经济师《中级财政税收》重点讲义第13章.docx

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经济师《中级财政税收》重点讲义第13章

第十三章　政府间财政关系

第一节　财政分权理论（熟悉）

　　一、公共产品和服务理论

类型

概念

特征

全国性公共产品和服务

那些与国家整体有关的、各社会成员均可享用的产品和服务，其受益范围是全国性的，如国防。

（1）其受益范围被限定在整个国家的疆域之内；

（2）提供者为中央政府。

地方性公共产品和服务

那些只能满足某一特定地区（而非全国）范围内居民的公共需要的产品和服务，如路灯等城市基础设施。

（1）其受益范围具有地方局限性；

（2）提供者为各级地方政府。

　　从公共产品和服务及个人偏好角度出发来构建财政分权理论框架的，以沃伦斯·欧茨和查尔斯·提布特的理论最具代表性。

欧茨的代表作《财政联邦主义》，欧茨的基本结论是：

地方政府为其辖区提供相应的产出水平通常要比中央政府对所有辖区提供统一的产出水平更加符合帕累托效率。

　　二、集权分权理论

　　中央政府是国家利益的代表者，地方政府是地方利益的代表者，因此需要处理政府的集权与分权问题。

　　三、财政联邦主义

　　财政联邦主义不一定是指政治上实行联邦主义。

它实际上意味着这样两种可能情形：

（1）得到上级授权的地方当局进行地方决策;

（2）地方当局具有独立的宪法所保障的权力。

　　财政联邦主义为地方分权提供的理由：

（1）地方政府存在的理由是它比中央政府更接近民众，也就是说它比中央政府更加了解其辖区民众的需求和效用;

（2）一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共产品和服务进行各自的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。

提布特在其著作《地方支出的纯理论》中提出了地方政府之间的竞争理论。

　　上述理由得出结论：

（1）为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，某些公共决策应该在较低层次的政府进行;

