乡村信访与调解.docx

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乡村信访与调解

乡村信访与调解

郑云虎

[说明：

本文局限于作为信访主体的人和乡镇政府应对信访的内在机制这两个角度，有关资料主要来源于本县新路湾、三仁、大柘、石练四乡镇，具体的恕难一一道明，所作分析和思考，也属个人观点。

]

　　一、乡镇干部的尴尬局面——乡镇领导是如何应对信访的

　　这些年一些乡镇信访工作是做了一些事的，但许多乡镇仍是这样的信访接待局面：

　　乡镇主要干部要么点上一支烟（有时也会顺便递给上访者），静静地听上访者诉说委屈或发泄不满，要么不管面前的上访者如何“表演”，自己仍静静地看着手边的报纸或文件，摆出一付“你尽管说吧，我听着呢”的架势；往往等上访者讲完后，干部们才抛出一句“讲完了吗？

还有的话，请慢慢讲”之类不痛不痒的话，这常常能冷却上访者的火气，或者让上访者“有火也发不出”，从而避免可能的争执或激烈的争吵。

一些乡镇干部是这样解释的：

时间长了，那是我们给修炼出来的。

这些事情一年到头，我们见多了，群众来上访不奇怪。

”

　　听完了，乡镇领导便心中有了数，凡与上级部门沾边的，推到上级部门去；与村里沾边的，推到村里去；两头不沾边的，叫他打官司去；完全是本乡镇工作范围的，就说“了解了解再回复”，实际是把人打发走再说，能拖一天算一天，以求拖出个不了了之。

　　等到当事人到上级群访或闹访，也不着急，但迫于上级的压力，仍就会对上访人堵、劝、哄、骗。

事已至此，有时这几招会都不管用，就常常用某些交易进行摆平。

但这种交易事后往往在群众中流传，成为其他人模仿的先例，“只要闹得大，工资总会有”成为一些乡镇一些人的上访“秘诀”，造成了恶劣影响。

　　信访工作的被动，乡镇干部也常为此挨骂受责怪。

乡镇领导也觉得很委曲，理由是群众来上访，万事要解决，而乡镇行政资源有限、工作职能有限、领导精力也有限。

的确，大量的上访让许多乡镇干部穷于应付，分散了他们的精力，有时甚至束傅了他们的手脚。

　　那么，是什么原因让乡村信访会有那么多，会那么难以应对，以致使父母官们头痛不已呢？

当然，这里有许多俗称的上面的原因，但下面的原因也并不简单。

　　二、躁动的博弈心——哪些心理促使群众上访

　　我们对信访工作的确已是“长抓不懈”，可信访潮却又是按下头，挠起尾，究其原因，这里有一个群众的信访心理基础。

　　1、利益悍卫心理

　　不论乡镇干部如何封锁和垄断政策、法律，但我们的社会毕竟是个开放社会，他们会从媒体或道听途说对其知晓一二，同时，他们从切身经历中感受到了利益多元化给他们这些弱势群体所带来的伤痛，他们声嘶力竭地要据守仅有的利益领地。

　　在涉及公共项目时，他们根据以往的经历和教训，总怀疑干部在“贪污政策”，在忽悠他们，巧夺他们的利益，始终保持高度的怀疑和警觉。

　　2、仇富心理

　　随着社会所得差距的加大，农村仇富心理正在加剧。

我们山区群众虽然很难见到真正的大富大贵，但一些“土财主”的财势也是足以让人羡妒，一些村干部也莫名其妙地富了，乡镇干部虽然直叫穷，但现金收入也是普通群众的三五倍。

暝瞑中似乎就是这些人占据了太多的财产，才导致了自己的贫穷。

这导致他们的社会不公感，上访就是这种不满情绪的一种渲泄。

　　3、亲远心理

　　乡镇是个小世界，乡镇干部就在这个小世界里工作和生活，由于这种地理上的近距离，群众非常“清楚”乡镇干部有啥能耐，有啥德行，即所谓的“仆人眼里无英雄”，群众对乡镇干部往往缺乏一种信服感。

