项目代建、BOT及BT模式的内容和适用范围.doc

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项目代建、BOT及BT模式的

内容及适用范围

中国国际工程咨询公司李开孟

二○○九年

目录

项目代建制的内容及适用范围

BOT项目的内容和适用范围

BT项目的内容和适用范围

市场化运作项目的评估论证

项目代建制的内容及适用范围

一、如何理解代建制

（一）实行代建制的背景1、外行业主，缺乏全面专业化的建设管理经验2、投资约束机制不健全，“自建、自管、自用”三位一体，业主行为不规范3、“三超”问题突出，投资效益低下希望：

更好地实现项目“投资、质量、工期”等目标，提高政府性资金使用效益

（二）代建制的目的1、由专业化的建设管理单位替代“外行业主”，提高项目管理水平。

2、建设和使用分离，切断使用单位与设计、施工、货物供应商的直接承发包关系，规范和制约使用单位的行为。

3、建立投资责任约束机制，通过代建合同明确业主（代建单位）的“责、权、利”。

4、转变政府职能，克服传统体制中政府部门过多直接参与项目建设管理的弊端。

5、从分散管理走向相对集中统一管理。

（三）两种代建制模式

政府机构或事业单位代建模式1、国内一些地区：

深圳市建筑工务署、珠海市政府投资建设工程管理中心、河北省社会公益项目建设管理中心、安徽省公益性项目建设管理中心、鹤壁市政府代建中心等2、很多发达国家和地区：

美国联邦总务署、香港环境运输及工务局、新加坡工程建设集团。

项目管理公司代建模式1、短名单方式：

如武汉市、宁波市。

2、公开招标选定方式：

如北京市、浙江省等。

3、直接委托方式：

如上海市、江西省个别地区还有混合模式，如四川省。

（四）两种代建制模式的比较

项目管理公司更适合一次性业主的建设项目，政府常年具有建设项目，需组建常设性的代建机构。

事业性代建机构能充当项目业主（项目法人），项目管理公司本质上只是提供项目管理服务，只在代建合同中被授权代替业主的部分管理工作，不可能成为真正意义上的项目业主。

不以盈利为目的的事业性代建机构，与软约束的政府投资项目在产权关系上是对称的，追求利益最大化的项目管理公司，与硬约束的企业投资项目在产权关系上是对等的。

政府投资项目授权公司代建，存在“寻租”、“创租”可能。

事业性代建单位通过集中统一管理，解决了政府投资项目业主分散的问题。

项目管理公司代建服务的发包方（无论是谁）依然分散，且可能缺乏项目代建合同管理的权利、能力和经验。

事业性代建单位不需要重复交项目管理学费，可集中进行货物采购，能产生规模化经济效益，客观上能节约项目建设管理费项目管理公司需要通过项目代建服务获利。

理论上，如果加上营业税、所得税和利润等，政府需支付的相关费用要比建设管理费高得多。

事业性代建单位有利于监督部门的集中监管，从而减少腐败现象。

承担代建工作的项目管理公司可能比较分散，难以监督。

事业性代建单位的约束力不强，不利于建立投资约束机制。

从实践看，不易于拒绝使用单位的要求。

项目管理公司的约束力相对更强一些：

（1）代建合同制约；

（2）市场准入制约；（3）从业人员的资格制约。

事业性代建单位机构和人员稳定，易于落实“质量终身责任制”。

项目管理公司机构较不稳定，一旦撤销，无法落实“质量终身责任制”。

代建公司存在片面压低建设成本的管理倾向，致使建设质量或项目功能降低。

因无利可图，项目管理公司对小项目代建工作不会感兴趣，但事业性代建机构责无旁贷。

因此公司代建制不适用小项目，因而不可能全面铺开，从而达不到全面推行代建制的目标。

事业性代建机构属于行政性垄断？

由于缺乏竞争，可能导致管理效率低下或节约投资的动力不足。

事业性代建机构需重新设置，可能会遇到一定阻力，但项目管理公司代建不存在此问题。

结论：

实践中，两种代建模式并不相互排斥：

在事业代建单位作为项目业主（项目法人），承担多数政府投资项目建管任务的基础上，对少数重大项目，可尝试通过短名单或公开招标的方式，选定项目管理公司承担项目代建工作。

