我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析.docx

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我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析

我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析

　　[摘　要]社会养老保障制度的城乡统筹是我国城乡统筹的重要方面，是保持社会稳定、实现社会和谐发展的现实需要。

社会养老保障制度的城乡统筹思想建立在丰富的理论基础上，有着深厚的历史积淀，符合社会发展的客观规律，在我国已经开始实践探索。

进一步推进我国社会养老保障制度的城乡统筹，需要以建立和完善农村养老保险制度为突破口，需要创新制度、破解资金难题、统一管理体系和健全法律。

　　[关键词]城乡统筹；社会养老保障制度；农村养老保险

　　一、“城乡统筹”与“社会养老保障制度的城乡统筹”

　　“城乡统筹”是我国进人新的发展时期党和政府的重要理念。

2003年10月中国共产党十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并且把统筹城乡发展置于第一位。

　　“城乡统筹”是在我国的城乡经济社会发展形成二元结构格局的历史背景下提出来的。

十六大明确提出，我国改革开放和社会主义建设中存在的一个突出问题是城乡二元经济结构还没有改变，这是我国在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累的结果；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。

我国在总体上已经到了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的战略转轨时：

期，统筹发展就是我国在这样的特定历史条件下的战略抉择。

　　在社会发展的实践中，“城乡统筹”具有丰富的内涵，它可以是一种发展理念，是一种工作思路和方法，是科学合理的政策导向过程，也可以是一种理想状态。

城乡统筹是指坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念，按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。

城乡统筹是实现科学发展观的根本方法之一。

　　“城乡统筹”与“城乡一体化”既有联系又有区别。

它们都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加以考虑，但是城乡一体化更多的可被作为一种长远奋斗的目标，它强调的是城乡融合的结果，而城乡统筹是要尽力消除城乡差别，实现城乡协调发展，强调的是走向一体化的过程。

区别“城乡统筹与“城乡一体化”就是要克服城乡统筹的急于求成的误区，树立循序渐进的观念。

在我国城乡二元经济结构的条件下，从城乡开通、联合、再发展到城乡融合，最终实现城乡一体化，是长期奋斗的过程。

　　“社会养老保障制度的城乡统筹”是我国城乡统筹的重要组成部分。

作为城乡社会养老保障制度主要部分的社会养老保险在城乡之间有着显着的差别（如表1所示）。

城镇职工有社会养老保险的依靠，而农村社会养老保险的个人帐户模式从根本上不能解决占中国人口70％的农民养老保障问题。

“养儿防老”依然是农民养老的现实选择。

城乡二元化的养老保障制度是我国养老保障制度城乡统筹的现实基础。

社会养老保障的城乡统筹是城乡统筹的必然要求。

　　“社会养老保障制度的城乡统筹”是指在构建我国社会养老保障体系中坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村作为一个有机的整体，统一规划、统一部署、统一制度，逐渐打破城乡养老保障制度分割的二元结构，最终实现养老保障的城乡一体化。

　　社会养老保障制度城乡统筹是长期的过程，根据我国国民经济和社会发展目标，可分为初级阶段和高级阶段：

初级阶段是从现在到2020年，主要任务和目标是基本建立覆盖城乡居民的农村社会养老保障体系，这与党的十六届六中全会提出的2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标是一致的。

它强调的是覆盖而不是统一，在承认城乡二元社会养老保障体系将继续存在这样一个事实的基础上，统筹的内容、方式和执行标准可以不完全城乡统一，而应该统分结合，并在渐进发展中以统融分，随着经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地逐步化异趋同。

高级阶段是从2020年到2050年，主要任务和目标是形成城乡一体化的社会养老保障制度。

按照我们国家“三步走”的战略，国民经济和社会发展到本世纪中叶要达到中等发达国家的水平。

到那时，我国的社会养老保障制度不论是在社会保障项目上，还是在区域、群体上，应当实现全面的、多层次的综合衔接，最后，实现城乡一体化的目标。

　　二、社会养老保障制度的城乡统筹是社会稳定和发展的现实需要

　　第一，市场经济环境下建立城乡统一的劳动力市场的需要。

城乡统一的劳动力市场的建立是市场经济深入发展的要求，它为市场对劳动力资源的优化配置创造良好条件。

城乡差别的社会养老保障制度已成为城乡从业人员在不同体制间流动的桎梏，从而阻碍了城乡统一的劳动力市场的建立。

现行的城镇养老保险和农村养老保险之间的制度框架是完全不同的，两个体系之间不能衔接。

当一个参加农村养老保险的农村青年在城镇找到工作岗位后，按照当前的做法，应将其纳入城镇养老保险范围，但由于城乡两个体系之间不能衔接，导致新旧两种养老保险身份的冲突无法避免。