（2）地方政府之间也会存在竞争，但这种竞争更有利于资源配置效率的提高。

　　四、俱乐部理论

　　俱乐部理论：

假定地方是一个由自愿聚合在一起的人们所组成的聚合体或者社群，称之为“俱乐部”。

　　俱乐部理论论证了地方政府的适当规模问题，即一个地方政府的规模，应该确定在拥挤成本（边际成本）正好等于由新会员承担税收份额所带来的边际收益这一点上。

因此在理论上能够断定，存在多个适当规模的地方政府，就可以通过人们在不同辖区之间进行移居来提高资源配置效率。

　　【例题1·多选题】财政分权理论主要包括（　）。

　　A.公共产品和服务理论

　　B.制度学派

　　C.集权分权理论

　　D.财政联邦主义

　　E.俱乐部理论

　　【答案】ACDE

　　【解析】本题考查财政分权理论。

　　【例题2·单选题】（2007年）阐述财政分权理论的经典著作《财政联邦主义》的作者是（　）。

　　A.沃伦斯·欧茨

　　B.查尔斯·提布特

　　C.洛伦兹

　　D.亚当·斯密

　　【答案】A

　　【解析】沃伦斯·欧茨在1972年出版经典名著《财政联邦主义》。

　　【例题3·单选题】俱乐部理论主要论证的问题是（　）。

　　A.中央政府分权

　　B.地方政府的适当规模

　　C.政治体制及经济体制

　　D.以上都不对

　　【答案】B

　　【解析】俱乐部理论主要论证的问题是地方政府的适当规模。

第二节　政府间收支划分的制度安排

　　政府间的财政关系主要通过政府预算管理体制具体体现，政府预算管理体制是正确处理各级政府之间的分配关系，确定各级预算收支范围和管理职权的一项根本制度。

　　预算管理体制是财政管理体制的主导环节，占有核心的地位。

　　【例题·单选题】（2009年）涉及到中央与地方各级政府收支范围和管理权限划分的体制是（　）。

　　A.行政事业财务管理体制

　　B.税收管理体制

　　C.预算管理体制

　　D.财政监督管理体制

　　【答案】C

　　【解析】预算管理体制进行中央与地方各级政府的收支范围和管理职权的划分。

　　一、政府间的事权划分

　　政府间事权的划分，是财政分权管理体制的基本内容和制度保障。

（一）政府间事权划分的原则（掌握）

　　1.受益范围原则

　　全国性公共产品和服务——中央政府;地方性公共产品和服务——地方政府

　　2.效率原则

　　效率原则包括收入划分效率、支出划分效率和财政转移支付效率三个方面。

（1）收入划分效率

　　要求按不同税种的性质、征管难度和征收效应，合理划分中央政府和地方政府的税收征管权

（2）支出划分效率

　　财政有三大职能：

资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

不同级次的政府所承担职能的侧重面有所不同。

财政职能

政府分工

资源配置职能

全国性公共产品由中央政府提供；

地方性公共产品由地方政府提供；

受益具有地区外溢性的公共产品或部分地区共同受益的公共产品由中央与地方政府联合提供

收入分配职能

中央负主要责任，整体把关，地方采取适当的调整和补充措施

经济稳定职能

主要是中央政府的职能

　　（3）财政转移支付效率

　　政府间财政转移支付是解决一定预算管理体制框架内存在的财政收支纵向非均衡与横向非均衡的基本手段。

财政转移支付的效率实际上是以较低的转移支付成本提高受援地区的公共服务水平。

　　3.法律规范原则

　　【例题1·单选题】（2011年）以国家整体为服务对象的公共产品应由中央政府提供，体现的是（　）。

　　A.受益范围原则

　　B.效率原则

　　C.法律规范原则

　　D.重点性原则

　　【答案】A

　　【解析】本题考查政府间事权划分的原则。

受益范围原则是指将各项事权项目受益的对象和范围大小作为各级政府履行职责的依据。

　　【例题2·多选题】（2009年）政府间事权划分的效率原则包括（　）。

　　A.公正准则

　　B.收入划分效率

　　C.恰当准则

　　D.支出划分效率

　　E.财政转移支付效率

　　【答案】BDE

　　【解析】政府间事权划分的效率原则包括收入划分效率、支出划分效率和财政转移支付效率。

（二）政府间事权划分的具体做法

具体事务

划分的具体做法

1.国防事务

对国防事务的立法权为中央专有，对国防事务的行政权则以中央直接管辖为主。

2.外交事务

绝大部分国家将外交事务划归中央专门管理，只有部分联邦制国家容许成员国保留部分外交权。

3.公安事务

中央对事关国家主权的公安事务，如国籍管理、出入境管理实行专门管理，对于维护国家安全与秩序的主要工具——警察，则由中央与地方共同管辖。

4.内政事务

中央机构的建制由中央决定，地方与中央分别建立；地方机构的建制由地方决定并建立。

5.司法事务

世界各国的司法体制分为高度集权、集权为主和分权三类。

6.经济事务

在财政金融方面，世界各国都实行以中央集中管理为主、地方协助管理为辅的财政金融管理体制，由国家统一管理信用、货币和银行体系。

7.文化教育事务

有的国家由中央负责执行的，有的国家则纳入地方政府的职责范围，还有的国家由中央和地方共同负责。

温馨提示：

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二、政府间的财政支出划分

　　世界各国中央与地方财政关系中诸多问题的焦点都集中在支出的划分上。

（一）财政支出划分的原则（掌握）

　　1.与事权相对称原则

　　2.公平性原则——各级政府的财权财力划分应相对平衡，包括中央与地方政府及地方各级政府间的纵向均衡和横向均衡

　　3.考虑支出性质特点的原则——凡政府活动的实施是在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央政府;凡政府活动在实施过程中必须因地制宜的领域，其支出则应属于地方政府。

