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保障措施案例

案例全称:

韩国对奶制品进口的最终保障措施

案例又名:

韩国对奶制品确定性保障措施

案例英文名称:

Korea-SafeguardMeasuresonImportsofCertainDairyProducts

涉及国家:

韩国

相关条款:

1994年关税与贸易总协定保障措施协定关于争端解决规则与程序的谅解

这一争端涉及韩国对进口去脂奶粉制剂（skimmedmilkpowderpreparations，SMPP）（关税分类为0404．90．0000和1901．90．2000）实施的最终保障措施。

1997年8月12日，欧共体提出与韩国进行磋商的要求。

欧共体提出，韩国以进口配额的形式对奶制品采取了保障措施，该措施违反了保障措施协议第2条、第4条、第5条和第12条，并违反了GATT1994第19条。

1998年1月9日，欧共体要求建立专家组，22日DSB设立了专家组，欧共体通知DSB暂时不进行专家组程序。

1998年6月10日，欧共体重新提出设立专家组申请。

在1998年7月23日的会议上，DSB设立了专家组。

专家组裁定韩国的措施与保障措施协议4．2（a）和第5条的规定不符，但拒绝了据GATT第19条、保障措施协议2．1、12．1、12．2和12．3的要求。

专家组的报告于1999年7月21日分发。

9月15日，韩国通知了其上诉意图。

上诉机构推翻了专家组的对GATT第19条的解释及其与保障措施协议的关系的结论，维持了一项但推翻了另一项与保障措施协议第5条第1款有关的解释，并得出结论：

韩国违反了保障措施协议第12条第2款，因而部分推翻了专家组的裁定。

上诉机构的报告于1999年12月14日分发。

DSB于2000年1月12日通过了上诉机构的报告及上诉机构变更的专家组的报告。

基本事实

1998年5月17日，应全国牲畜合作联合会于5月2日提出的申请，韩国贸易委员会（KTC）决定发起保障措施调查。

1996年6月11日，韩国根据保障措施协议12．1（a）将发起调查及发起理由通知WTO保障措施委员会。

10月23日，KTC完成了进口奶制品增加对产业损害的调查报告。

11月11日将这一事实通知公布在韩国公报上。

管理与调查办公室（OfficeofAdminis-trationandInvestigation，OAI）的产业损害调查报告的非保密文本在该日期前经索即得。

1996年12月2日，韩国通知保障措施委员会KTC已作出了增加的奶制品进口造成对国内产业严重损害的裁定。

1997年1月21日，韩国据保障措施协议12（c）提交通知。

该通知告知委员会韩国准备对某些奶制品进口采取保障措施。

1月31日，韩国又据保障措施协议第9条脚注2就保障措施对发展中国家成员不适用进行了通知。

韩国采取保障措施的最终决定于1997年3月7日作出并生效。

采取措施的通知公布在韩国公报上。

1997年3月24日，韩国向委员会提交了补充通知，通知其已作出最终决定对某些奶制品采取保障措施。

案件评析

韩国对奶制品进口的最终保障措施

一、与争端有关的法律条款

保障措施协议第2条、第3条、第4条、第5条和第6条

第2条条件

1．一成员只有在下列情况下才能对某一产品实施保障措施，即该成员依据下述规定确认，输入其境内的该产品，就国内生产而言绝对或相对地大量增长，并在此条件下对国内生产相同或直接竞争的产业造成严重损害或严重损害威胁。

2．实施保障措施须针对某一进口产品而不管其来源。

第3条调查

1．只有在某成员主管当局依照以前建立的并按GATT1994第10条公布的程序进行调查之后，该成员才可适用保障措施。

该调查须包括向所有利益相关方作出合理公告、公开听证会，或进口商、出口商以及有关利益方能够陈述证据和看法的其他适当方式，包括对其他相关方的陈述作出回答并提出其观点的机会，特别是对保障措施的采用是否出于公众利益的考虑。

