独立董事制度的利弊.docx

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独立董事制度的利弊

独立董事制度的利弊

要从利弊两个角度来谈独立董事制度，首先要了解一下什么是独立董事制度。

独立董事制度是英美公司法上“一元化”治理结构的产物，作为上市公司董事会体制改革、强化监督功能、优化治理机制的重要标志,它于９0年代以来在市场高度自由化、法治化的英美发达国家得到进一步的发展与完善.与此同时，独立董事制度也受到其他国家和地区的重视与引用，这其中包括我国。

所谓独立董事通常是指“外部董事（即非执行董事,是指在公司里不担任经营管理职务的董事）中非公司股东单位派出的、并与公司（管理层）无经济利益与亲属关系的独立社会人士，”⑴他们往往由企业家、银行界人士、专家学者以及政府退休官员等组成。

意义与作用:

1、对于一名独立董事而言，在公司治理中发挥作用的基础在于独立性派生出的客观性；

２、帮助经理人员识别市场发出的预警信号，认识到公司可能面临的潜在危机和商业周期的影响;　

3、在管理大型项目、设计和实施股票期权计划、安排国际国内贷款等方面具有丰富的经验和特殊的知识和才能；

4、当公司由一个强有力的CEO控制时，独立董事可以避免其过度一手遮天,及时识别和限制不当行为；

5、当前投资者对公司的社会责任要求越来越高，来自社会各方的压力促使董事会必须将公司的社会责任问题提到董事会的议程上来。

中国公司法有关规定：

1、独立董事不得自营或者为他人经营与其所任职公司同类的业务或者从事损害本公司利益的活动。

2、从事上述活动所得收应当归公司所有。

3、独立董事除经公司章程或股东大会同意外，不得与公司订立合同或进行交易.

优点：

独立性是独立董事最重要的品格之一，也是其在董事会中发挥不可替代作用的原因之一,它往往会使董事会的决策和利益选择更具有公正性和公平性,正是基于此,独立董事制度的作用才得以发挥。

首先，独立董事制度的建立有利于公司治理监督机制的完善,进一步防止“内部人控制”,从而实现全体股东利益的最大化。

较之内部董事，独立董事对ＣＥO和高级管理人员方面的监督更加超然和有力。

研究证明，“独立董事占主导地位的董事会，比之于内部董事占主导地位的董事会更易在公司业绩滑坡时更换经理"。

独立董事制度的这一优越性具体表现在:

由于独立董事在财产、人格、利益和运作上都具有独立性，并且有相应的制度保障,因而其可以比较公正和独立地参与董事会的活动，并对董事会和经理层进行客观的评价；由于独立董事出任审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等公司中各种核心权力机构的主席或主要成员，因而其权力基础比较稳固，行使权力的空间也比较大;由于公司的财务报告必须经独立董事进行审计，公司的关联交易必须经独立董事签字后方能生效，独立董事在董事会一些重大决策中具有否决权，因而可以在制度上保证公司具有良好的道德操守和持证经营；由于两名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会并可以直接向股东大会、证监会和其他有关部门报告情况，因而在董事会的内部制衡与股东大会的财产制衡和证监会的社会制衡之间建立起有机的联系,进而形成了内外结合的、立体的和交叉的制衡体系,如在解除不称职的高级经理、建立“奖勤罚懒”的激励约束机制、限制对股东不利的公司收购等方面，保护了股东尤其是中小股东的利益。

“当前,我国有关上市公司治理结构完善的一系列措施也正在向纵深推进.在采取诸如减持国有股、严格公司审计制度、对扭亏无望的PＴ公司摘牌退市,强化证券监管杜绝或限制以圈钱为目的的增资扩股等措施外,加强公司监督机制建设为重中之重，”⑷而建立独立董事制度对此无疑是有着重要作用的.

其次，独立董事制度的建立有利于公司的专业化运作。

在经济全球化、社会信息化的商业环境中,具备专业特长的独立董事是公司决策的“外脑”资源，因为独立董事一般都是技术、法律、财务或经营管理方面的专家，他们可以利用其专业知识和经验对公司战略、投资、项目计划等提出客观的意见和建议,为公司的发展带来新知识、新技能和新经验，协助管理层改善经营,发挥其智囊团的作用,从而有利于公司提高决策水平和经营绩效；此外，独立董事的加盟还可以提高公司决策的民主化、透明化、公开化程度，最终实现公司价值最大化.