　　“菩萨远的灵”，远方菩萨受敬畏，门前菩萨知根知底的就不灵，对大部分上访者来说是怀着特有的天真情感出乡镇上访。

　　4、争夺中的投机心理

　　信访机制是政府听取群众诉求，解决民生问题，维护社会稳定的一个有效机制。

但在现实生活中它存在着很大的漏洞，即人治现象时有发生。

一些人通过闹访、上访、缠访或群访，获得了意外的惊喜，这招示着人们不断加入这个队伍，在矛盾双方的博局中增加胜算的法码。

　　三、顽强的助浪人——哪些人给信访推波助澜

　　我们的农村虽然改革开放几十年，但几千年的文化沉淀还是很深的，我们的群众仍以逆来顺受、忍气吞声见称。

既如此，为何还会涌动上访潮呢？

这里当然有新旧体制交替、干部作风、政策欠缺等等原因，这是客观的，我们在看到这些问题的同时，还要看到一些人为的推动因素，即谁把以逆来顺受、忍气吞声见称的农民鼓动上了上访路，并进行信访炒作和信访夸张。

　　应该说改革开放让农民的民主、人权、法律意识有所增强，但他们的素质不是一下子能很好地改变的，农村又处于自治的松散状态。

一个无素质的散民，在孤立无援的境地他们会更多地沉默，一旦身边有了同情者或支持者和号召者，就会有一种按奈不住的冲动。

　　在农村，给上访推波助澜的往往是：

　　1、在城市打过工、参过军的中青年“新兴农民”

　　这些人相对见过世面，知识面较宽，权利意识较强，对社会不公看得更为透切。

在外面的大世界他们会很无奈，但在乡村小世界，他们则有鼓动的余地。

尤其是一些群访事件，他们往往充当了一线头面人物，极易弄成“闹访”局面。

　　这些人的特征往往是直接出面，不计后果。

　　2、退休回乡的干部、教师

　　他们中的一些人仍以在火红的毛泽东时代从政为荣，抱传统计划经济甚至是土改入社时代的思维模式和工作方式不放，对党的现行政策往往困惑不解，极易演变成“说三道四”的批判家。

由于他们都有一定的工作经历，又有一定的政策与理论基础，在群众中有一定的信任度，因此他们往往成为上访的推动者。

　　这些人一般不会直接组织，但会成为头面人物之一，同时，这些人会顾及后果，届时会旁退缄口。

　　3、在职干部的亲戚

　　这些人的背后就是在职干部。

在职干部对政府现行政策和办事习惯非常清楚，对政府的软肋看得明明白白，在这些人的唆使或指点下，他们的农村亲戚往往会显得“胸有成竹”，推动或直接带动上访。

　　这些人的特点往往是背后亲戚不改口，就有恃无恐。

　　4、各类精减、清退和处理人员

　　他们当中有的人对社会有一种不满情绪；有的人自身也是老访户，有一种不平心理，他们住往会鼓动他人也去上访，以获得更多的上访同情者。

　　这些人的特点往往是自觉不自觉地习惯于挑动他人上访，并无明确的具体目的，但对他人上访进程很关心，探听玄机，传授经验。

在群体信访中这些人会显得比较活跃，煽动对政府的不信任，显得不好对付。

　　5、“类乡绅”