主管当局须颁布一份报告，列明其关于一切有关事实和法律问题的调查结果和作出的合理结论。

2．任何机密性质和机密基础上提供的资料，在公开之前，须由主管当局作为机密文件对待。

此类资料未经提供方允许不得泄露。

机密资料的提供方可应要求提供一份非机密的摘要；如该提供方表示此类资料无法摘要，则应说明不能这样做的理由。

然而若主管当局发现有关保密的要求不适当，或有关方既不愿将该类资料公诸于众，也不愿授权以笼统或摘要的方式披露，则当局可无视此类资料，除非由适当的来源满意地证实该类资料的正确。

第4条严重损害或严重损害威胁的确定

1．为本协议之目的

（a）"严重损害"应理解为对某一国内产业的状况造成重大的总体损害；

（b）根据第2款，"严重损害威胁"应理解为严重损害之危急显而易见。

严重损害威胁的确定应基于事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性而作出；

（c）在确定损害或损害威胁时，某一"国内产业"应理解为在一成员领土内经营的相同或直接竞争产品的所有生产者，或那些相同产品或直接竞争产品的全部生产在这些产品国内全部生产中占有重大比例的生产者。

2．（a）根据本协议，在确定进口的增长是否对某一国内产业业已或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相联系的客观的以及可以量化的所有相关因素，特别是在绝对和相对条件下，有关产品进口增长的比例和数量，增长的进口产品在国内所占市场份额、销售水平、总产量、生产率、能耗、损益及就业的变化。

（b）除非在客观证据的基础上，该项调查显示有关产品的进口增长与严重损害或其威胁之间存在因果关系，否则不得作出（a）项所述的裁定。

若在同一时期国内产业所受损害系由进口增长以外的各类因素所致，此类损害不得归于增长的进口。

（c）根据第3条的规定，主管当局须即时公布对正在调查案件的详细分析以及经过审议的有关事实的说明。

第5条保障措施的运用

1．一成员应仅在防止或补救严重损害并促进调整的必要限度内实施保障措施，若使用数量限制，则该措施不得把进口量降到最近一段时期的进口水平以下，即统计数据表明有代表性的前3年的平均进口水平，除非有明确的正当理由表明某一不同水平对防止和补救严重损害是必要的。

为达到这些目标，各成员应选择最合适的措施。

2.（a）若在供应国之间分配配额，实施限制的成员应与在供应有关产品方面具有重大利益的所有其他成员，努力就配额的分配达成协议。

若在分配中该方法不可行，则该成员须以先前有代表性的一段时期内，有关成员在该产品进口总量或总额中所占比例为基础，分配的份额给在供应该产品方面具有重大利益的成员，并适当考虑可能已经或正在影响该产品贸易的任何特别因素。

（b）某一成员可以背离（a）项的规定，但应按本协议第13条第1款规定的保障措施委员会主持下进行第12条第3款项下的磋商，以及向委员会提供了以下清楚的证据：

（i）在有代表性的时期内，从某一成员的进口在有关产品进口的总增加中占到不相称的百分比；（ii）背离（a）项规定的理由正当；（iii）此种背离条件对该产品的所有供应者公平。

此类措施的实施期不得超过第7条第1款中的最初期限。

在存在严重损害威胁的情况下，不允许使用上述的背离措施。

第6条临时保障措施

在拖延会导致难以弥补的损害的紧急条件下，一成员根据一项明确证实进口的增加已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，可采取临时保障措施。

该措施的期限不得超过200天，在此期间第2条至第7条和第12条的有关要求必须予以满足。

此类措施应采取增加关税形式，但若第4条第2款中的随后调查不能证实增加的进口已经导致或威胁导致对某一国内产业的严重损害，这种增加的关税应予迅速退还。

此种临时措施的期限应视为第7条第1款、第2款、第3款中的最初期限和任何延长期限的组成部分。

GATT1994第19条对某种产品的进口的紧急措施

1．（a）如因意外情况的发展或因一成员承担本协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响，使某一产品输入到这一成员领土的数量大为增加，其数量和条件对这一领土相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成重大的损害或产生重大的威胁时，这一成员在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可对上述产品全部或部分暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。