代建制发展现状：

1、47个省、计划单列市和副省级城市中，有32个开始了代建制工作，13个尚未开展。

一些地级市也开展了代建工作，如贵阳市、玉溪市、昆明市、柳州市等。

2、约2/3地区通过招标方式选择代建公司，有的地区既实行事业代建，也尝试公司代建。

3、32个省市中，发展改革部门负责代建管理的有18家，由建设部门负责管理的有5家，由其他部门分别管理的有9家。

4、代建项目从房屋建筑扩展到基础设施项目。

（五）事业单位代建需解决的问题

隶属关系问题：

实践中，有隶属发改委、建设局的，也有直接作为政府特设机构的。

人员编制和机构设置问题：

国内普遍人员太少，可能出现一人管几个项目的情况。

代建项目范围及代建阶段：

如国外政府机构不分项目大小、行业全管，还是有选择性代建（按行业或投资规模）

作为项目业主，在项目建设程序中的具体职能问题：

项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、招标、施工管理、竣工验收、资产移交。

与项目使用单位的职责分工问题：

针对某一事务，谁主谁从－严格限制使用单位：

提出项目目标和使用要求，参与验收，接收资产。

经费来源问题：

事业拨款还是代建项目的建设管理费。

激励与制约机制问题：

节约投资是否奖励？

出现“三超”，尤其是大量设计变更导致超投资，如何惩罚？

代建机构依法行事的问题：

借鉴国外经验，代建机构需要制定相应法案，设定这种特设机构的“责、权、利”。

（六）公司代建需解决的问题

实行公司代建制的项目范围：

投资额，建设规模；行业范围；公益性项目vs经营性项目由谁确定项目实行公司代建：

项目建议书或可研报告批复时明确，投资主管部门（如发改委）还是行业主管部门代建阶段确定：

前期工作、建设实施阶段还是全过程，不同项目应有所区别

谁负责选定代建公司（谁与代建公司签署代建合同）：

使用单位、发改委、行业主管部门？

－成立专门进行代建管理的政府机构代建公司选定方式：

什么项目可以公开招标、邀请招标、直接指定？

代建公司的准入门槛：

管理咨询类公司vs工程类公司；注册资本/资产规模要求；公司资质及其他条件；从业人员数量及资格。

项目建设的其他工作：

可行性研究、项目评估、勘察、设计、招标、监理、施工、设备材料供应等，代建公司及其关联机构是否还可以承担。

代建公司的法律地位：

建设期项目业主vs代甲方，涉及到项目资产权属、工程保险等。

代建合同的履约担保问题：

担保什么（合同额vs总投资），多大比例（10％-100％），担保主体（银行vs同行），担保形式（保证金vs保函）－是否排斥管理咨询类公司？

谁与可研、勘察、设计、监理、施工设备材料供应等单位签订合同：

代建公司、使用单位？

如何防止“合谋”做大投资？

代建公司和使用单位的具体职责分工：

在代建合同中约定，应限制使用单位的权利代建公司的费用标准及支付问题：

①代建费或标底按项目建设管理费确定是不对的；②支付进度，竣工后还是保修期满付清？

建设资金支付问题：

打入代建公司帐户，还是由财政直接支付相关单位。

如打入代建公司帐户，税务如何处理？

监督管理：

按企业项目还是政府项目监管，行业主管、审计、财政、监察等部门如何监管；出现设计变更和三超时如何处理？

奖惩规定：

如何奖励、惩罚－需在代建合同中明确

（七）推行代建制的建议

选择重大非经营性项目进行公司代建制试点，总结经验。

试点项目最好为房屋建筑，如办公楼、教学楼、博物馆、档案馆。

试点项目最好采取短名单或邀请招标/竞争性谈判方式选定代建公司最好成立专门进行代建管理的政府机构（如代建办）

待条件成熟后应组建事业性代建机构（统建机构）由该代建机构作为项目业主（建设单位），承担多数非经营性项目的建设管理工作。