　　这些人往往由农村的先富层或一夜暴富人员组成，他们的身份有的是“土财主”，有的甚至是人民代表。

这些人往往想左右村乡两级的工作，尤其想左右乡镇政府的工作，从中得到好处。

当这种左右遇到来自政府内部的阻力时，他们就会寻找有关政府工作或工作人员个人的“把柄”，鼓动群众上访。

这种上访的特征往往是群访、闹访、反复访，矛头直接或间接指向的是乡镇政府某一两个干部，以达到驱赶干部、扫除绊脚石的目的。

　　这些“类乡绅”的特点往往是站在幕后，即可保持所谓风度，又可回旋有个余地。

　　6、掮客

　　原指替人介绍买卖，从中赚取佣金的人，时下贱称皮条客。

信访掮客往往由所谓的“土律师”充当，他们在法律诉讼这条道上难以混饭，而把做信访掮客作为主业。

　　这些人往往给当事人提供“一条龙服条”。

他们往往甚至闻风而动，主动上门，以打抱不平的面目出现，说耸人听闻的话，同时吹嘘自己的关系，介绍所谓的他人经验，接着是收费代写上访状。

当事人想息访了，他们还要不断打气，以获得不断的服务收费，不到彻底完结不罢休，往往造成当事人的“缠访”。

如果缠访无结果，也并不影响他们的生意兴隆，因为这些掮客会把这种失败归罪于某个基层领导完事。

　　这些人的特点是毫无是非和正义感，经他们插手的上访内容往往夹杂着捕风捉影，无中生有，似是而非的东西。

这种掮客从人数上看不是很少，更不能小看，如我县某信访大镇百分之六七十以上的上访背后，仅是某一个掮客的影子，造成一些新到任干部也要上他家拜访的局面。

　　四、与躁动的心、顽强的人相对应的是

　　虚设的防线，弱化的人——我县乡镇信访调解机构的现状

　　从机构设置看，我县乡镇承担信访职责的主要是综治办、信访办、司法所等，但实际上，乡镇信访接待主要集中在党委、政府几个主要领导身上，这种貌视的重视，造成主要领导分身无术，一方面吃苦不迭，另一方面往往什么事也办不了，于是出现本人开头所述的情状。

　　那么，综治办、信访办、司法所等这些机构怎么会形同虚设了呢？

　　1、人员兼职化

　　这就造成相关干部以硬性工作为主，软性工作（信访）为辅的局面。

　　2、人员临时化

　　这些机构目前均为乡镇内设机构，又无统一的管理规范，结果是乡镇年年年初调整分工，年年有人进出这些机构，致使这些人既无责任心，更无专业素质。

　　3、人员老弱病残化

　　这些机构人员往往是退二线的老同志，加上刚参加工作无农村工作经验，下村派不上多大用场，但又懂电脑操作的年轻人。

二线老同志船到码头车到站，年轻同志主要任务就是上电脑填报表。

　　五、出路的思考

（一）整合力量，最大限度地发挥现有资源的作用

　　1、整合机构，实行工作人员专业化

　　把综治、信访和人民调解工作力量整合在一起，实行机构、人员、职能合一，承担起辖区内信访和人民调解的工作职能，综合运用民间调解的、行政的、法律的手段，解决群众矛盾纠纷和信访问题。

　　要配强工作人员，并让他们专职搞信访和调解工作，防止兼职。

即使在精减乡镇人员的大背景下，这个行政成本也是值得的。

　　相对固定人员，防止三年两头换，以增强责任心。

同时增强专业化培训，增强业务指导。

　　2、挖掘力量，实行配置本地人员主体化

　　信访和往往相夹杂着的纠纷问题，情况错综复杂，所涉及人员三教九流，处理这些问题，在农村往往不能仅仅就事论事，还需要对个体人的把握。

我们虽然实行了各式各样的诸如驻村联心之类的制度，但我们应有勇气承认，这些制度大凡流于形式，远没有达到真正掌握民情，把握个体人的程度。

一个干部在一个乡镇就干几年，上头千条线，下头一根钱，要让其知民情到把握个体人的地步，几乎也是不现实的苛求。

群众闹上来了，叫不出名字叫不出村，更不知事情未显山显水部分的奥妙，工作往往无从着手，或抓不到点子上。

　　本地干部就不同，由于生于斯、长于斯，又在本地工作，所以，本乡镇对他来说就是个真正的熟人社会，对那些活跃人物往往知根知底，几根筋，几根脉心中有数，对各村的村风民情了如指掌，比较容易控制局面，并找到工作对象，找到工作的契入点。