DSU第6条专家组的设立第2款

应以书面形式提出设立专家组的申请。

该请求应阐明是否已经进行磋商，确认争端的各项具体措施，并提供简要概述该项申诉的法律依据的说明。

如果申诉方请求设立的专家组具有标准权限范围以外的权限，书面申请应包括特殊权限的建议文本。

二、专家组的分析与裁定

（一）程序性问题

1．欧共体提出设立专家组的申请是否充分

韩国要求专家组拒绝欧共体的申诉，因为欧共体设立专家组的申请不充分，它只列举了保障措施协议的四个条款。

韩国认为申请应包括争端事项的说明及申请的法律基础，以便允许被诉方能够进行有效的抗辩、第三方能评估是否参与。

韩国要求专家组不应遵循上诉机构在欧共体香蕉案中的解释，即据DSU第6条第2款专家组的申请只列举相关协议的条款即足够了。

而欧共体则要求专家组注意上诉机构在欧共体香蕉案的结论。

本案专家组认为，如果设立专家组的申请包含了对争议措施的描述及申请即指控的违反，该申请即足以详细。

专家组以上述上诉机构的结论及上诉机构在危地马拉反倾销调查案中的结论作为依据。

专家组引用欧共体的设立专家组申请中的内容，认为欧共体的设立专家组的申请是足够详细的。

2．缺乏经济利益

韩国还主张，欧共体承认在提交专家组的事项中有极小的或根本就没有商业利益。

韩国认为，这种承认，与没有在磋商时解决争端联系在一起，表明当前的程序仅是欧共体试图利用DSU从专家组寻求咨询意见，确立保障措施的先例。

这是与DSU的精神相违背的。

DSU规定只有在争端成员善意认为他们的利益受到损害时，才诉诸正式的争端解决，DSU第3条第7款具体指示成员在提交争端案件时采取克制，在诉诸正式争端解决程序前应优先考虑相互接受的解决办法。

