权力的驯服是中外历史重要的社会政治课题.docx
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权力的驯服是中外历史重要的社会政治课题
权力的驯服是中外历史重要的社会政治课题
2014-07-3113:
38 来源：
《当代世界与社会主义》 我有话说
中组部党建研究所课题组深圳大学当代中国政治研究所课题组
在中共十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记指出，要“把权力关进制度的笼子里”，最大限度减少体制缺陷和制度漏洞，并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
从国际视野来看，20世纪尤其是冷战结束以来，西方各国政治家大都意识到腐败的危害性，开始在制度、道德等层面约束政党特别是执政党运用公权，取得一定效果，但并没有根本解决多党制条件下的腐败问题，腐败这一顽症至今仍在绝大多数西方国家不同程度地存在。
研究西方国家制度反腐的经验教训，对于我们建设有中国特色的反腐倡廉制度体系具有一定的启示和借鉴意义。
一、“把权力关进制度的笼子里”的必要性
为什么要“把权力关进制度的笼子里”？
简单说，权力是一种政治上的强制力，是职责范围内的影响力和支配力。
对权力而言，没有监督的制约和没有制约的监督都是危险的。
这是因为，就权力的属性来说，客观上具有较强的渗透性和扩张性，如果不为它设定法律上的边界，它随时都可能利用其控制的资源和暴力，不适当地膨胀起来，从而超越或凌驾于社会成员之上。
马克思指出，公共权力（国家）是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”。
也就是说，公共权力是从社会中产生，为了确保社会公平、调节冲突和维护正义而设置的。
但这一权力又随时可能侵害社会公众的利益，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。
有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。
西方一些学者认为，在监督公共权力的方式上，面临着依靠制度监督和道德自律两种选项。
这两种监督策略．建立在不同的人性判断基础之上。
注重道德说教和自我约束的策略，往往是建立在人性善的基础之上。
古希腊思想家苏格拉底就非常注重执政者的道德自律，提出“守法精神比法律本身重要得多”。
若没有守法精神一以贯之地支配人的行为，指望通过不停制定和修改法律来解决社会弊端，这就如同神话故事中砍“九头蛇”的脑袋——斩去一个又会生出两个来。
然而，人性善的假设在很多情况下是一种“一厢情愿”。
事实证明，公共权力对于人性具有极大的诱惑性和腐蚀性，甚至可以将好人变成坏人，将坏人变得更坏。
在一些西方学者看来，权力意味着支配和被支配，它的本质属性是对平等的破坏和对自由的剥夺。
因此，权力经常构成对公民权利潜在的威胁，它天生就是一种“恶”。
托马斯·潘恩说，政府即便在它最好的时候，也不过是一种必要的恶。
基于这一认识以及对人性的悲观，他们在对政治制度的设计和安排时，不再奢谈对人的信任，不把国家的前途和人民的利益寄托于掌权者的品德和善良的愿望上，从而排除了赋予任何人和集团以无限的权力的可能性，给强势的权力划定壁垒分明的“行为边界”，用宪法的锁链和樊笼来约束权力。
事实证明，也只有让权力带着镣铐跳舞，在合理的框架内运行，权力的“恶”才能不违背人们让渡部分权利的初衷，才不会伤及人类自身。
人类千万年的历史，最大的文明成果不是令人炫目的科技，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。
因为只有把他们关起来才不会害人。
对于权力的驯服，是中外历史重要的社会政治课题。
马克思主义政党也高度重视制度建设，通过制度反腐。
列宁曾经说过：
“把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的”。
邓小平指出，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面，必须引起全党的高度重视”。
因此，要防止公共权力被滥用，就必须以权力约束权力，而不是只以道德感化或道德说教来制约权力。