　　农村的实体工作和信访调解工作虽有联系，但终究是两回事，前者是建设，后者是社会控制。

毛泽东时代能很好地把握农村，除有政治的高压优势外，我们应当注意到一个现象，就是乡镇干部中许多主力干部都是本地人，从而占据了地利、人和优势。

很难想象，如果离开了这些本地人，全部依赖于外部植入人员，如何不变得盲目，如何有效地实现农村的控制。

这是解决一个熟人社会的熟人问题。

（二）抓主线，建立信访工作司法所长负总责的领导机制 

　　信访往往夹着各类纠纷矛盾。

在我们这样的农村，传统文化的沉淀还是很浓厚的，民间出现的各类矛盾，立足于和好原则、赔罪原则、公正原则来实行调解，虽不能解决所有问题，但可以解决相当多的问题，有些矛盾一时不能解决，也能软化上访人的态度。

　　乡镇司法所承担着开展法制宣传、指导人民调解、法律服务等工作职责，充分发挥好它的作用，是最适合不过的。

　　根据现行制度，调解文书具有一定的法律地位，而且调解的最大特征是双方当事人同意签字，所以，调解协议达成后又悔约上访的人是极为少见的。

实际上，农村工作许多是靠“说”的，说通了，也就通了。

　　1、在加强司法所建设的同时，要把信访接待和处理的工作重心移到司法所来。

在一把手负责制的同时，要建立乡镇司法所长负总责的领导机制，要让司法所长做到“三个坚持”，即坚持亲自接待群众来访，坚持亲自处理群众信访案件，坚持亲自办理重要案件。

　　2、充分发挥乡镇司法所在法律服务上的功能，把信访工作与法律服务相结合，把群众的一些小纠纷通过法律手段解决在乡村一级，本级解决不了的，通过法律服务，把他们引导在法律诉讼的范围内解决。

　　3、建立下村调解处置制度。

对一些信访和纠纷，虽未找到司法所，但司法所人员要有责任主动介入，打破乡镇工作人员习惯的坐班制，仿照公安派出所的出警制。

　　4、建立建全村级信访、调解网络。

特别要注意吸收退休干部、教师、退伍军人等参加到村级信访、调解队伍中来，充分发挥他们的优势，构筑维护社会稳定的第一道防线。

要给农村信访调解人员一定的社会地位。

　　5、在司法所重新上轨的初始过程中，与公安派出所实行联动

　　多年来，基层司法所形同虚设，在群众中已很少有人感觉得到它的存在。

在重新上轨的过程中，可与公安派出所实行联动，扩大它的影响与功用。

我县为民调解中心与妙高派出所联动，取得了很好的效果，可作为乡镇司法所与派出所联动的借鉴。

　　（三）“三仁模式”的借鉴

　　我县三仁乡是离县城最近的乡，又有吸引外地客商的笋竹主导产业，群众的上访成本低，上访触动因素多，但长期以来，该乡的信访量则不多，这种现象值得我们研究。

　　三仁乡长期以来聘用一个名叫华法宽（现已故）的当地农民做乡司法调解员。

小到夫妻吵架，大到群体事件，不论白天黑夜，一有人反映，他总是准时到场进行劝说调解，一有人到乡政府闹访或群访，他总是第一个乡里乡亲地叫着迎上去。

习惯成自然，许多群众休息时间就干脆不到乡政府，而是直接找到华法宽家里去。

1997年清理聘用临时工时，乡里按上头文件把他清退回家，结果书记、乡长招架不住了，没过几个月就又不作声地把他招了回来。

　　华法宽同志过世后，乡里如法炮制，找了另外一个当地村民来做司法调解工作。

　　三仁乡信访量少，或许有诸多原因，但应该说先后聘用这两位当地有影响的人物来做工作，特别是华法宽同志起了很大的作用。

　　三仁乡先后聘用的这两位人物，在地方上都有一定的影响面，而且比较热心，从社会学角度看就是“群众领袖”。

中国城乡还是两元社会，农村社区所特有的传统文化沉淀，使得我们的群众通常还是不畏虎狼，但就得给熟人三分面子，更何况是有一定威望的“群众领袖”人物。

　　尤其是一些涉及政府工作的信访，群众对政府失去了信任，由当地的群众领袖出面调和劝说，会起到不可替代的作用。