工商、农场主、行业协会）及专家组成的工作组或委员会，拟定农产品的质量及安全要求，确定一系列可行的技术指标。
强制类标准由政府部门组织制定，非强制类标准由各行业组织和协会如小麦局、大麦局、谷物研发机构、谷物协会等组织制定。
农林渔业部在农产品标准的制定中发挥重要作用，这种作用主要一方面体现在澳大利亚实施的各项与农产品标准有关的计划以及各独立部门成立的标准制定小组的人员构成上，另一方面体现在这些独立的部门在制定农药兽药、食品、检疫、生物安全等标准时需要与农林渔业部相关部门配合上。
（2）欧盟模式。
该模式的特点是有一个专门的标准化机构负责标准的制定。
例如，德国的标准化工作由德国政府委托德国标准化协会（DIN）实行统一管理。
农产品质量标准工作是由德国食品、农业、林业部和卫生部等部门委托标准化协会制定、监督和管理的。
由德国标准化协会组织制定的标准作为德国国家标准使用，由政府签发，具有法律效力。
（3）日本模式。
该模式与欧盟模式相近，日本也设有日本农业标准委员会（JASC），但其主要职责是审议农业标准草案。
农业标准的制定过程是：
首先，起草标准。
虽然任何有关方都可以要求日本农业标准委员会对其提出的日本农业标准草案进行审议，但通常的做法是，农林水产大臣根据需要委托有关单位起草日本农业标准草案。
然后，审议草案。
这项工作由日本农业标准委员会完成。
日本农业标准委员会审议完毕后，如果认为标准草案内容适宜、要求合理，则向农林水产大臣提出审议报告。
最后，批准和发表标准。
农林水产大臣确认日本农业标准委员会审议的标准草案对有关各方均不会造成歧视后，将予以批准并作为日本农业标准发布。
2．农产品质量标准的发布。
各国都通过不同渠道、采取多种方式发布农产品质量标准。
例如，澳大利亚强制性的农产品质量标准通过两个渠道向企业、农场主、社会宣传：
一是以政府部门公文形式或在互联网上向社会公布，并委托新闻媒体宣传；二是各级各类行业组织、协会、公司等群众团体出于维护自身利益的需要，利用所办刊物介绍标准，举办技术咨询活动讲解标准，寄发信函传递标准信息，同时在互联网上查询标准。
（三）农产品质量标准的特点
1．农产品质量标准覆盖面宽、数量大。
国外农产品质量标准几乎覆盖了从农业生产环境、农用生产资料到农业生产、农产品加工、农产品流通和贸易的各个环节，从而为消费者获得合乎标准的农产品提供了切实的保障。
目前，美国在农、林、牧、渔、水果、蔬菜和农产品加工、营销各环节都制定了大量的产品和服务标准。
美国《联邦法规法典》的“农业篇”中有农产品标准（包括等级标准）352个，其中，仅新鲜水果、蔬菜等产品的标准就有160个；经加工的水果、蔬菜和其他产品的等级标准143个。
在农药残留限量方面，到1999年8月止，美国已制定标准8100多项。
日本已颁布农产品品质规格国家标准351项，农药残留、兽药残留国家标准1000多个。
欧盟有涉及农产品的标准25000项左右，农药残留量标准17000多项。
2．农产品质量标准制定的参与程度高。
国外农产品质量标准的制定都有政府部门、相关企业参与，一些国家还有专门的标准化方面的主管机构参与，而且，草拟的质量标准要经过反复的讨论、修改、论证，因此，这样制定出来的农产品质量标准具有很强的科学性和可操作性。
3．农产品质量标准不断被修订。
随着新的农产品质量安全事件的出现，科技水平的提高，人们对有关问题的认识的深化以及消费者权益的增强，农产品质量标准也不断地被修订。
例如，德国标准化协会的标准每5年就全面检查一次，它每年要处理包括农产品质量标准在内的2000项标准，其中80%以上是修订。
4．农产品质量标准国际化。
随着农产品国际贸易的发展，一些国家的农产品质量标准被其他国家认可，有的国家比如美国甚至要求其他国家出口到本国的农产品必须达到本国的农产品质量标准。
但更多的情况是，不同的国家认同统一的农产品质量标准，在经济一体化程度较高的地区，这种趋势尤为明显。
三、农产品质量安全管理体系
（一）农产品质量安全管理机构
1．国内行政主管部门。
各国都有明确的政府机构主管农产品质量安全工作，但各国主管机构的构成和运作方式不尽相同。
（1）在中央或联邦政府一级。
这一级主管部门的运作方式大体可分为分散—协作式、协调式和集中式，这三种方式的集中程度依次提高，而且，农产品质量安全管理机构集中化已经成为一个必然的趋势。
①分散—协作式。
采取这种方式的主要有法国、澳大利亚。
在法国，法国农业部对农产品的质量安全进行管理。
农业部下设食品总局，其主要职能就是改善农产品和食品的质量管理，制定动植物产品的加工、销售和相关服务的发展政策，对农产品加工业实行支持和投资，鼓励和支持技术创新，推进健康、优质农产品生产，制定动植物保护以及兽医和卫生防疫政策，负责对农药和化肥产品的认定等。
另外，根据1998年7月1日颁布的一项法令，法国先后成立了食品安全卫生署、产品健康与安全局和卫生保护协会，这三个机构在其他行业部门的协作下，对涉及人身健康、安全的产品进行卫生监管和管理。
②协调式。
采取这种方式的主要有美国。
长期以来，管理食品安全的权力一直分散在执行着35项法令的12个政府机构中。
这种结构过于庞大，效率低下，难以确保食品安全，批评者要求成立一个集权的机构。
对此，克林顿总统于1998年8月25日发布了成立总统食品安全委员会的行政命令。
该委员会的成员是农业部部长、商务部部长、卫生与公共服务部部长、管理与预算办公室主任、环境保护局局长、科学与技术政策办公室主任、总统国内政策助理以及国家政府重组联合会主席。