随着我国农村青壮年人口的大规模转移，必然会出现越来越多的生活在农村的居民参加城镇的社会保障体系的局面。

因此，两个体系间需要建立内在的联系，制定相关政策，让农村社会养老保障与城市社会养老保障相互衔接，使得不管是离土不离乡的农民，还是进城民工，都不会因工作方式的转换、身份的变化而影响养老金的获得。

　　第二，实现农业现代化的需要。

我国农业的根本出路是提高农业的劳动生产率，实现现代化，而这需要两方面的条件：

一是规模化经营，进行机械化耕种；二是加大农业投入，扩大生产规模。

从生产规模的扩大来看，由于养老保险制度的缺位，农民们只能把养老的希望寄托在土地上，不愿意放弃对土地的承包经营权，使得规模化经营存在相当的困难。

从生产的投人来看，养老问题的不确定性，影响了农民扩大再生产的积极性。

很多农民选择储蓄养老，从而使得投入农业生产的资金少之又少，农业生产的发展后劲不足。

统筹城乡养老保障制度，使农民也像城市人一样没有养老的后顾之忧，能够促进农业现代化的实现。

　　第三，解决农村老年危机的明智选择。

随着农业生产的社会化、市场化，以家庭为单位的封闭式的农业经济结构开始被各种乡镇企业和其他经济联合体所取代，农村居民的生产、生活节奏加快，人们的价值观念也随之发生了变化，代际之问在思想、生活方式上的差异构成了越来越明显的“代沟”，大家庭不断地趋于解体，家庭结构趋于小型化，从而削弱了家庭养老保障的功能；土地的公有制使农民生病或年老后最需要钱的时候不能变卖土地，几十年的农业集体化和公社化体制导致农民一生积聚的财富也非常有限，大多数地方的老年农民都没有足够的积蓄来安享晚年；国家提供的救济和养老院等福利设施对老年人的需要是杯水车薪。

在这种情况下，农民的养老问题只能由社会养老保障来解决。

　　第四，促进社会的公平和稳定的需要。

城乡之间的不同经济发展水平造成城乡居民严重的贫富差距。

从理论上说，社会保障制度作为收入再分配的“调节器”，应该成为缩小贫富差距的重要手段，但在实践中，中国现行的社会保障制度的收入再分配功能严重扭曲，不但没有发挥应有的调节作用，反而因其不公进一步拉大了城乡居民的收入差距，体现了城乡之间事实上的不平等。

在城市，大多数人可以享受养老保险，这种养老保险是国家统筹和个人帐户相结合。

但农民无法享受这些保障待遇。

农村养老保险是自己缴费为主，国家给予政策支持。

农民不能像城市人那样享受国家提供的社会保障待遇，这是城乡居民在享受权利上的不平等，使得本来贫困的农民更加贫困，这是一种十分典型的“劫贫济富”现象，无疑加大了中国收入分配的贫富差距，容易造成社会的紧张和冲突。

农民用于养老保障的开销占了农民收入很大的比重，农民一旦享有社会保障，他们的实际收入必将会大大增加，体现了社会公平。

　　三、社会养老保障制度城乡统筹的理论基础、历史发展和实践探索

　　第一，统筹城乡社会养老保障制度的理论基础。

马克思主义创始人以科学的唯物史观为依据，把城乡差别和对立的产生与城乡统筹发展放到生产力发展的背景下去分析，认为城乡差别和城乡统筹都是社会生产力发展的结果。

他们科学地揭示了资本主义制度下形成和发展的城乡对立，并认为资本主义大工业的发展，又为城乡对立的消灭创造了条件。

城市和乡村对立的消灭不仅是可能的，而且是现实的需要。

只有在社会生产力发展的基础上，才能消灭城乡差别，实现共产主义。

城乡差别的消灭是建设共产主义社会的一个根本条件和共产主义社会的一个根本标志。

马克思认为，在未来的共产主义社会，“把农业同工业结合起来，促使城乡之间的差别逐步消灭”。

　　根据福利经济学的补偿原理，调整发展进程中的城乡利益分配，让城乡非均衡发展政策的受益者对受损者进行利益补偿，经济发达的城市适度支持欠发达的农村，是通常的做法。

而实施收入分配政策的一个最重要的做法，就是尽快在全国范围内建立起城乡统筹的社会保障体系，通过中央政府和城市区域的转移支付，建立经济欠发达的农村的社会保障，以缩小城乡之间社会保障的差距。

