增值税转型对资源型行业的效应及完善对策2.docx
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增值税转型对资源型行业的效应及完善对策2
增值税转型对资源型行业的效应及完善对策
##市国税局龚小平李洪平
【内容提要】：
2009年1月1日起，国务院在全国所有地区、所有行业推行了增值税转型改革。
##市地处秦巴山区，依托辖区丰富的水电、矿产资源形成了独具地方特色的资源型经济，构建了比较单一的资源型经济税源，其年度直接和间接税收收入占全市税收总量达50%以上。
作为中西部一个比较典型的资源型城市，增值税转型改革将会对其产生怎样的执行效应，基层税务机关又将如何通过进一步完善税收征管办法，在确保增值税转型政策执行到位的同时，实现区域经济与税收的同步协调增长。
对此，我们仅以##市为例，就增值税转型政策在资源利用类行业的实施情况进行了专项调查。
【关键词】资源型行业增值税转型对策研究
一、资源型行业税收概况
##市境内水力、矿产资源丰富，随着其开发利用程度的逐步提高，直接带来了资源型经济的快速增长。
按照经济决定税收理论，在一定程度上决定了##国税收入是以资源型行业缴纳增值税为主的结构。
2008年，全市入库增值税税金6.45亿元，占全市国税收入的61.84%。
其中，电力工业2.04亿元，矿产工业1.45亿元，占入库增值税税金的54.1%。
全市80户规模以上重点税源企业，实现增值税4.48亿，其中资源型行业43户，占重点税源管户的53%；实现增值税2.68亿。
占入库总数的59.82%。
由上述数据可以看出，资源利用类电力、矿产品行业，已成为我市经济税源的支柱产业，其主要由电力和矿产品两部分构成。
（详见下表。
单位：
万元）
二、增值税转型改革对资源型行业的执行效应
此次增值税转型的变化主要表现在增值税税基的缩减，其核心内容是企业购进机器设备等固定资产的进项税额可以在销项税额中抵扣。
同时，将小规模纳税人增值税征收率统一调至3%，矿产品增值税税率由13%恢复到17%，降低一般纳税人认定标准。
增值税转型政策的出台，将对我国经济产生长期而深远的影响。
因此，从长远来说，增值税转型改革对国税收入具有明显的增收影响。
但就增值税转型改革初期而言，却必然引起增值税收入、财政收入短期内的减收。
2009年上半年剔除非即期收入##××水电厂2008年度清算3000万元，资源类企业实现的增值税与同期相比减收5643.65万元。
资源型行业增值税转型效应突出表现在以下三个方面：
（一）增值税转型政策对税收影响低于测算预期
2009年全市资源利用类行业共有纳税人460户企业，其中电力生产业140户，矿采选加工业310户。
2008年，在实施增值税转型前，我们对增值税转型将减少的税收收入进行了预测，预计2009年##因增值税转型将减少税收收入约1.05亿元。
事实并非如此，增值税转型政策实施半年来，##市企业购进设备性固定资产实际抵扣进项税额只有1300万元，与预测数相差甚远，其主要原因由于受国际金融危机的影响，导致国际上矿产品价格大幅下跌，国内资源型企业销售收入锐减，投入与产出形成倒挂，企业发展难以为计。
自去年年初开始，铅、锌价格持续下跌，今年虽略有回升，但锌粉价格在12000-13000元/金属吨之间徘徊，仍然低于企业生产成本价15000元/吨，全市有近30%的矿产企业大多自去年年底开始，就处于停产、半停产状态。
虽然我市资源利用类行业纳税户数较多，但生产经营规模较小，盈利能力较低，特别是在现阶段金融危机的影响下，我市大部分资源利用类行业无法获得有效的资金来源渠道，也不可能大规模进行固定资产购进和设备更新改造，今年1－6月份，全市固定资产税款抵扣仅涉及17个行业，96户企业，累计抵扣税款1322.70万元。
资源型企业43户，固定资产抵扣进项税额1164.12万元，其中电力抵扣733.38万，矿产品抵扣430.74万元，占全部固定资产抵和进项税的88.01％，固定资产进项税额抵扣比较集中。
从地域上看，受资源分布的影响，税款抵扣额在各县区之间也存在一定的差距，主要集中在汉滨、园区、旬阳、汉阴四个县市区。
1－6月份固定资产抵扣进项税额最多的是汉滨区727.82万元，其次分别是旬阳341.42万元、园区87.35万元、汉阴60.98万元，这几个县区抵扣税款占全市总额的94%；从以上数据看出，##区域经济发展差异较大，抵扣情况与全市区域资源型经济发展状况基本一致。
（如下图所示）
从月份上看，企业固定资产抵扣进项税额和户数均呈逐月递增态势，申报抵扣固定资产进项税额从1月份5户企业的8.72万元增加到6月份55户企业的321.52万元。