可先从市区项目做起，然后推广到区县项目。

制定和完善公司代建制的规章制度1、代建制管理办法2、代建公司招标/认定/预选管理办法3、代建公司资质管理规定4、代建公司绩效监督评价管理办法

制定和完善事业单位代建制的规章制度1、关于成立政府投资项目建管中心（工务局、公共工程局）的决定：

职责，人员，组织机构，代建项目范围，经费来源，奖惩机制2、最好能借鉴发达国家和地区做法，制定专门针对代建单位的法规，如“非经营性政府投资项目统建管理办法”。

二、代建制管理的内容

（一）项目前期管理项目建议书项目可行性研究勘察设计管理初步设计投资控制概算评审

（二）项目招标管理施工招标管理施工招标准备资格审查编制招标文件开标、评标和定标 施工招标主要流程

监理招标管理招标公告与资格预审招标文件的编制开标、评标和定标设备材料采购招标管理招标文件的编制评标设备材料招标的主要流程

（三）项目施工准备管理施工相关手续的办理施工图纸会审和设计技术交底施工图纸会审设计技术交底施工组织设计审查分包单位资格和开工报审表的审查分包单位资格审查开工报审表的审查施工单位现场准备工作的检查施工现场场地的交接 施工现场的补充勘探及测量放线施工道路及管线施工临时设施的建设 施工队伍的准备施工安全与环保措施施工现场材料设备的准备施工扰民问题的解决方案应急预案和施工措施的制定

（四）项目质量管理施工过程质量管理 施工质量验收管理 质量问题和质量事故的处理

（五）项目进度管理项目控制性工程的选择及保障措施项目进度计划的审查与优化项目进度实施的动态管理动态管理的关键环节动态监测的报告进度计划的调整进度延期的控制

（六）项目投资管理项目资金使用计划的编制及合理使用资金使用计划的编制投资偏差分析工程计量与工程款支付工程计量现场工程签证管理 工程变更及其价款的确定工程款（进度款）支付

费用索赔的控制索赔的依据索赔处理的程序索赔费用的计算反索赔工程结算与审计工程款的结算方式 工程款的结算程序 工程结算审计

（七）安全生产管理安全生产管理依据与原则安全生产管理的依据安全生产管理的原则安全生产管理目标及各方的责任安全生产管理目标安全生产管理各方责任安全生产管理方法与措施安全生产管理基本要求与程序安全生产管理方法与措施安全生产监督管理与应急预案对参建各方安全生产的监督管理安全生产事故处理及应急预案

（八）环境保护及文明施工管理环境保护管理文明施工管理环境保护与文明施工应急预案

（九）项目合同管理合同履行管理合同交底 合同跟踪与诊断合同变更管理索赔管理合同争议的解决及违约处理施工合同管理监理合同管理物资采购合同管理

（十）项目沟通管理沟通计划的编制沟通的程序、方式与渠道沟通的程序沟通的方式沟通的渠道沟通中的障碍与冲突管理

（十一）项目风险管理风险管理目标与风险管理计划风险管理目标风险管理计划工程项目的风险识别风险分析与评价风险处置风险处置的依据风险处置的途径风险处置的方法实践中风险处置的具体运用

（十二）项目信息与资料管理信息与资料管理的总体要求及时性管理真实性及有效性管理完整性、清晰性管理闭合性管理档案资料的收集与质量要求档案资料收集的范围档案资料的收集档案资料的质量要求档卷内文件的排列、编目与装订档卷内文件的排列档卷内文件的编目档卷内文件的装订

（十三）竣工验收管理竣工验收管理内容及计划竣工验收的范围及依据竣工验收的条件竣工验收的程序竣工验收的组织竣工验收中遗留问题及其处理竣工验收中有关工程质量的验收与处理 竣工资料与工程移交项目保修阶段管理项目回访工作计划工程质量保修

（十四）竣工结算和决算竣工结算 竣工结算的编制竣工结算的程序竣工结算的办理竣工结算的审核竣工决算 竣工决算编制的依据竣工决算编制的程序竣工决算报告的内容竣工决算的审查

（十五）对勘察设计、监理及施工单位的管理对勘察设计单位的管理对监理单位的管理对施工单位的管理