欧共体引用了上诉机构在欧共体香蕉案中对欧共体相同的反对所作出的回答：

成员在是否对其他成员提起案件享有自主权，在判定这种措施是否是有成效时成主要是自我约束的。

韩国认为欧共体在磋商的后期撤回接受韩国提出的争端解决方法，表明欧共体缺乏诚信。

而欧共体则主张从未有正式的解决争端的建议或对建议的接受。

每一方都在诚信谈判，但没有达成解决办法。

如韩国指控欧共体的诚信，须负举证责任。

专家组认为DSU并不要求当事方必须具有经济利益。

在欧共体香蕉案中，上诉机构指出DSU或其他任何协议中并没有合法利益（1egalinterest）的需要，成员自主决定DSU程序是否富有成效。

专家组认为从DSU中看不出经济利益（economicinterest）的要求。

根据DSU第3条第8款，一旦确立了违反，丧失或损害即推定存在。

专家组认为即使假定存在经济利益的要求，专家组认为欧共体作为向韩国出口奶制品的出口商，有足够的利益发起并进行争端解决程序。

至于未成功的磋商，DSU倾向于相互接受的解决方法。

当一成员认为其权利因为另一成员的行为而丧失时，该成员有权发起DSU设计的争端解决程序。

3．OAI报告的提交

韩国在第一次书面提呈时只提交了韩国语文本的OAI报告。

尽管专家组理解翻译调查报告的困难，专家组建议韩国应提交WTO正式语言的文本。

韩国对该报告是否相关有疑问，但专家组并没有解决韩国是否提交该报告问题，而是解决应以WTO的正式语言提供证据。

关于提交的时间，专家组认为所有事实性证据应不晚于第一次实质性会议提交。

专家组认为这与上诉机构在阿根廷影响鞋类的措施案提出的两阶段法是一致的。

4．欧共体没有据保障措施协议第3条提出要求

韩国认为，欧共体没有据保障措施协议第3条提出要求，应视欧共体接受韩国主管当局公布的报告，欧共体只能指控通知的质量和深度。

欧共体认为不据第3条提出要求不影响欧共体对报告的实质指控的权利。

在这方面，专家组同意欧共体的意见，欧共体没有据保障措施协议第3条提出要求，最多意味着韩国当局发布的报告在保障措施协议第3条第1款意义上与WTO一致。

欧共体有权利据第4条提出更具体的要求，实际上欧共体也是这样做的。

专家组认为，如果成员想指控损害裁定的进行方式与WTO的一致性，或指控欲实施的适当措施选择，该成员不必指控最终报告的公布。

（二）举证责任与审查标准

1．举证责任

专家组认为，本案涉及一国当局实施的保障措施与WTO一致性的评估，专家组认为本案应由欧共体提供初步违反保障措施协议，即证明韩国保障措施没有为第2条、第4条、第5条和第12条证明为正当的。

专家组忆及上诉机构在欧共体牛肉案中的陈述：

初步案件，即是在被诉方没有有效驳回的情况下，法律上要求专家组作出有利于提出初步案件的申请方的裁定。

本案中韩国通过提供自己证据和观点支持其遵守保障措施协议的主张，有效反驳欧共体的证据和观点。

在程序最后由专家组对双方提供的证据进行衡量评估，对欧共体的主张是否有依据作出结论。

2．审查标准

保障措施协议中对审查标准并无明确的规定。

专家组认为，根据上诉机构在欧共体牛肉案中的指示，在相关的多边贸易协议缺乏具体的审查标准时，DSU第11条的规定适用。

第11条规定专家组应对提交的事项进行客观评估，包括对案件事实的客观评估及对相关协议的适用性、一致性的客观评估。

韩国要求专家组不对国家当局的裁定从头审查，欧共体也认为不应从头审查。

欧共体主张其反对的不是韩国提供的基本经济数据而是从中得出的完整性和结论。

欧共体认为，仅仅证实调查当局得出什么结论没有满足客观标准，还必须包括如何得出这一结论，即国家当局必须提供推理观点，解释这些因素和论据是如何导致这些结论的。

专家组认为，专家组采取全部尊重国家当局的裁定的政策不能保证DSU第11条要求的客观评估。

这一结论为以前处理这一问题的专家组的报告所支持。

但专家组不认为其审查是替代国家当局进行的程序。

专家组的职责是对国家调查当局进行的审查进行客观的评估。

对专家组来说，客观评估包括下列审查：

KTC是否审查其掌握的全部事实，据保障措施协议第4条第2款得出什么结论（包括据第4条第2款最后一句的肯定裁定中可能得出的事实），是否对这些事实如何总体上支持作出的裁定提供充分的解释，以及作出的裁定是否与韩国的国际义务相一致。

专家组应该审查国家当局在调查时根据不同的国家当局裁定和其获取的证据进行的分析。

本案中这一证据主要是OAI报告和随后有关当局的裁定。

韩国的通知并不必然反映其国家当局的实际所为。

韩国调查的全部反映只能从其调查报告或部长的最终裁定获得。

专家组进一步认为，成员在其适用保障措施的建议或裁定中，应解释他们是如何审议其掌握的事实或据第4条第2款得出什么结论，以及得出欲适用的措施为补救严重损害、促进产业的调整所必须的原因。

这并不是说专家组将保障措施协议解释为要求成员搜集数据的具体方法或审议、衡量所有相关经济因素（据此进口成员将决定是否存在保障约束的需要）的具体方法。

韩国可自由选择适当的方法评估其国内产业损害是否由进口所引起，或由其他因素所引起，但韩国必须证明它确实解决了相关的问题。

专家组也认为这一审查标准与GATT／WTO的做法一致。

（三）解释的一般原则

在解释保障措施协议时，专家组受国际公法的解释原则的约束，包括维也纳条约法第31条和第32条，正如这些条款规定以及专家组和上诉机构适用的那样，本案专家组应根据保障措施协议、GATT1994和WTO协定的目标和宗旨，基于上下文中的条款的通常含义来解释保障措施协议。