　　4.权责结合原则

（二）我国财政支出划分的具体做法（了解）

　　1.统收统支--收支两条线

　　2.收入分类分成

　　3.总额分成

　　4.定额上缴（或定额补助）

　　5.分税制

　　【例题·多选题】（2008年）政府间财政支出划分的原则有（　）。

　　A.效率性原则

　　B.公平性原则

　　C.权责结合原则

　　D.与事权相对称的原则

　　E.考虑支出性质特点的原则

　　【答案】BCDE

　　【解析】政府间财政支出划分的原则有公平性原则、权责结合原则、与事权相对称的原则、考虑支出性质特点的原则。

　　三、政府间收入的划分（掌握）

（一）税收收入划分的原则

原则

含义

1.效率原则

以征税效率的高低为标准来划分中央和地方收入。

所得税一般归中央政府征收，土地税或财产税一般划为地方税。

2.适应原则

以税基的宽窄为标准来划分中央与地方收入。

增值税应属于中央税，房产税应属于地方税。

3.恰当原则

以税收负担的分配是否公平作为标准来划分中央与地方收入。

所得税应划归中央政府。

4.经济利益原则

以增进经济利益为标准来划分中央与地方收入。

增值税、消费税划归中央。

　　【例题1·多选题】税收收入划分的原则有（　）。

　　A.效率原则

　　B.适应原则

　　C.恰当原则

　　D.集权与分权相结合的原则

　　E.经济利益原则

　　【答案】ABCE

　　【解析】本题考查税收收入划分的原则。

　　【例题2·单选题】（2008年）税收收入划分的恰当原则以（　）作为划分中央与地方政府收入的标准。

　　A.征税效率的高低

　　B.税基的宽窄

　　C.税收负担的分配是否公平

　　D.纳税人的属性

　　【答案】C

　　【解析】恰当原则以税收负担的分配是否公平作为标准来划分中央与地方收入。

（二）税收收入划分的方式（熟悉）

方式

解释

1.分割税额（收入分享）

先统一征税，然后再将税收收入的总额按照一定比例在中央与地方政府之间加以分割。

如原来的“总额分成”

2.分割税率

按税源实行分率计征的方式，即由各级财政对同一课税对象按照不同的税率征收。

3.分割税种

按税种划分收入范围

4.分割税制

分别设立中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系。

5.混合型

　　【例题1·多选题】（2009年）在中央和地方政府间划分税收收入称为“税收分割”，主要包括（　）。

　　A.分割税额

　　B.分割税率

　　C.分割税种

　　D.分割税制

　　E.分割税基

　　【答案】ABCD

　　【解析】本题考查税收收入划分的方式。

　　【例题2·单选题】（2011年）在税收收入划分方式中，“总额分成”属于（　）。

　　A.分割税制

　　B.分割税种

　　C.分割税率

　　D.分割税额

　　【答案】D

　　【解析】本题考查税收收入划分的方式。

分割税额是指先统一征税，然后再将税收收入的总额按照一定比例在中央与地方政府之间加以分割又称为收入分享。

我国改革以前曾经实行的“总额分成”，就做法实际上就属于这种方式。

（三）税收收入划分的具体做法

　　1.将那些与稳定国民经济有关以及与收入再分配有关的税种，划归中央政府，如个人所得税和企业所得税

　　2.将那些税基流动性大的税种划归中央政府，如个人所得税、公司所得税、增值税、销售税和遗产赠与税等。

　　3.对于那些与自然资源有关的税种（如资源税），如果在地区间分布不均匀，则应该划归中央政府，反之则划归地方政府。

　　4.将进出口关税和其他收费全部划归中央政府

　　5.将那些税基流动性较小的，税源分布较广的税种，如房产税、土地税、土地增值税等划归地方政府

　　【例题·多选题】下列税种中，适合由地方政府实施征管的有（　）。

　　A.房产税

　　B.增值税

　　C.土地增值税

　　D.消费税

　　E.所得税

　　【答案】AC

　　【解析】税基流动性较小、税源分布较广的税种，如房产税、土地税、土地增值税等划归地方政府。

　　四、政府间收支的调节制度（熟悉）

　　1.纵向均衡是指各级政府的财政资金来源与各自的支出责任或事权范围相对称，使各级政府在履行各自的职责时有必要的财力做保障。

　　2.地方政府间财政关系的横向均衡是指基本公共产品的供给标准和供给数量在各地区的均等化。

　　政府间调节制度包括各级预算间的纵向调节和各地区预算间的横向调节。

调节的主要手段是政府间的转移支付。

　　五、政府间财政管理权的划分（熟悉）

（一）政府预算管理级次

　　一级政权一级预算，我国分为中央、省、市、县、乡五级。

（二）预算管理权限的划分

　　1.各级人民代表大会是审查、批准预决算的权力机关

　　各级人民代表大会常务委员会监督预算执行，审批本级预算调整方案

　　2.各级人民政府是预算管理的国家行政机关

　　决定本级政府预备费的动用

　　3.各级财政部门是预算管理的职能部门

　　4.各部门的预算管理权

　　5.各单位的预算管理权

　　【例题·单选题】（2004年）执行审批预算调整方案职权的机构是（　）。

　　A.各级人民代表大会

　　B.各级人民代表大会常务委员会

　　C.各级政府

　　D.各级财政部门

　　【答案】B

　　【解析】本题考查预算管理权限法划分。

第三节　分税制财政管理体制

　　一、分税制的基本问题

　　分税制是指在明确划分事权和支出范围的基础上，按照事权与财权统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限与税收收入，并辅之以补助制的方法。