我国公司法人治理结构改革的思路是建立权力分立和制衡的机制，其结果是把公司的日常经营管理权全部交给经理层，然而在中国还没有形成一个足够成熟的企业家阶层和真正的职业经理人市场，许多企业尤其是大部分国有企业的经理并没有经过系统的培养和专业的训练,对经营管理之道知之甚少。

解决这一问题的根本途径固然要靠提高经理层本身的素质和能力,但独立董事们的顾问和参谋作用也不可小视，从这一角度来说,独立董事制度的建立对我国有着更多的现实意义。

再次，独立董事制度的建立有助于提高一国的宏观经济水平。

独立董事在一定程度上扮演了经济警察的角色，它通过对公司内部利益冲突问题的解决,使公司法人治理结构更加完善,公司业绩得以保障、竞争力随之增强、投资者的信心因而提高，从而使资本市场健康运作,国家的金融体制更加扎实、防范风险的能力更加坚强，最终实现社会整体经济水平的提升。

资本是衡量一个公司经济实力的重要指标,在有了一定的原始资本的前提下，融资渠道对公司进一步提升市场竞争力从而获取高额利润则至关重要，而融资渠道是否畅通无阻又取决于公司在证券市场上的良好声誉和发展潜力。

在我国目前存在严重信用危机的证券市场上，独立董事的加盟能极大改善公司声誉，推进经营活动，因为他们能搭建起公司经营层与外部投资者、乃至社会公众之间的对话、互动桥梁,或者直接成了公司的形象代言人，信息披露的天堂里的使者，从而提高公司价值，这对众目睽睽之下的公众公司而言,无疑是个无价之宝。

从这一角度来说，独立董事制度已不仅有助于公司顺畅融资，同时还有利于我国现阶段整个证券市场规范、健康的发展。

最后，独立董事制度的建立有助于我国公司提高国际竞争力.对于进入国际资本市场尤其在美国上市的我国企业来说,建立独立董事制度是公司治理完善的一大“国际标志”，也是公司走向世界，实现现代化、国际化的重要一环。

正是由于独立董事制度的上述作用，使得其被各国普遍采纳,也掀起了一场风靡全球的运动,成为各国公司治理专家及政客、媒体聚焦的热点和完善公司治理的重点以及投资者的追捧点;而一朝有事，如安然事件的东窗事发和国内一些上市公司不成功的实践，独立董事制度又成了锋芒所向之处。

对独立董事制度的评价之所以从一个极端走向另一个极端，是因为我们对这一制度缺乏全面、客观的认识，和所有制度一样，独立董事制度在拥有优越性的同时也有其自身的局限性。

弊端:

首先，独立董事制度解决不了上市公司治理所存在的重大缺陷。

独立董事制度除了能在某种程度上减少“内部人控制”的影响和非公允关联交易的发生,增强董事会的独立性外，对于国有股权虚置，股权结构过于集中,公司控制权市场难以形成以及经理层缺乏长期的激励和约束机制等问题，基本上是无能为力的,这些问题的解决要靠公司治理这一系统工程的完善。

其次，独立董事制度与监事会制度的融和可能存在问题。

独立董事制度起源于英美并不设有监事会的“单一董事会”制度的国家，而我国目前的公司治理结构是类似于德国、日本的设有监事会的“双层董事会”制度，所以就要求我们对独立董事和监事各自的权责加以严格的界定，否则极易导致权力的重叠和职责的混乱等一系列问题。

而我国目前又没有这方面的统一立法，自然会有许多问题产生，这也是许多人对独立董事制度大加否定的原因之一.