专家组也注意到WTO协议第16条第1款的规定：

WTO应受缔约方全体及在GATT1947框架下建立的机构的决定、遵循的程序和做法的指导。

（四）据GATT第19条提出的要求

欧共体提出，韩国没有审查受调查的产品的进口趋势是否是第19条1（a）规定的"没有预见的发展"的结果。

专家组认为，欧共体提出的与"没有预见的发展"（该词在保障措施协议中没有出现）有关的这一要求，使专家组有必要对第19条与保障措施协议的规定间的关系进行审查。

争端双方对两规定是否存在冲突以及专家组应如何解释进行了充分的辩论。

韩国认为二者存在冲突，应专门适用保障措施协议；而欧共体主张所有的WTO义务都是累加性的，第19条仍然适用，因为该条第1款与保障措施协议第2条第1款并无冲突，除保障措施规定的条件外，第19条还施加了进口增加必须是"没有预见的结果"的条件。

专家组忆及有效解释的原则，所有条款都应给予全部的含义，条款之间应避免不一致或无用。

专家组认为，WTO协定是一单一承诺，所有的WTO义务一般都是累加性的，成员必须同时遵守所有的义务，除非他们之间存在正式的冲突，这已是广泛确立的原则。

在没有冲突的情况下，对协调象WTO协定这样广泛的条约的不同规定，仍存在困难的解释问题。

专家组认为，第19条第1款的条款和规定仍然适用，该条款的第一句与保障措施协议第2条第1款的规定没有冲突。

专家组的结论是根据第19条第1款的通常含义的解释作出的。

第19条的目的过去是、现在仍然是允许进口成员在进口增加造成相关的国内产业严重损害的情况下，暂时偏离其据GATT第2条和第11条的义务。

第19条第1款仅仅规定：

在进口产品的增加数量和进口条件造成国内产业严重损害或严重损害威胁的情况下，成员可暂时偏离第2条和第11条的义务。

专家组认为这一句的前半部分，"如果没有预见的发展的结果及缔约成员据该协议产生的义务的效果的结果，包括关税减让……"并没有增加据第19条适用保障措施的条件，而是考虑到缔约方全体刚刚第一次就多边关税减让和对配额的一般禁止达成协议的事实，作为需要第19条措施原因的解释。

对专家组来说，该词语的通常含义使专家组得出这一陈述仅仅一般性地描述了第2条和第11条包含的义务的约束性可能（一段时间内）需要置之不理的情形。

换句话说，该词语可以理解为：

"如果，尽管刚刚达成的新的一整套规则……意味着一缔约方不能使用配额（第11条）或违反约束（第2条），一缔约方面临造成严重损害的进口，应自由全部或部分中止义务（第11条）或撤销或修改减让（第2条）。

专家组认为，"未预见的发展"，在谈判者刚刚结束谈判、该谈判预期贸易增长（因而是预见的发展）并保留了某些数量限制（grand-fathered）时，可能被认为是需要的。

这一词语必须据其上下文来解释，即该规定的其他部分"缔约方据该协定产生的义务的效果"。

后边的词语只能指GATT禁止违反关税减让和配额限制的约束性，因为如预见到某一特殊减让会导致进口增加，可能严重损害减让国的产业，而贸易部长就该减让进行了谈判，是不合逻辑的。

换句话说，"未预见的发展和缔约方据该协定产生的义务的效果的结果"的规定并不解决要适用的第19条措施的条件，而是解释为何需要诸如第19条的规定。

专家组看来，第19条第1款第一句的这部分的目的不是别的，只能是（现在看来很明显）说明，由于GATT义务和减让的约束性，在贸易预期基础上谈判的关税和其他义务可能需要根据实际的未预见的发展暂时予以改变。

因此"未预见的发展"一词没有在据第19条可能采取的措施的条件之外具体规定额外的条件。

专家组认为，这一解释与GATT的目标和宗旨是一致的，该目标和宗旨即是保证关税减让和其他义务的确定性和预期性。

专家组的解释为缔约方过去48年的做法以及保障措施协议的通过而确认。

没有"未预见的发展和缔约方据该协定产生的义务的效果的结果"一词的保障措施协议是合乎逻辑的。

没有必要去参考已经发展了的上下文。

自那时起成员已理解约束性义务的GATT制度。

为支持这一解释，专家组忆及在巴西椰果案件中上诉机构的明确结论：

附件1A的某些协议代表了对GATT1994规定的阐述或发展。

专家组认为，因为成员已经明白"未预见的发展"对其他部分并不增加什么（而仅是描述上下文），没有必要在保障措施协议中明示加入这一点。

因此，专家组拒绝欧共体的具体要求：

韩国没有审查受调查产品的进口趋势是否是"未预见的"结果而发生错误。

因为专家组认为第19条并不包含这样的要求。

（五）违反保障措施协议第2条第1款--没有分析"以这样的条件"

