我国劳动教养制度存废之行政法辨析.docx

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我国劳动教养制度存废之行政法辨析

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　　中国的劳动教养制度是世界上其他国家绝无仅有的司法制度。

它起源于二十世纪五十年代的”反右”运动，历经几十年的风雨历程，虽然以”教育人、感化人、挽救人”为初衷，但随着国家对人权、程序正义问题的重视，劳教制度暴露出种种积弊从而备受诟病，而2013年11月12日中共十八届三中全国通过决定，废止劳动教养制度。

部分劳教所直接转为戒毒所，但对于那些既不构成犯罪，而给予行政处罚又难以矫正其行为的人员又将如何处理?

在废止劳教制度的同时，如何进一步全面考虑并解决其余制度和存在的问题，对于推进我国法制化建设的进程，本人试图从行政法的角度以法律人的眼光进行分析和考察。

　　一、我国劳动教养制度运行的现状

　　案例一：

唐慧案

　　2012年8月2日，永州市劳动教养管理委员会因唐慧扰乱社会秩序决定对其劳动教养一年六个月。

唐慧不服劳动教养决定，于8月7日向湖南省劳动教养管理委员会提出了书面复议申请。

湖南省劳动教养管理委员会经审查决定受理，并依法启动了复议程序。

经查明，唐慧在其女儿乐乐（化名）被强奸和强迫卖淫一案审理期间，为指控永州公安机关民警包庇犯罪嫌疑人、要求判处7名被告人全部死刑、赔偿184万元等目的，多次到法院、省市有关单位和公共场所，严重扰乱国家机关和社会正常秩序，其违法事实有证人证言、工作人员记录、视频资料、现场照片等证据证实，应依法承担相应的法律责任。

湖南省劳动教养管理委员会认为，鉴于唐慧的女儿尚未成年且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可以不予劳动教养。

决定撤销永州市劳动教养管理委员会对唐慧的劳教决定。

　　案例二：

任建宇案

　　任建宇曾彭水县郁山镇政府的一名大学生村官。

2011年4月至8月期间，他在腾讯微博和空间里复制、转发和点评了”一百多条负面信息”。

2011年8月18日下午，任建宇因涉嫌”煽动颠覆国家政权”，被县公安局传唤。

2011年9月23日，重庆市检察院重庆市人民检察院第一分院经审查，认为任建宇犯罪情节轻微不构成犯罪，同时作出《不批准逮捕决定书》。

同日，重庆劳教委认定，任建宇在网上转发评论”一百多条负面信息”，”攻击”政府，”煽动颠覆国家政权一案事实清楚，证据确实充分”，决定对任建宇处以两年劳教。

之后重庆市劳教委已发布撤销劳动教养决定书，决定书称2011年9月23日，任建宇因煽动颠覆国家政权被本委决定劳动教养两年。

经复查认为对任建宇的原劳动教养决定不当，现根据国务院《劳动教养试行办法》第十二条第二款及有关规定，撤销对任建宇的劳教决定。

11月任建宇被江津公安从劳教所接出，已恢复自由。

　　在实际生活中，劳教制度因滥用而导致侵犯人权的案件频频出现，而制度的滥用又会严重影响政府的权威和公信力。

滥用劳动教养的案件并非个案，而与此制度存在的法律缺陷具有密切联系。

　　二、我国劳动教养制度存在的问题

（一）劳教制度合法性存在重大缺失

　　作为劳教制度存在的法律根据，是1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》。

而在2002年公安部曾印发《公安机关办理劳动教养案件规定》和2005年公安部发布的《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》对于劳教制度的实体和程序规定做了进一步的细化。

而我国《立法法》第8条第5款规定”对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律”，上述法律根据显然位阶比法律都低，没有资格来规定诸如劳动教养这类限制人身自由的强制措施和处罚。

（二）审批过程违反法律正当程序

　　根据1984年3月公安部和司法部联合对劳动教养问题的通知（1984年3月，公安部和司法部联合发出的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》规定”劳动教养管理委员会由公安、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理教养工作。

劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”）我国的劳动教养审批程序如下：

负责审批、管理的是设在各省、自治区、直辖市和大中城市政府的劳动教养委员会，但审批机构设在公安机关;在各省、自治区、直辖市和大中城市司法厅内设劳动教养工作管理局，受劳动教养管理委员会委托，负责劳教日常管理工作，下辖劳动教养管理所，是劳动教养制度执行机关。

一般具体流程是：

在治安或刑事案件中，发现行为人违法需要劳动教养的，移送相关材料至有关基层公安机关法制部门，法制部门在审核证据材料的基础上，认为确实符合劳教条件的，提出建设，报公安局局长批准。

局长批准后填写”呈请劳动教养审批表”上报地区或市劳动教养管理委员会审查批准。

对于事实清楚、证据充分、符合劳教条件的，以劳动教养管理委员会的名义作出劳教决定，制作”劳动教养决定书”，送达给被决定劳教的人及其家属，加盖公章。

　　由此可见，作为劳教管理委员会组成人员的民政、劳动部门负责人是无法参与到对某个案件的当事人是否适用劳教的审查活动来，公安机关才是真正行使审批权的唯一机关，这会造成劳动教养决定缺乏民主的决策机制和监督机制，不符合法律正当程序的要求。

有法谚云”对任何人予以不利处罚时要充分听取被处罚人的意见”和”任何人不能作自己案件的法官”。

　　（三）法律性质和严厉程度不相匹配

　　国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》和《劳动教养试行办法》中对劳教教养制度的法律性质界定为”强制性教育改造的行政措施”，但对其概念没有明确界定，而对其概念的认识多数来源于法学著作或法学教材中。