再次，独立董事作用的发挥存在障碍.独立董事发挥作用除了受到时间（独立董事们身兼数职，很少有时间详细了解公司及市场的经济状况）、信息不对称、预算拨款、自身知识能力的限制外,还受制于这样一些因素：

一是对独立董事的选任机制.我国目前关于独立董事的任职资格和任免程序等均无相关的法律规定,实践中，独立董事往往由控股股东任命，这样独立董事的独立性、公正性和业务素质等就大打折扣。

二是对独立董事的激励约束机制.实践中，相当一批独立董事从上市公司取得的报酬大大低于内部董事，甚至仅具有象征意义,有的独立董事除了“车马费"外分文不取，调动独立董事为公司经营献计献力的动力源仅仅由良心提供是不够的;同时对独立董事因为过错而使公司利益受损的行为也没有相应的法律责任追究机制，道义上的责任对独立董事的约束显然是不够的。

三是社会和文化环境的因素。

在我国普遍缺乏诚信意识的社会环境下，荣誉感并不足以使独立董事产生对上市公司的归属感和认同感,因而它也就缺乏足够的压力和动力为公司尽责；在我国人际关系浓厚的文化氛围下，许多独立董事在参与公司事务中碍于情面而难以坚持自己的立场，“董事会议的社交氛围崇尚友善和互助，对内部执行人员的批准不肯支持，采取敌对态度，或者提出并追问敏锐的问题都是不友好的。

”

此外,由社会名流担任独立董事，虽然可能因名气大,违规违法的成本较高，在某种程度上可以使他们保持应有的独立性，但他们通常因社会活动频繁，没有充足时间和精力去上市公司履行职责，甚至不能正常出席董事会等重要会议。

还有人士认为,年富力强的独立董事往往忙于出国、出书、开会、讲课，没有太多的时间关心上市公司,而在原单位退休的独立董事，时间相对比较宽裕,但知识结构、专业水准、洞察力和判断力等方面可能跟不上要求。

解决方法:

（一）保证独立董事的“独立性”

1．制定与完善独立董事制度相关的法律、法规

2．建立科学、严格的独立董事选任机制

首先，对独立董事的任职资格规定应当既具备普通董事的任职资格，也应当同时具备其他特殊资格。

其次，要建立合理的独立董事选任程序。

最后，由独立董事组成提名委员会提名新任独立董事。

（二）约束机制

（1）成立“独立董事协会"进行自律。

（2）明确独立董事的法律责任。

（三）激励机制:

1、薪酬制度

2、保险保障制度

3、声誉激励

这种激励和约束的双重作用,能促使独立董事认真对待董事会的每一项议案，积极参与公司的决策和监督工作，致力于提升公司业绩。

独立董事制度自2001年硬性植入我国以来，一直没能摆脱“淮南为橘，淮北为枳”的命运.我国独立董事制度目前存在的众多问题归根结底都与独立董事独立性在我国大打折扣有关，而影响独立董事独立性的诸多因素中，独立董事的选拔机制不健全最为关键。

文章综合分析国内关于构建独立董事选拔机制的三大基本模式及其利弊，结合我国具体实际,提出分两个阶段逐步健全独立董事选拔机制,完善我国独立董事制度的构思。

 ﻫ    关键词:

 独立董事   选拔机制  累积投票制 

    一、引言 ﻫ根据证监发［2001]1０2号，我国上市公司独立董事由董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1％以上的股东提出独立董事候选人,并经股东大会选举决定而产生。

而实际操作中，上市公司已有的独立董事在资格认定和聘任程序上随意性和伸缩性很大，绝大多数均由大股东或董事会推荐并以简单的选举方式通过,这样产生的独立董事往往成为高层管理者或大股东“掏空”上市公司的工具。