专家组认为，尽管进口产品的价格最常是表明进口事实上如何造成国内产业严重损害的一个相关因素，专家组注意到第2条并没有明示要求进口成员必须进行进口产品的价格和进口成员市场中相同或直接竞争产品的价格的分析（而在反倾销协议第3条和反补贴协议第15条中却有这样的明示要求）。

专家组认为，"以这样的条件"（undersuchconditions）一词并不规定进口成员可采取保障措施前应履行的额外标准或分析要求。

该词是用来限制并涉及受调查产品进口的情形以及进入进口市场的情形，在进口成员确定进口增加是否造成国内产业的严重损害前必须解决这两个问题。

在这一意义上，专家组认为"以这样的条件"一词再次一般性的指进口成员履行充分评估进口增加的影响和受调查的具体市场的义务。

（六）据保障措施协议第4条第2款的要求

本案中争议双方对国内产业的适当定义没有分歧，包括原料奶和奶粉的生产商，这两种产品用于制造下游奶制品的投入时，与SMPP直接竞争。

双方的分歧在于相关因素审查的正确性。

1．韩国对国内产业严重损害的审查

第4条第2款规定了严重损害调查中应考虑的经济因素的一般原则，并规定了预先被视为与国内产业特别相关、提供资料性的因素清单。

"尤其"一词的使用明确了除调查当局应评估的其他因素外，对清单因素的审查总是相关的，因而是应审查的，即使其中的一些因素后来因与产业没有关系而被调查当局驳回。

根据适用的审查标准，专家组的职责是评估

（1）韩国是否审查了其掌握的所有相关事实或调查时据第4条第2款的结论；

（2）韩国对这些因素总体上如何支持作出的裁定提供了充分的解释。

因此专家组应该审查，韩国当局在裁定时是否适当审议了清单列举的因素，是否对每一因素是如何支持严重损害的裁定进行了解释，驳回有关因素是否提供了有效的理由。

专家组注意到，以前的专家组在审查当局严重损害存在的裁定时使用了相同的标准，包括纺织品协议中的过渡保障措施和东京回合的反倾销守则。

美国衬衫案中，专家组指出，进口当局至少必须证明其审查了每一要求的相关性。

在美国大麻哈鱼案中，专家组指出，必须审查调查当局是否审查了其掌握的全部因素，对这些要素如何支持当局的裁定是否提供了合理的解释。

鉴于严重损害（seriousdamage）和实质损害（materialinjury）的概念与保障措施协议中严重损害（seriousinjury）的要求不完全相同，本案专家组相信，上述两个专家组对与本案相似的问题所表达的一般考虑，对专家组如何评估严重损害要求的满足提供了有用的指导。

OAI报告中缺乏对某些因素的审议，包括生产能力利用和生产率，同时缺乏对国内产业所有部分的审议，仅就一个部分的分析同时又没有解释对整个产业的影响，专家组认为不符合保障措施协议的要求。

另外韩国审议的某些要素没有提供足够的推理。

接下来专家组对韩国对清单因素的审议进行审查。

其审查主要根据OAI报告。

但专家组指出，质疑赋予每一因素的证据力（weight）不是专家组的职责。

正如美国衬衫案中专家组所表示的，每一具体因素的相对重要性是由每个成员根据每一案件的情形进行评估的。

专家组对进口增加、进口所占的市场份额、销售、生产、生产率、生产能力利用、利润和损失、就业、库存、价格、负债率、生产成本逐项进行了审议，其中价格、负债率为清单中没有规定而韩国进行审议的事项。

专家组认

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