比如”劳动教养是对违法行为但尚未构成犯罪或虽构成犯罪但不给予刑事处分的人，依照有关法律、法规将其收容于劳动教养场所，实行强制性教育改造的一种强制性措施”，①还有诸如”劳动教养是指国家基于维护社会治安、预防和减少犯罪的目的，由法定的国家机关依法对违反治安管理且屡教不改和轻微犯罪，但不够刑事处罚的违法犯罪人员实行的带有在一定时间内限制人身自由、强制性教育改造内容的具有中国特色的治安行政处罚措施与预防犯罪制度”。

②

　　笔者认为，劳教的主要适用对象是轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。

但从劳教的期限以及剥夺被劳教人员的人身自由程度来看，却比刑罚中对罪犯处以管制和拘役还要严厉。

管制的期限为三个月以上二年以下，拘役的期限是一个月以上三个月以下，而劳动教养的期限则为一至三年，必要时还可延长一年。

刑法上对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律规定的条件下，还可以缓刑，而劳动教养却根本没有这类的规定。

所以社会上有人甚至把劳改和劳教混为一谈。

　　综上，劳动教养虽然在二十世纪曾在发挥过积极预防犯罪的作用，而在实践过程中相关权力行使缺乏必要约束，过度放大预防犯罪的功效，导致一定程度上被滥用，引发公众对劳动教养制度的诟病不绝于耳，学者也提出了很多废除或改良的方案，在执政者的英明决策下，我国废除了劳动教养制度。

但简单的废除劳教制度就能解决好所有的问题吗?

答案是否定的。

　　三、引入保安处分制度的可行性分析

（一）法律依据

　　保安处分制度是由克莱因提出至20实际汇聚成刑法改革的历史潮流，成为与缓刑、假释起名的标志着20实际刑法改革方向的三驾马车之一。

”保安处分之引入刑法领域，是近现代刑法发展上具有划时代意义的重大突破。

无论对保安处分持何态度，保安处分在现代刑法中的地位已牢不可破，现在的问题是，如何正确认识保安处分，以更好的发挥其在犯罪预防中的功能。

”③“从刑法理论上看，保安处分是集刑法的双重预防于一身，针对犯罪人的人身危险性而采取的防卫政策--对已然犯罪人，防止其重新犯罪;对倾向犯罪人，预防犯罪的发生。

保安处分较之特殊预防的优越性在于它是一种积极主动的事前防御，对双重预防鞭长莫及之处有几大的灵活性和适用性。

”④

　　保安处分在各个国家或地区的刑法中规定不完全一致。

德国刑法典专门规定了六种”保安处分”：

（1）收容于精神病院

（2）收容于戒除瘾癖的机构（3）行为监督（因实施了法律特别规定应予以行为监督的犯罪行为而被判处六个月以上有期自由刑的，如果行为人仍存在继续犯罪危险，法院除判处刑罚外还可命令在其释放后对其予以行为监督，如未经行为监督机构许可，不得擅自离开住所或居所）（4）保安监督（5）吊销驾驶证（6）职业禁止。

⑤而我国台湾地区沿用的1935年颁布的《中华民国刑法》就规定有较为完善的保安处分制度，具体分为七种：

（1）感化教育处分（“因未满14周岁而不罚者，得令入感化教育所施以感化教育。

因未满18周岁而减轻其刑者，得于刑之执行完毕或赦免后，令入感化教育处所，施以感化教育”）

（2）监护处分（3）禁戒处分（分为两种：

一是对吸毒的犯罪人，可以判令其进入特定场所施行禁戒;二是对酗酒而犯罪的，在刑罚执行完毕或赦免以后，可以令其进入特定场所实施禁戒）（4）强制工作处分（5）强制治疗处分（6）保护管束处分（以保护管束代替其他保安处分。

所有的感化教育处分、监护处分、禁戒处分和强制工作处分，都可以以保护管束取代之，但是如果在保护管束期间不能达到预期效果，可以随时撤销保护管束，继续执行原保安处分）（7）驱逐出境处分。

（注释，引自刘仁”保安处分：

劳动教养制度的改革方向”，《中国党政干部论坛》，2013年1月，第57页）

（二）法理分析

　　1、现行的治安处罚和刑罚在处罚力度上可匹配，不需加入劳动教养

　　刑法上的主刑当中的管制，最初是为劳动教养而设立，但最终进入了刑法典，这样会导致出现刑罚比劳动教养责任还轻的现象。

还有刑法中的缓刑、假释和拘役等，比起劳动教养，在剥夺人身自由的时间长度和强度上，都不及劳动教养。

目前，在刑罚领域推广的社区矫正制度，是一种将刑罚轻缓化的措施，但劳动教养则不能享受这种待遇。

　　2、据有关部门介绍，废除劳教制度前全国劳教场所关押的劳教人员中有二分之一是强制隔离戒毒人员，这说明劳动教养制度已经名不副实，因为隔离戒毒本来是一种保安处分措施。

将公安机关的强制隔离戒毒所合并到劳教所，会进一步提高工作效率和戒毒效果。

　　四、具体措施

　　把那些原本属于劳动教养而轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人，纳入刑罚和治安处罚的调整范围;把那些屡屡上访维护自己合法权益而被劳教的上访者、发表不当言论而被劳教的人员采取一定的行政措施予以教化，而不宜限制其上访的权利。

　　把收容教育、收容教养等带有保安处分性质的措施针对不同的对象设计不同的的管理制度，可以与宽缓化的社区矫正措施挂钩，加大社会化处置。

比如培养起热爱劳动的习惯，通过具有一定技术性的劳动使其掌握技能，从而达到回归社会也能自力更生的地步。

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