因此，城市区域的地方政府与居民应该清醒地认识到这一点，积极承担起支持经济欠发达的农村发展的部分责任，支持和贯彻落实国家的“城乡协调发展”政策。

　　第二，世界社会养老保障制度的历史发展规律。

统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，是世界上多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段后的必然选择和普遍遵循的规律。

胡锦涛同志提出的“两个趋向”的重要论断，正是对这种规律的揭示。

我国作为发展中国家，在推进现代化过程中，特别是经济发展到一定阶段后，遵循这种规律，实行城乡统筹，同样具有历史必然性。

　　从发达国家所走过的道路看，大部分发达国家在养老保险制度建立的初期都没有覆盖广大农民，只是在较好地解决了企业和政府雇员的问题以后，才考虑到农民。

而农民社会保障的待遇水平也是随着社会经济水平的不断发展和农业人口的不断减少而逐渐提高的。

西方国家将农民纳入了保障范围，主要是强调政府责任的普遍性，在保障基金的筹措上，政府资金扮演重要角色。

随着市场经济在城乡的发展，我国经济整体上已经达到人均GDPl000美元的工业化中期，按发达国家的历史经验，应该进入以城促乡、以工哺农的阶段。

我国建立和完善城乡统筹的社会养老保障制度符合历史发展的规律。

　　第三，我国统筹城乡社会养老保障制度的初步实践。

国家的政策为我国统筹城乡社会养老保障制度指明了方向。

党的十六届六中全会作出了“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”的决策；“十一五”规划纲要和《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》把“建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了突出位置。

　　国家的政策使农村的完全积累制制度模式向城镇低收入居民拓展，城市的现收现付制度向完全积累制过渡为城乡统筹奠定了基础。

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等文件，对被征地农民、农民工和务农农民的社会保险工作作了重要部署。

文件的实施，是农村社会养老保险制度实践中的完全积累制制度模式由农村居民向城镇低收入居民拓展的重要标志，同时也意味着覆盖城乡居民的社会养老保障制度走向实践的条件已经基本具备。

我国进一步向完全积累制过渡和转型工作已经启动。

　　《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的发布，标志着城镇企业职工“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制的基本养老保险制度正式建立；国务院《关于完善企业职工养老保险制度的决定》的发布，使城镇企业职工基本养老保险制度得到了进一步完善，现收现付制度逐步过渡到部分积累制后，进一步向完全积累制过渡和转型。

　　这些政策的实施，意味着被征地农民、农民工、务农农民和城镇灵活就业人员等低收入群体将以多种方式纳入社会养老保险制度，也意味着社会养老保险制度经过制度创新和制度多元化，已具备覆盖城乡居民的可能。

　　部分地区的实践探索为我国统筹城乡社会养老保障制度积累了经验。

青岛市《关于推进各市被征地农民基本养老保险工作的意见》把被征地农民社会保障与农村社会保险工作结合起来；安徽省《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》规定城市规划区内外被征地农民适用不同保障标准，率先实现了养老保障制度对城乡被征地居民的全覆盖；嘉兴市实施了《城乡居民社会养老保险暂行办法》，规定城乡居民都可以参加城乡居民社会养老保险，改变了只有企事业单位职工、被征地农民等特定人群才能享受社会养老保险的状况；苏州市规定，乡镇范围内的企业职工都要参加城保，纯农民参加农保，农保和城保之间可以接续转换；无锡市以职业来划分和确定参保对象，乡镇区域企业职工、纯农民、被征地农民分别实行不同的保险体制，各项养老保险制度之间有机衔接，相互贯通，共同构成覆盖城乡的养老保护伞。

　　四、社会养老保障制度城乡统筹的措施

　　社会养老保障制度城乡统筹是综合性的系统工程，不仅涉及社会的经济、政治、文化各个方面，而且需要政府、社会和个人多方面的共同努力；不仅要兼顾过去，立足于现实，而且要着眼于未来，适应社会发展的需要。