“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。
只有进行反腐败的体制机制建设，通过制度反腐，才能达到事半功倍的效果。
二、“把权力关进制度的笼子里”的主要做法
如何“把权力关进制度的笼子里”，用制度藩篱将公共权力控制在合理的范围内，不致出现滥用和越界，是西方国家反腐败历程中一直在探索的课题。
（一）坚持分权制衡原则，以权力制约权力
制度最核心、最具实质意义的是权力结构。
把权力关进制度的笼子的前提就是分权。
所谓分权（工）就是分散权力，防止权力过分集中，避免权力“一股独大”。
分散权力在西方国家有两种情况，即“权力分立”和“权力分工”。
权力分立（分权），是指国家权力不能集中于国家机构的某个部门或一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构（部门）和不同的人所执掌。
当前，西方资本主义国家实行的基本属于“权力分立”的范畴。
而“权力分工”是指在某一核心领导下的不同的国家机构相互监督与分工。
分权或者分工的目的在于避免独裁者的产生。
英国史学家阿克顿勋爵“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对的腐化”的名言就说明了“分散权力”的重要性。
从技术层面上来说，分散权力是制约权力的前提。
权力制约是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此钳制，由此构筑一个关住权力的“笼子”，以保障公民权利。
分权制衡是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理，对资本主义民主政治的发展和资本主义国家的民主实践都产生了深远的影响。
全面系统的分权制衡思想主要表现为孟德斯鸠的“三权分立”思想。
孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独立的审判法院，三种权力分立并相互制衡。
要防止滥用权力，须以权力约束权力，形成一种能联合各种政治力量，又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度。
孟德斯鸠的分权制衡理论在美国首先付诸实践，1787年制定的联邦宪法确立了“三权分立”的制衡体制。
国家权力分为立法权、行政权、司法权，由国会、总统和法院分别行使，相互制约。
其中，以掌握行政和军事大权的总统为核心。
后来资本主义国家大多以三权分立为主，构建权力与权力互相制衡的一种权力平衡关系，把国家权力分配给国会、法院及总统，三者可以相互制约，某一方提出议案，其余两者都有权否决。
（二）建构预防性制度，事前监督优于事后惩戒
意大利法学家贝肯尼亚有句名言：
“预防犯罪比惩治更高明，所有腐败犯罪的人，他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。
”基于“预防为本”的思路，官员财产申报对于肃贪反腐的作用，正越来越受到各国的重视。
财产申报开始于1766年的瑞典，当时公示了首相的纳税清单，是有史以来的第一份财产公示。
后来，美国、法国、意大利、澳大利亚、波兰、罗马尼亚、墨西哥等国效仿，建立了本国的财产申报制度。
美国的《政府道德法》规定了政府官员申报的范围、内容、手续，以及不提交申报书的法律责任和追究的办法。
申报内容既包括申报人的财产收人，还包括其配偶、子女的有关财产。
由专门的政府道德署或道德办公室进行管理，定期或有重点地进行稽查，发现疑点可以立案侦查。
澳大利亚联邦议会1984年通过决议，制定了《财产申报法》，规定议员必须登记本人、配偶和子女的财产情况。
财产包括：
股份、房地产、报酬、中期债券、储蓄、投资、礼品、达到一定数额的其他财产、其他收人。
公务人员的收益和财产情况可以以各种形式查询。
墨西哥的《信息公开法》规定了公务人员任职60天内必须申报本人、配偶、子女的家庭全部财产，每年按期申报财产变化情况，任职届满或离职都要进行财产总申报，拒绝申报的可以开除公职。
新加坡政府官员的财产申报有两种情形：
一是每年7月1日各政府部门的职员都要填写个人财产申报表；二是每一个官员被政府聘用后，必须申报自己的财产。
申报的内容是自己所拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入，还包括他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。