农业部部长、卫生与公共服务部部长和科学与技术政策办公室主任共同担任该委员会的主席。
这实际上是一辆监督食品安全的三驾马车。
实际上，美国食品安全的管理机构主要有三个：
一是卫生与公共服务部下面的食品与药品管理局（FDA），二是农业部（USDA），三是环境保护署（EPA）。
③集中式。
采取这种方式的有韩国、德国、加拿大、日本，但这几个国家管理的集中程度略有差别，并依次降低。
在韩国，农产品质量管理司是韩国农林部的一个司，专门从事农产品的质量管理，其中包括安全检测和质量认证，建立健全农产品质量控制法规和监督销售阶段的公平交易，开展农业统计。
这个部门是1998年由农产品检测办公室和农业统计局合并而成的，并于1999年更名为国家农产品质量管理司。
该司下面的质量管理处和市场指导处与农产品质量安全管理有直接的关系。
（2）国内分支机构。
国外的农产品质量安全管理机构都从中央延伸到地方。
例如，加拿大食品检验局总部设在首都，全国分4个大区，下设18个地区办公室，185个基层办事处，并在408个非政府机构设点。
该局有4600名员工。
2．中介机构。
中介组织不是政府部门，因此具有相对的公正性，但同政府又有千丝万缕的联系；中介组织专业性较强，因此其行为具有比较高的科学性。
所以，中介机构在一些国家农产品质量安全管理中发挥着不可替代的作用。
除了前面提到的制定和修订农业标准外，中介机构还广泛地参与标准的实施，比如标准的宣传、出版、发行等，以及认证等活动。
这方面比较有代表性的是德国标准化协会（DIN）和法国的标准化协会（AFNOR）。
3．跨国机构。
有关农产品质量安全的跨国机构也可以分为两大类：
一类是区域性的行政机构，另一类是国际性的中介机构。
区域性的行政机构以欧盟于2002年成立的欧洲食品安全局（EFSA）最有代表性。
国际性的中介机构如国际标准化组织（ISO）、世界粮农组织（FAO）下的食品法典委员会在制定国际通用的农产品质量标准方面发挥作用。
（二）农产品质量安全管理方式
1．检验检测。
检验检测是执行农产品质量安全标准最直接的手段。
例如，加拿大食品检验局在境内18个地区开展14个与食品、动植物有关的检验项目，其目的是确保食品安全和营养品质标准以及为动物健康和植物保护制定的标准得以执行。
2．产品标识。
为了使消费者能够鉴别农产品的质量，法国农业部门制定了一套别具特色的质量识别标准。
例如，对于产品，使用优质标签；对于载入生产加工技术条例和标准的特色产品，使用合格证书；对于符合有机农业标准的产品，使用有机产品标志；对于来自特殊产地、具有该地区典型性的产品，以某产地产品命名。
3．认证。
认证体制可以为市场提供一种可以信任的证明，证明带有认证标志的产品符合相关的标准。
认证的内容很丰富，可以分为对产品的认证，对种子的认证，对进出口的认证；也可以分为由中介机构认证和由政府部门认证。
4．推行危害分析与关键控制点体系、ISO体系和良好制造规范。
危害分析与关键控制点体系（HACCP）是目前世界上最具权威的食品质量安全保证体系。
多数发达国家已经开始推动农产品（包括水产品和畜产品）的HACCP体系，并陆续将其法律化。
联合国粮农组织的食品法典委员会也推行HACCP体系为食品生产方面的世界性的指导纲要。
欧盟规定，进入欧盟市场的产品至少要满足三个条件之一：
符合欧洲标准（EN）并取得欧洲标准化委员会（CEN）认证标志；与人身安全有关的产品，要取得欧盟安全认证标志（CE）；进入欧盟市场的产品的生产厂商，要取得ISO9000合格证书。
美国农业部也要求所有的畜产品和禽类产品生产企业必须制定HACCP计划来监督和控制生产操作过程。
另外，适用于食品生产、加工、包装或储存的良好制造规范（GMP），也是公认有效的、用于相关企业的食品质量安全保证体系，并在一些国家得到推广。
5．监管与处罚。
监管是为了使农产品质量安全的法律法规和农产品质量标准得到切实的执行，对违反者则要处罚。
监管和处罚的对象主要是农产品的生产者和销售者。
例如，韩国政府对于销售没有注明产品来源或将进口农畜产品误标为国内产品的人员或企业实行管制；并对假冒标志者处以3年以下监禁，或3000万韩元以下罚款；对商品无标志或标志不合适者，处以不超过1000万韩元的罚款。
6．实行食品召回制度。
食品召回制度是指食品的生产商、经销商或进口商在获悉其生产、经销或进口的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，或予以更换，或进行赔偿，或采取其他积极有效的措施，以消除问题产品的危害风险。
美国的食品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的。
食品召回分三个等级：
第一级是最严重的，消费者食用了这类食物将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，食用这类食物可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，比如贴错标签、产品标识有错误。
7．实行食品可追溯制度。
食品可追溯制度作为食品质量安全管理的重要手段，是由欧盟为应对疯牛病问题于1997年开始逐步建立起来的。
产品的可追溯性可以通过给每个产品（或其零部件）附上与作业原始资料一致的标记（如序号、日期、批号、件号）来实现，以便能根据标记追
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