分税制是财政分权管理体制的典型代表，是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。

　　分税制主要包括“分事、分税、分权、分管”四层含义。

　　分税方法有两种形式：

（1）完全按税种划分——多数西方国家采用此种方法。

　　按税种划分还有完全形式和不完全形式两种：

　　①完全形式：

只设中央税和地方税

　　②不完全形式：

设中央税和地方税之外，还设置共享税。

（2）按税源实行分率分征，即对同一税源各级预算同时按不同税率征收，如美国。

　　美国的情况：

所得税为联邦的主体税种;州政府的主体税种是销售税和总收入税;地方政府的主体税种则是财产税。

　　【例题·单选题】（2004年）在分税制中，主要采用按照税源实行分率分征办法的国家有（　）。

　　A.中国

　　B.美国

　　C.伊朗

　　D.巴西

　　【答案】B

　　【解析】美国是采用按照税源实行分率分征办法的国家。

　　二、我国分税制管理体制的主要内容

　　我国从1994年开始实行分税制财政管理体制

（一）中央与地方政府事权和支出的划分（了解）

（二）中央与地方政府的收入划分（掌握）

　　根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。

类型

划分依据

具体包括的税种

中央固定收入

维护国家权益、实现宏观调控所必需的税种

关税，海关代征的增值税和消费税，消费税，中央企业所得税和上缴的利润，地方银行和外资银行及非银行金融机构所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税、所得税、利润和城建，外贸企业的出口退税等。

地方固定收入

适合地方征管的税种

城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、烟叶税等。

中央和地方共享收入

同经济发展直接相关的主要税种

1.增值税：

中央75%；地方25%；

2.资源税：

海洋石油资源税归中央，其余资源税归地方

3.证券交易印花税：

中央分享97%；地方分享3% 

4.所得税收入

铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业开发银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和海洋石油、天然气企业缴纳的企业所得税归中央政府外，其他企业所得税和个人所得税收入实行由中央政府和地方政府共享。

现在共享比例：

中央60%；地方：

40%

5.外贸企业出口退税，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，从2005年1月1日起，中央、地方按照92.5：

7.5的比例负担

　　【例题1·单选题】（2007年）在我国分税制中，中央分享75%、地方分享25%的税种是（　）。

　　A.增值税

　　B.消费税

　　C.所得税

　　D.印花税

　　【答案】A

　　【解析】增值税中央分享75%，地方分享25%。

　　【例题2·单选题】根据分税制体制规定，将同经济发展直接相关的主要税种划分为（　）。

　　A.中央税

　　B.中央地方共享税

　　C.地方税

　　D.中央地方共管税

　　【答案】B

　　【解析】根据分税制体制规定，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央地方共享税。

　　（三）中央财政对地方财政税收返还数额的确定

　　以1993年为基期核定。

　　1993年中央净上划收入全额返还地方。

1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：

0.3系数确定。

1994年后上划中央的收入如果达不到1993年基数，相应扣减税收返还额。

第四节　政府间转移支付制度

　　一、政府间转移支付概述

（一）政府间转移支付的含义与特点（掌握）

　　1.含义

　　最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古。

　　政府间转移支付是指一个国家的各级政府彼此之间在既定的职责范围、支出责任和税收划分框架下所进行的财政资金的相互转移。

政府间转移支付包括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府向上级政府的上解收入、共享税的分配以及发达地区对不发达地区的补助等。