如果我们想用由这种方式产生的独立董事来对目前大股东俱乐部的董事会进行必要制约，保护中小股东的合法权益，实际上是不可能的。

 ﻫ    二、国内构建独立董事选拔机制的基本模式及利弊 

独立董事自选拔之时就丧失独立人格引起了国内学者的广泛关注,纷纷就完善我国独立董事选拔机制提出了各自的看法。

（一）国内构建独立董事选拔机制的基本模式 

综合目前国内各学者关于构建独立董事选拔机制的诸多构思，概括为以下三种模式：

 ﻫ    模式1：

国内不少学者提出成立统一受中国证监会指导、监督和考核，由各行各业专家组成的全国性或区域性的“独立董事协会”，统一向上市公司推荐和管理独立董事候选人。

    模式2：

国内另有相关学者认为成立由中国证券业协会指导的“独立董事选聘机构”，负责各上市公司独立董事的选聘、监督与考核。

 ﻫ模式3：

目前国内绝大多数学者主张借鉴国外先进经验，即在董事会下设提名委员会，完成独立董事的提名，再经股东大会投票选举产生独立董事。

 ﻫ    

（二）国内构建独立董事选拔机制基本模式的利弊分析 

对于目前国内的上述三种关于构建独立董事选拔机制模式，文章认为各有利弊，具体说来：

 ﻫ模式1最大的优点是能够有效地避免独立董事在产生时受公司高层管理者或大股东所左右，确保其人格的独立性。

但是这一构思也有很明显的不足，具体体现在两个方面：

其一，由该模式产生的独立董事所具备的独立性是完全脱离公司的绝对的独立，它可以摆脱高层管理者或大股东的左右，但是又将独立董事置于信息的完全劣势状态，这与独立董事相对的独立性是相悖的;另一方面，这种构思依靠中国证监会这支行政力量主导独立董事制度的运作,与独立董事制度依托市场经济文化、依靠市场的基础配置作用是背道而驰的，而这也正是这种构思最致命的不足. 

模式2相比模式1最可取之处在于：

由中国证券协会代替中国证监会,能有效克服行政干预破坏市场资源配置的基础作用,适应市场经济发展的内在要求;其次，在我国目前公司治理不完善的背景下,中国证券协会予以适当的指导是必要的而且是可取的。

同时,该模式也存在明显的不足，其一：

独立董事的相对独立性仍然没把握准,依旧存在模式一中独立董事绝对地独立于公司,易沦为公司事务局外人的不足;其二：

存在成本的外部化问题，违背经济学的资源最优配置原理。

上市公司必须支付除独立董事的劳务工资以外的各种费用,补偿协会进行监管耗费的人力、物力和财力，维系“独立董事选聘机构"的生存;其次是证券协会能否合理把握监管力度的问题，一旦产生监管不足或过度甚至是监管权滥用等,将严重破坏市场机制的运作。

所有这些开支将大大地提高企业成本，这与实现企业价值最大化的目标是相矛盾的,当然这也与设置独立董事制度的初衷是相悖的。

 ﻫ 模式3能很好地克服了模式1中的行政参与引起的非市场配置的不足，以及模式2中的独立董事远离企业之信息绝对劣势与成本外部化带来的资源配置次优化状态。

但是必须承认西方国家成功的独立董事选聘机制是有其成熟与完善的公司的治理结构为前提，与西方国家相比，我国目前公司产权结构和治理结构等方面还存在较大的差距，就连作为现代企业组织结构典范的上市公司,其董事会下面也很少设有规范的提名委员会,在这样的背景下 “一刀切”地照搬西方的做法，本文认为有死搬硬套之谦和操之过急之势.但是总的说来,无论从经济学的角度还是从公司治理的角度来看，独立董事由提名委员会提名，经股东大会表决通过产生,是独立董事制度走向成熟的必然趋势和重要标志。

   ﻫ    三、现阶段我国独立董事制度选拔机制的构建 

基于前文对独立董事选拔机制目前的三大模式及利弊的分析，以及我国公司治理不完善，资本市场不成熟，独立董事运行不规范的背景，本文认为应当以市场配置资源作为建立我国上市公司独立董事制度的宗旨,建立一支综合素质优良的独立董事队伍,完善我国独立董事人才选拔机制为目标，从由法律法规强制要求、中国证券协会引导的独立董事外生选拔机制逐步过渡到完全按市场机制运作、由上市公司自觉建立的有效的、健全的独立董事内生选拔机制，分两个阶段逐步完成。

 ﻫ     

（一）   独立董事选拔机制的外生化阶段 

当前阶段,我国公司治理不完善和独立董事运行混乱，建立由中国证券业协会调控和指导，由社会各行业专家组成的“独立董事选聘机构”，负责向上市公司提名独立董事。

建立与此同时，公司法、上市规则等法律法规等予以配合.争取在较短的时间内，适当地扭转我国独立董事选聘混乱，“关联董事”屡见不鲜的局面，快速地构建较为完善的独立董事选拔机制。

其具体操作程序建议为:

  ﻫ    1、中国证券业协会引导建立的“独立董事选聘机构”，申请人提交加入选聘机构的申请和相关资料。

一方面，证券交易所在每个公司上市时收取一笔费用（已上市的一次性补缴），交由中国证券业协会代管，并且建立一个由若干等分构成的“独立董事基金"，同时吸收若干私人资本（民营资本）加入（补充机构运作经费和避免中国证券业协会过多参与），组成 “两合公司",其中私人资本负责该机构的运作，并承担无限责任，中国证券业协会代表上市公司“独立董事基金”投入部分承担有限责任，不参加机构的运作。

由每份独立董事基金成立一个个“独立董事选聘机构”，该机构面向社会招收各行业的专家学者，组建成一个个的独立董事队伍①；另一方面为加速独立董事选拔机制规范化的进程,需借助法律法规的强制性，规定只有加入了“独立董事选聘机构”的各界专家、学者才能担任上市公司的独立董事,而且为进入“独立董事选聘机构”,必须由申请人申请,因为只有本人认为自己有资格、时间、兴趣及能力担任独立董事的人员，才有可能勤勉尽责,做好独立董事工作。

提交申请时附上相关证明文件，主要包括：

证明申请人专业知识和工作经历的资料、信用记录、通过的相关考试或考核的资料等等，中国证券业协会按《公司法》及独立董事选聘机构资格标准等就申请人的相关资料进行审核，审定其是否具备独立董事的任职资格。

构提出要约,选聘机构向其提供合适的独立董事候选人。

独立董事选聘时,各上市公司可直接向任何一个“独立董事选聘机构"提出聘请需求,被要约机构根据所掌握独立董事情况向该公司推荐最适合人选,同时报独立董事管理委员会审查,上市公司将候选人进行告示，广泛征求股东意见，通过投票产生独立董事。

年终“独立董事选拔机构”聘请社会上各种权威的中介机构对独立董事的业绩进行考核与评估，并据此向各聘任独立董事的公司收取独立董事应得的报酬,再转交被聘的独立董事.在该过程中各个“独立董事选聘机构”充当着连接独立董事与公司之间桥梁的角色，一方面把本机构独立董事待选人的基本资料传给各上市公司;另一方面要及时向独立董事传递公司经营运作等信息，辅助独立董事及时了解企业的动态。

 ﻫ    3、中国证券业协会成立独立董事管理委员会，对“独立董事选聘机构”进行宏观调控和适度的监督.基于目前独立董事市场不完善，中国证券业协会应成立独立董事管理委员会，在整个独立董事选拔过程中，对各“独立董事选聘机构”予以宏观调控和适度监督。

管理委员会的权限体现在：

一方面,定期安排独立董事专业职能培训和再培训,并对其进行相关职业道德规范教育，促进独立董事职业能力和综合素质的提高;另一方面要对“独立董事选聘机构”进行适度的监督,首先要随时注意各机构与有业务往来的上市公司是否存在关联,其次要观察上市公司推荐独立董事是否合法（主要是审查候选人与公司是否存在关联），再次审查上市公司提供给独立董事的报酬等。

这样就可以从宏观的角度对“独立董事选聘机构”进行事前,事中，事后监督，及时纠正其不正当做法，以免损害独立董事选聘工作的正常运行.同时，随着独立董事选聘机构运行逐步进入正常轨道，独立董事管理委员会应减少其监督力度，以便过渡到自由竞争的独立董事选聘机制运行模式。

（二）独立董事选拔机制的内生化阶段。

 ﻫ随着我国股权结构的合理化，高级管理层人才市场的成熟，上市公司治理的完善，第一阶段独立董事市场基本规范，独立董事选拔应转为由各上市公司内部自主设立独立董事选拔机制阶段，完成独立董事的提名与选聘。

如果说第一阶段存在成本外部化的问题，那么第二阶段就完全由公司内部组织，是独立董事选拔机制内生化的阶段。

在这一过程中，中国证券业协会以在非常必要时予以宏观指导和调整为宗旨，放手各上市公司自行完成独立董事的选拔,建立起以市场配置为主的独立董事选拔机制。

其具体操作建议为:

 ﻫ    1、 在董事会下设独立董事提名委员会，负责向股东大会提名独立董事候选人。

该阶段主要是借鉴西方国家的先进经验，并且通过法律或规则要求每个上市公司在其董事会下设立全部由独立董事组成的独立董事提名委员会，全权行使独立董事提名权,向股东大会提名候选人和提交相应的候选人资料.上市公司再将提名候选人基本资料向股东告示，由股东大会通过选举产生正式的独立董事，其中股东大会选举独立董事，可实行差额投票选举或借鉴累积投票制（侧重保护中小股东的利益），以保证其独立于公司大股东和高层管理者.当然对于刚刚上市，尚未设立过独立董事的公司而言，可以参照证监发［2001］102号，其第一届独立董事的提名权可由董事会、监事会、单独或合并持股东1%以上的股东行使。

    2、在董事会下设立多种职能机构，加强对独立董事选拔机制的监督管理。

在公司董事会下设立像公司治理委员会、审计委员会、薪酬委员会等类似的职能机构,辅助独立董事选拔的有效运行.其主要职责体现在以下方面：

首先,公司治理委员会主要是考核提名选拔的独立董事的任职资格，主要包括考核其身份是否独立，以及是否有足够的能力和时间参与公司调研和决策；其次,审计委员会主要是督促公司及时、准确、完整地向独立董事提供相关信息,保证独立董事享有与其他董事同等的知情权,扭转独立董事处于信息劣势的状态；再后薪酬委员会是对独立董事业绩进行考核,配合相应的奖励和惩罚，促使独立董事诚实勤勉完成其职责,最大化其工作效率. 

    四、结束语 

     独立董事的独立性是独立董事制度的灵魂和运行的前提,因此，构建一个有效运行的独立董事选拔机制,自源头确保独立董事的“独立”地位显得尤为重要.本文在综合国内学者对独立董事选拔构思的基础之上，结合当前独立董事制度赖以生存的公司治理环境和独立董事都不成熟的实际,提出了分两个阶段逐步完善我国独立董事的选拔机制，期待对于进一步完善我国独立董事制度有一定的借鉴意义. 

参考文献 

［１] 阎达五、谭劲松．我国上市公司独立董事制度：

缺陷与改进-一个基于制度分析的研究框架［J]会计研究，200３（1１）：

3－10;  

［２］ 张宗益，党文娟。

我国独立董事制度创新的“内卷化”问题实证研究［J］当代经济科学，２006（5）:

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以浙江省 ﻫ上市公司案例［J］世界经济,20０4

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新世纪董事会:

公司董事的新角色［Ｍ]。

黄海霞译.上海:

上海交通大学出版社,２0０2年; 

[７］ 邓秋菊。

独立董事制度研究［M]西南财经大学出版社,2004年； ﻫ［8］ 于东智.公司治理［M］中国人民大学出版社,200５年. 

注释 

① 阎达五、谭劲松。

我国上市公司独立董事制度：

缺陷与改进（一个基于制度分析的研究框架）

论我国上市公司独立董事制度

常绍敏  

【摘要】：

 独立董事制度于２０世纪３0年代起源于美国,是英美法系公司治理的重要内容。

它在改善公司治理，提高上市公司业绩，规范公司运作等方面起到了积极的作用。

因此,自２０世纪90年代以来，许多大陆法系国家纷纷仿效，将独立董事制度作为一项规范和完善公司治理结构的重要内容.由于历史原因，我国的上市公司大多是经国有企业改制而来，不可避免的存在“一股独大”和“内部人控制"等治理结构问题。

为了保护中小投资者的利益，完善我国上市公司的法人治理结构，提高上市公司的质量与经营管理水平，中国证监会于2001年８月发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》,标志着独立董事制度在我国的正式确立.但由于相关法律规定的缺失和我国特有的政治、经济体制及社会环境的影响，移植于外国的独立董事制度并没有达到预期的效果。

基于此,笔者就我国上市公司的独立董事制度进行了深入的探讨,对存在的问题进行了分析,并结合我国现实情况就这一制度如何进一步完善提出了建议。

全文共分三部分:

第一部分简要介绍了独立董事的概念、特征及其在各国的实践,并在此基础上分析了独立董事制度的利与弊；第二部分介绍了独立董事制度在我国的实践情况及产生的背景,并就我国二元制公司治理模式下独立董事与监事会的关系作了详细分析;最后一部分对独立董事制度设计包括任职资格、选聘机制、权利与义务机制、激励机制上存在的问题进行了探讨,并在此基础上提出了完善建议。

此外，笔者认为还应该优化上市公司的股权结构，完善上市公司独立董事责任承担救济制度，建