根据新加坡《公务员指导手册》，如果一个官员所负的债务已超过其三个月工资的总和，则被视为陷于债务麻烦的官员，必须向其所属部门常任秘书报告。
凡是陷于债务麻烦的官员或所填表格虚假者，都必须受到纪律处分，甚至被开除。
在新加坡，不仅有钱要报告，没钱也要及时向上报告，其目的在于未雨绸缪，防止官员为了摆脱困境而收取好处。
在近年来通过的一些国际组织反腐败公约中，预防腐败措施都占有一定比例。
例如，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第31条、欧洲理事会《打击贪污腐败20项指导原则》第一项、美洲国家组织《美洲反腐败公约》第三条等都设有专门的章节条款规定腐败犯罪的预防监督机制。
2003年通过的《联合国反腐败公约》第二章“预防措施”，共设十条规定预防腐败犯罪。
这表现出国际社会对腐败犯罪预防的高度重视。
此外，瑞典先后制定了《行政法》、《反行贿受贿法》、《审计法》、《新闻自由法》等，对政府行政和公务员行为都作了明确规定，政府和公务员该做什么、不该做什么、能做什么、不能做什么，都有明确、具体、严格的规定。
新加坡1985年便制定了专门的《预防贪污贿赂法》，对可能发生腐败的重点领域、重点人员作出了详细的规定。
德国联邦议会建立岗位风险评估制度，以降低腐败发生的几率。
该制度将联邦议会所有职位，按照出现腐败机会和频率的大小，以及有可能产生腐败的工作量占整个工作量的比例，划分等级，超过50%的确定为特别风险岗位。
德国联邦议会内部共105个部门，其中评出七个部门、200多个岗位具有较高的腐败风险。
对于腐败风险较高的部门和岗位，对其工作人员进行筛选，就职前进行重点教育和提醒，并重点监督；其工作程序实行严格的标准化，三年之内必须轮岗。
（三）加强反腐败立法，健全反腐败法律体系
实践证明，人治与权力滥用是孪生兄弟。
腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制，要有效防止权力滥用，必须摒弃人治，厉行法治。
英国是世界上第一个制定反腐败法律的国家。
1889年，英国颁布第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》，该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均定义为腐败行为。
对于犯有此类罪行的公务人员可处以六个月至七年的监禁，或者不设上限的罚款；还规定从犯罪之日起的五年内相关人员不得担任任何公职；如果第二次再犯类似罪行，则永远不得担任任何公共职务，此外还有可能被剥夺获得养老金的权利。
美国目前已经形成比较健全的权力制约与监督体系。
其代表性的制度有：
《文官制度法》，颁布于1883年。
该法对政府雇员的义务作了更明确的规定。
它要求政府雇员奉公守法，廉洁自律；不得贪赃枉法、以权谋私、营私舞弊；不得参加包括政治捐款在内的政治性金钱收受活动。
上述立法确立了文官行为准则和政治家从政道德准则。
《预算和会计法》颁布于1921年。
该法的基本宗旨是加强对公共资金的收人、支出和使用的监督审查，以便约束和减少行政官员滥用职权、贪污浪费的行为。
尔后，国会曾多次通过法案扩大审计总署的权力。
此外，还有《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《对外行贿行为法》、《政府道德法》等。
20世纪50年代，新加坡的贪污腐败现象相当普遍，严重阻碍了新加坡的发展。
1959年，新加坡人民行动党执政后，开始进行廉政建设。
新加坡政府提出了“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”的口号，决心扫除“黑金政治”。
在这种背景下，新加坡议会于1960年通过了《防止贪污法》，随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等。
国会立法规定，任何人，不论其身份、地位和官职多高，一旦触犯法律，一样被告上法庭、定罪判刑。
（四）制度监督细致入微，不留缝隙死角
“牛栏关不住猫”，如果反腐败的制度设计过粗过泛，缺乏操作性，则很容易为腐败分子提供可乘之机。
因此，国外一些政党将权力监督的制度设计得十分严密、详细、具体、全面，不留真空、缝隙和死角，避免投机性腐败行为的发生。