可以将政府间转移支付归纳为纵向转移支付和横向转移支付两种形式。

　　2.特点

（1）政府间转移支付的范围只限于政府之间。

（2）政府间转移支付是无偿的支出。

　　（3）政府间转移支付并非政府的终极支出。

　　【例题1·单选题】（2007年）最早提出转移支付概念的是（　）。

　　A.庇古

　　B.凯恩斯

　　C.亚当·斯密

　　D.弗里德曼

　　【答案】A

　　【解析】最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古。

　　【例题2·多选题】（2008年）政府间转移支付的特点有（　）。

　　A.范围只限于政府之间

　　B.范围仅限于中央与地方之间

　　C.是无偿的支出

　　D.范围仅限于地方之间

　　E.并非政府的终极支出

　　【答案】ACE

　　【解析】本题考查政府间转移支付的特点。

（二）实行政府间转移支付的理论依据（掌握）

　　1.纠正政府间的纵向财政失衡

　　2.纠正政府间的横向财政失衡

　　3.纠正某些公共产品或服务的外部性——如义务教育、公共卫生

　　4.加强中央财政对地方财政的宏观调控

　　【例题·单选题】（2010年）若某个地区出现义务教育提供不足，需要进行政府间转移支付，其理论依据是（　）。

　　A.纠正政府间的纵向财政失衡

　　B.纠正政府间的横向财政失衡

　　C.纠正公共产品或服务的外部性

　　D.加强中央对地方的宏观调控

　　【答案】C

　　【解析】本题考查实行政府间转移支付的理论依据。

　　（三）政府间转移支付的种类（掌握）

分类标准

分类结果

具体情形

1.根据地方政府使用补助资金权限的大小

（1）无条件转移支付

又称为收入分享或一般性补助。

中央政府向地方政府拨款，不附带使用条件，也不指定资金的用途。

无条件转移支付重点解决下级政府的财政收入与责任不对称问题。

（2）有条件转移支付

又称为专项补助。

有条件转移支付是指一种具有明确的资金用途规定，即附有关于资金使用的附加条件的政府间转移支付形式，它体现着上级政府对下级政府定向支援或者委托下级政府办理某项公共服务的意图。

有条件转移支付又可以为配套补助和非配套补助。

2.根据政府间的关系

纵向转移支付

横向转移支付

混合转移支付

　　【例题·单选题】（2004年）无条件转移支付重点（　）。

　　A.贯彻中央政府的调控意图

　　B.解决财政收入与责任不对称问题

　　C.引导地方的投资方向

　　D.资金专款专用

　　【答案】B

　　【解析】无条件转移支付重点解决下级政府的财政收入与责任不对称问题。

　　（四）政府间转移支付的一般方法（熟悉）

方法

解释

1.财政收入能力均等化模式

不考虑地区的支出需求，只考虑地区间财政能力的均等化，依照某种收入指标确定转移支付对象与转移支付额。

某地区应该得到的转移支付额=该地区人口数×（全国地方税税基总和/全国总人口数-该地区地方税基/该地区人口数）×标准税率

2.支出均衡模式

不考虑地区间财政收入能力的差异，只考虑地区间的支出需求的差异。

主要是一些发展中国家采用。

3.收支均衡模式

通过计算各地标准收入能力和标准支出需求，根据收支之间的差额来确定对各个地区的财政转移支付额。

某地区应当得到的转移支付额=该地区标准财政支出-该地区财政标准收入。

该模式不仅考虑了地区的财政能力，也考虑了地区的支出需求，比财政收入能力均等化模式和支出均衡模式更为科学、全面、规范。

4.有限的财政收入能力——支出需求均衡模式

“有限”是指确定影响财政收入与支出的因素都在有限的范围内。

　　二、我国政府间转移支付制度（掌握）

　　现行中央对地方的转移支付的种类

财力性转移支付

目标：

增强财力薄弱地区地方政府的财力，促进基本公共服务均等化

一般性转移支付

主要目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化，推进小康社会目标的实现

基本原则：

力求公平、公正；循序渐进；适当照顾老少边地区

调整工资转移支付

民族地区转移支付

农村税费改革转移支付

“三奖一补”转移支付

专项转移支付

中央政府对地方政府承担中央委托事务，中央地方共同事务以及符合中央政策导向事务进行补贴，享受拨款的地方政府需要按照规定用途使用资金，实行专款专用

一般预算专项拨款

国债补助

　　【例题·单选题】（2011年）下列转移支付项目中，属于中央对地方专项转移支付的是（　）。

　　A.一般性转移支付

　　B.调整工资转移支付

　　C.民族地区转移支付

　　D.国债补助

　　【答案】D

　　【解析】本题考查我国政府间转移支付制度。

专项转移支付，是中央政府对地方政府承担中央委托事务、中央地方共同事务以及符合中央政策导向事务进行的补助，享受拨款的地方政府需要按照规定用途使用资金，实行专款专用。

专项转移支付包括一般预算专项拨款、国债补助等。

第五节　省以下预算管理体制的改革创新

　　一、“省直管县”财政体制创新

（一）“省直管县”的财政体制创新

　　省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政。

（二）“省直管县”的财政体制主要改革内容

1.预算管理体制

改变省管市、市管县的财政管理模式，基本上不调整财政收支范围

2.转移支付及专项资金补助

省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配到县（市）；省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县（市）

3.财政结算

年终财政结算项目、结算数额，由省财政直接结算到县（市）

4.资金报解及调度

各市、县（市）国库根据财政体制规定，直接对中央、省报解财政库款，省财政直接确定各县（市）的资金留解比例，预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到县（市）

5.债务偿还

原县（市）各种债务由市与县（市）两级核实后，省财政分别转账到县（市），到期后由省财政直接对县（市）扣款。

新增债务分别由市、县（市）财政部门直接向省财政办理有关手续并承诺偿还

　　（三）“省直管县”财政体制创新的成效（了解）

　　1.有利于发挥省级财政在省辖区域内对各市县财力差异的调控作用，帮