　　第一，建立和完善真正意义上的农村社会养老保险制度是突破口。

由于目前的农村社会养老保险制度以个人缴费为主，这项制度所产生的养老金仅相当于城镇企业职工基本养老保险的个人账户养老金，而不是国家再分配的结果，而社会保障的基本特征是国家对国民收入再分配，从这个意义上说，现行的农村社会养老保险不是真正意义上的社会养老保障，农村社会养老保障的缺位是制约社会养老保障制度城乡统筹的“瓶颈”。

　　解决农村的社会养老保障缺位问题，必须采取措施解决农村社会养老保险的社会统筹基金问题，将现行的农村社会养老保险缺失的基础养老金补充上去。

筹集农村社会养老保险社会统筹基金，政府应该出资支持。

从农村新型合作医疗制度的顺利运行和上世纪90年代中期开始实施的农村养老保险制度实施的困难，就会发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会保障制度成败的关键。

我国农民对实现国家工业化做出了历史性贡献，国家应该拿出农村社会养老保险的“社会统筹基金”，建立起真正意义上的农村社会养老保险制度，然后，整合现行的农村社会养老保险，设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。

应统一管理农村社会养老保险基金与“做实的”城镇企业职工基本养老保险个人账户基金。

这样才能完成养老社会保障的从“无”到“有”、从“有”到“统”的过程。

　　第二，探索能够统筹城乡社会养老保障的新制度是首要任务。

能够实现社会养老保障城乡统筹的新制度起码应该具备两个条件：

一方面，从现实来看，可覆盖城乡居民，适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系，实现制度的全覆盖；另一方面，从发展来看，建立可持续发展的社会养老保障制度，能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，逐步提高缴费和保障水平。

个人账户与社会统筹账户相结合的模式符合这两个条件，中国城镇与农村整合的养老保险发展的终极模式是社会统筹与个人帐户相结合的模式。

　　个人账户是建立城乡整合的社会养老保障制度的基础，应逐步提高单位缴费进入个人账户的比例，加快做实个人账户的进程，同时逐步缩小统账账户比例。

个人账户待制度运行一段时期后再逐步做实做大。

以个人帐户为目标，建立机制统一、有差别、可衔接的城乡社会养老保障制度。

这种具有广泛适应性和可推广的弹性养老保障制度模式，符合社会养老保障城乡统筹的新制度的条件。

　　第三，社会养老保障资金的筹集和管理是必须破解的难题。

首先，加大政府财政支持。

一要建立参保补贴制度，逐步提高补贴标准。

政府可通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，通过政府补贴，引导和扶持城乡居民普遍参加社会养老保障制度。

要研究将仅仅用于城镇居民社会统筹的资金转为用于城乡居民均等的参保补贴资金的办法，逐步建立与经济发展水平相适应的公平普惠的参保补贴制度，实行基本养老金的全国均等。

其次，加大政策支持。

将潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，弥补社会保障资金的不足和缺口。

如通过国有资产变现、外汇储备投资、城乡居民储蓄投入、土地换保障等多种方式筹集社会保障资金，研究建立中央财政对计划生育家庭等重点社会群体、中西部地区、贫困群体的参保补贴进行转移支付的办法和机制。

最后，建立多元化筹资机制。

应建立个人缴费、单位或集体补助、国家投入相结合的筹资机制。

　　第四，建立一体化的社会养老保障管理体系是基础。

为实现社会养老保障内容、管理、服务的社会化和一体化，从长远的发展目标来看，应建立统一的社会养老保障管理机构，包括统一的业务管理机构、统一的基金运作机构、统一的监督管理和工作绩效评估机构。

业务管理机构在对人口总量、人口结构、期望寿命、宏观经济、金融市场、财政投入和基金收益等敏感性因素进行预测的基础上，通过计算，对国家和地区社会养老保障制度和政策及时进行优化调整，确保决策的科学化监督管理和工作绩效；基金运作机构确保资金的保值增值；评估机构对决策、经办和基金安全增值进行全过程的动态监管。

管理的主体是社会保险机构和社区组织，建立以社会化管理为主、社区为主要依托、单位管理为辅的管理服务体系。

　　第五，完善法律是社会养老保障制度城乡统筹的保障。

城乡社会养老保障统筹发展的关键是依法调整资源配置，把全体公民共同享受社会发展文明成果的思想上升为国家意志，体现在相应的法律条文中。

从历史上看，在世界各国的发展史上，几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。

发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程要依法进行。

一种政府行为，应当有其相应的法律依据，否则就很难实施。