尤其是公职人员的日常行为规范，如接受礼品、礼金、吃请等，规定得细致人微、没有弹性，易于执行，便于监督。
根据芬兰的法律规定，公务员不得接受超过规定标准的吃请，否则视同受贿；接受金钱、珠宝、家用电器、特殊（低利息）贷款、免费旅行等都被视为受贿，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。
芬兰规定公务员接受小礼品的价值一般不得超过20欧元，超出一律上缴或者自己花钱买下。
而一旦被认定受贿，不仅立即免职，同时将视情节轻重，处以从一般性罚款到四年监禁的处罚，并且终生不得担任公职。
与芬兰的做法相近，德国的《联邦政府官员法》要求公务员不得贪赃枉法、以权谋私，强调所有公职人员包括家属都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。
对于公务员收受礼品以15欧元为界限，政府公职人员必须将价值15欧元以上的礼品上报。
美国对于公职人员接受礼品、礼金、吃请、馈赠等也有严格约束。
1993年生效的《行政部门雇员道德准则》规定，政府雇员不得接受多于市场价格20美元的非索取馈赠，一年内从一种渠道所接受的馈赠不得超过50美元；禁止向上级赠送礼品或向比自己工资低的雇员索要礼物，每次接受或赠予的东西总价值不超过十美元。
准则对“礼物”的定义很广泛，包括一切有市场价值的有形或无形的商品，比如各种礼物、宴请、商业活动、出国旅行等，以防范以权谋私。
原山东省临沂市市委书记李群在《我在美国当市长助理》一书中曾说：
在我的“市长助理”任期结束时，市长对我说：
“按照中国的礼仪，我要请你吃顿饭。
可按规定，在外公款请客超过九美元视为行贿，还是到我家里吃饭吧。
”
新加坡《公务员指导手册》对各级官员不同的职务行为，从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密到退休等方面都作出了具体规定。
如：
官员不得接受下级的贿赂，不得向下属借钱；官员兼职、买股票、投资原则上不允许；官员不准去红灯区、赌场；不得参与不必要的应酬、宴请，以防止玷污政府形象。
因公务接受的礼品必须如实报告，礼品价值超过50新元（约合人民币200元）必须交公；如果受礼人想要保存礼品，则由专人估价后，照价收买，否则将视同贪贿而受到严惩。
（五）轻罪重罚，确保制度威慑力
实行轻罪重罚、确保制度执行的威慑力，是当前世界各国反腐败的一个普遍趋势。
一些国家惩处贪污贿赂不以是否达到特定数额为依据，只要有贪污贿赂等腐败行为就构成了刑事犯罪，即使数额很小的腐败行为也难免刑事法律的制裁，同时还会面临失去公职、养老金，以及罚款、罚金及没收财产等经济处罚。
这些举措形成了强大的制度吓阻功能，有效地打消了腐败分子的侥幸心理。
新加坡反腐口号是“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产”。
新加坡公务员有比较优厚宽松的福利，如政府推行人性化的“亲家庭工作制”，为子女提供医疗福利，提供弹性工作时间，可以通过网络在家上班，享有孩童病假、产假、婚假、进修假、带薪病假、年假、公共假期、裁员福利和退休福利等。
根据新加坡《防止贪污法》，公务员一旦被认定违法贪污，要被没收全部非法所得，处以罚金或判处五年以上七年以下的监禁，其从入职以来就按每月薪金40%比例累积下来的全部公积金或养老金，也立即自动取消，如数上缴国库。
优厚的待遇、高昂的腐败成本让每个公务员对经济和政治账算得十分清楚，公务员不愿以身试法，也不敢以身试法。
新加坡环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的七张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑四年。
一名在监狱工作的警员，只因帮犯人买条香烟收受15元“好处费”，被查出后不仅被解职，而且被判三个月徒刑。
原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳，新加坡贪污调查局发现他两次受贿50万元，但他拒不承认，最终在铁证面前畏罪自杀。
新加坡对贿赂不作最低金额的限制，经典案例“贪污110新元潜逃五年坐监六月”说明，任何程度的腐败都难逃法网，这种惩罚有助于防止贪污风气的形成。
新加坡还对公务员进行跟踪，对公务员产生强大震慑力。
澳大利亚也有类似于新加坡的反腐制度规范。
澳大利亚法律对公职人员的生活待遇作了优厚的规定，只要遵守职业道德，都能享受良好的生活待遇，退休之后还有一笔丰厚的退休金养老。
但一旦涉及腐败，则会丧失这一切。
根据法律规定，凡澳大利亚联邦政府或地方政府官员，为其个人或其他任何人要求、接受、获取或同意要求、接受、获取任何财产或好处，从而使其履行作为联邦官员的职权受到影响或损害，则构成犯罪，处以两年监禁，并取消所有的退休金。
新西兰对腐败行为的零容忍近乎达到不近人情的地步。
该国国会议长仅仅因停车被罚后用国会的一纸信笺陈述原委，就被看作利用公权影响私事，最终辞职。
国家警察总监因超速被巡警发现并拦截时“不由自主”地出示工作证件，巡警得知是自己的最高上司后，没有处理便放行。
事件曝光后，警察总监也不得不辞职。
2011年2月25日，新西兰住房兼渔业部长菲尔·希特利曾用公务信用卡支付他和家人前往新西兰南岛旅游以及购买葡萄酒的开销。
其实，他并非有意公款私用，只是不太熟悉相关规定。
但这一行为辜负了新西兰总理和公众对他的期望，因此他决定辞职，并归还应由私人支付的费用。
后来经过有关部门调查审计，没有发现别的问题，才“官复原职”。
在瑞典人的理念中，腐败是极其羞耻的事件。
人们害怕污点记录，即使是乘车逃票这种看起来十分微小的事情，在瑞典也会影响个人前途。
德国社民党为每个党员建立了一个诚信档案，作为对党员考察和提拔的重要参考。
这个档案细致到该党员的重大交通违规情况、是否按时交纳分期付款，以及普通党员和当地选民的看法。
诚信档案特别强调考察该党员的家庭经济状况，一旦发现该党员的消费水平与其收人不相符，该党员就会被强令对此作出解释。
（六）完善制度配套，形成权力监督体系
在与腐败的斗争中，一些国家在强化制度设计和制度执行的同时．也十分注重配套制度的建设，如政务公开、监督机构独立、金融实名制、信用保障、反腐败国际合作等，形成监督制度的整体设计，铲除权力腐败的滋生土壤和生成空间。
政务公开是制度反腐发挥实效的支撑：
研究表明，腐败的形成与垄断、暗箱操作成正比，与公众参与成反比，即腐败=垄断+（暗箱操作-公众参与）。
因此，政务公开是防范权力寻租的基础制度。
1982年新西兰《政府信息法》规定，除涉及国家机密，政府所有事情都必须公开，尤其是政府决策要彻底公开透明。
政府在制定、修订法律，出台某项政策或决定某项工程前，必须将有关草案、背景和相关情况向社会公布。
新西兰的议会也公开透明，它的所有正式会议都对公众开放，议员发言通过广播、电视等同步向全国播出。
保持监督机构的独立性，是确保制度执行的重要条件。
北欧国家设立相对独立的监察专员制度，作为确保反腐监督有效性的重要保障。
瑞典和挪威的监察专员由议会任命，其任务是监督中央和地方国家机构中的公职人员。
任何公民发现公职人员有不法或渎职行为，都可以向监察专员举报。
芬兰的政府司法总监和议会督察员是国家和政府机构中的最高检察官，一般由著名法学家担任，其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府其他官员是否遵守法律，履行职责。
新加坡贪污调查局由总理垂直领导，拥有广泛权力，包括无证搜查与强行搜查、对财产查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力。
如果贪污调查局在查处案件中，涉及内阁的总理或任何部长，需要回避总理，或者有来自总理对调查局的干扰，贪污调查局局长可以直接向总统报告，请求总统授权。
实行金融和税号制度，是防范权力寻租的重要保证。
1988年，澳大利亚联邦政府建立了资金流动制度，规定凡是一万澳元以上的资金流动，金融机构要向国家管理机构报告。
如果公职人员有大额度资金流动，无正当理由将被严重怀疑并受到追究。
1991年，澳大利亚又建立了税号制度，规定每个人只能有一个税号，凡是在银行开户的人，不管开多少个账户，都要报自己的税号，以便将各个账户上的金额加以汇总。
这既便于防止偷漏税款，又便于查核个人收人。
公职人员大额资金收人不明，将会受到怀疑。
在支付方式上，采用电子转账，不用现金结算，且所有的支付过程都记录在案，有据可查。
在澳大利亚，政府监管机构与银行、会计师事务所、律师事务所、房产交易所、汽车交易所、珠宝交易所等都进行了联网。
每当有可疑的交易行为（一般3000元以上）发生，这些实体有责任和义务向反腐败机构报告，否则将被吊销执照，并会被以违反《金融交易报告法》起诉到法庭。
此外，西方国家还高度重视新闻媒体的监督作用。
比如，美国奉行独立的新闻自由政策，媒体力量的崛起对腐败形成了有力的、经常性的外部监督。
一些国家还注重形成腐败可耻的反腐文化氛围。
例如，新加坡前国家发展局局长郑章远宁可了结生命，也不愿意面对耻辱，遭到社会的唾弃。
三、启示与借鉴
由于国家的性质和党的性质不同，我们不可能编出一个同西方一模一样的“制度笼子”。
我们要编织的“制度笼子”有两个前提：
一是对党和国家的权力进行监督和制约，是为了更好地坚持和加强党的领导。
要坚持党的领导，必须改善党的领导；而要改善党的领导，一个重要方面，就是要形成有效的权力监督和制约机制。
两者是相辅相成的，而不是互相排斥的。
二是对党和国家的权力进行有效的监督和制约，并要形成制度，但决不能照搬西方资产阶级国家的“三权分立”模式。
正如习近平总书记所指出的，我们要根据中国特色社会主义的实践、中国的国情来决定改革的内容和步骤，来进行权力监督与制约制度的设计。
因此，我们要打造的“制度笼子”，是在党的领导下，坚持党要管党、从严治党，坚持和发扬党的三大优良作风，以提高“四自能力”为关键、规范用权行为为重点、扩大党内民主为保证、健全制度为根本，坚持“自律”与“他律”相结合，坚持治标与治本相结合，坚持齐抓共管，不断健全权力运行的制约与监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
这个制度笼子应具有以下五个特点:
一是客观性。
不能脱离和超越其产生的前提和条件，应当符合我国的国情、社情、民情。
二是代表性。
必须体现多数人的整体意志和利益，应广泛听取各方声音，吸纳各种力量，集合各方才智，共同打造腐败的“终结笼子”。
三是严密性。
我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作。
但是现有的一些法规制度，有的相对滞后或过于笼统，有的虽然建立了一些相应的制度，但落实的力度不够。
当务之急是要编织更为坚实、合体的“制度笼子”，彻底解决“牛栏关不住猫”的问题。
四是可操作性。
不仅在实体内容上切实可行，在程序上也要简易方便。
五是刚性。
凡是触犯“制度的笼子”都要受到惩罚。
第一，优化权力结构、合理配置公共权力。
要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，遵循精简、统一、高效原则，对决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一，又相互制约。
在厘清权力事项的基础上，合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力、上一层级的权力，从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，通过优化权力结构为打造制度的“笼子”奠定基础。
第二，制定科学严密的“制度笼子”。
要从实际出发制定制度，注重解决实际问题，使制度既在理论上站得住，又在实践中行得通。
当前要围绕限定权力范围、厘定权力界限、减少自由裁量、规范权力运行建立健全制度，合理设计权力行使流程，杜绝权力寻租可能，形成权力的封闭循环系统，单项制度各环节或相关制度之间要形成反馈环路，确保各项制度彼此衔接配套、环环相扣，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
特别要围绕问题易发多发的重点领域和关键环节，及时对现有制度查漏补缺，把行使权力的漏洞彻底堵死。
建议把党的群众路线教育实践活动中一些行之有效的做法用制度形式固定下来，比如，研究制定《民主生活会条例》，加强领导班子内部监督；建立举报反馈和提醒制度，研究制定完善谈心谈话等相关制度，研究建立领导干部财产申报公开制度等。
建议全面推行制度廉洁性评估；在反腐制度设计中，引入动力机制和压力机制，建立必要的奖惩制度。
第三，增强“制度笼子”的刚性。
每项制度规定都要明确具体，把“大力提倡”变为“硬性规定”，将“自由裁量”化为“具体标准”，不仅有要求，还要有罚则，压缩弹性空间，增强刚性制约；注重运用法治思维和法治方式完善制度、制约权力，做到依
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