其中，资源型企业抵扣进项税额从1月份3户企业的2.73万元增加到6月份25户企业的260.70万元，增值税转型效果正逐步显现。
（如下图所示）
从总体情况来看，我市固定资产抵扣的行业、户数和月抵扣进项税款均呈现快速增长之势，这在一定程度上反映了随着金融危机的企稳回升、增值税转型政策的实施，企业投资信心增强，投资力度加大，增值税转型政策的惠及面正逐步放大。
（二）增值税转型有利于降低企业生产经营成本、加速资金周转和提高市场竞争力
上表可以看出，##市资源型企业增值税转型实行半年来，增值税税负在一定程度上有所降低。
按照增值税的计算原理，固定资产进项税额纳入抵扣范围后，在其他条件不变的情况下，企业应缴增值税将因进项税额的增大而减少；并且固定资产进项税额从总值中剥离出去后，计入产品的生产成本将会相应减少，销售价格随之降低，企业销售收入和销项税额也会有所减少，将会带来企业增值税下降，由于企业因固定资产进项税额抵扣而少缴增值税，经营活动现金流量由于增值税支出的减少而有所增加，一定程度上提高了企业的利润水平，有利于资源利用类企业加大投资，加快技术更新，优化产业结构，提高市场竞争能力。
（三）拉动了##地方经济的快速增长。
由于设备投资不再承载进项税额负担，因而能充分够激发企业对设备投资和技术改造的积极性，形成投资拉动效应。
2009年年初，全市100个重点项目有84个开工建设，完成投资24亿元，占全社会固定资产投资完成总量的55.6%。
汉阴金圣公司年产百万吨水泥粉磨站、石泉年产1200万吨水泥熟料生产线、兴华公司年产1800万块配筋混凝土、白河黄体酮生产线、硫铁矿开发等280个新建项目开工投入建设；有江华水泥、建平水泥、尧柏水泥等35个项目相继竣工投产。
大规模资金的投入，加上增值税转型政策的惠及，其结果必然推动经济的快速增长。
##市主要经济指标对比表单位：
亿元
项目
2008年度上半年
2009年度上半年
国内生产总值
95.90
108.96
工业总产值
43.65
55.04
固定资产投资总额
51.38
76.24
二、增值税转型政策执行中存在的问题及解决对策
（一）增值税转型政策执行中存在的问题
1、组织税收收入工作难度变大。
在增值税转型中影响当期增值税收入减少的两个主要因素：
一是允许抵扣固定资产所含的进项税额；二是降低小规模纳税人的征收率。
现行增值税将小规模纳税人的征收率统一降至3％，从组织税收收入角度看，在本地税源近期没有大幅变化，经济总量近期没有大幅上涨的情况下，必然会造成增值税的税基减少，从而使税收收入总量大幅降低。
特别是资源类小规模纳税人表现尤为明显，2009年1-6月较上年同期相比，户数增加了24户，增值税税额反而减收了119万元，下降的幅度为45.3％，由此可见，增值税转型对我市资源类小规模纳税人的影响较大。
加之现阶段资源利用类行业受金融危机影响，特别是铅、锌矿采选行业，自去年年底开始，一直处于停产状态。
从目前来看，金融危机对我市矿产行业的影响仍在持续，销售价继续低于企业生产成本价，短期内复苏无望，一定程度上增加了税务机关组织税收收入工作的难度。
资源类小规模纳税人同期对照表单位：
户、万元
项目
户数
征收率
税额
2008年1-6月
497
6%
263
2009年1-6月
521
3%
144
同期差额增减
24
3%
-119
同期比率升降
4.83
-50%
-45.3%
2、一般纳税人认定标准的降低，增加了税收管理的难度。
2009年1月1日起执行新的一般纳税人认定标准，新的《增值税实施细则》规定：
从事货物生产或者提供应税劳务的纳税人，以及以从事货物生产或者提供应税劳务为主，并兼营货物批发或者零售的纳税人，年应税销售额在50万元以上的；其他纳税人，年应税销售额在80万元以上的，均应纳入一般纳税人管理。
这一政策的实施，其最大的好处是：
为中小型企业的正常生产经营提供便利，有利于纳税人的业务拓展，能使增值税的运行链条更加完整、课税机制更加规范，增值税的积极作用得到更充分发挥。
但也存在着一些不容回避矛盾和问题。
由于对2009年达到新标准以上的企业在年内不实施强制认定，而在企业自愿申请的情况下办理认定，造成认定率并不理想；同时反映出有部分企业对于认定为一般纳税人持观望和能拖则拖态度。
从目前的一般纳税人认定管理情况来看，达标企业的急增和企业认定后续管理要求将更加规范，一般纳税人认定和管理的工作压力也会随之增加，可以预见此项政策的调整落实，将是这次增值税转型改革调整政策中对基层税务机关最为严峻的考验。
一是加大了税收征管的难度。
全市通过综合征管系统统计2009年上半年达到一般纳税人标准的小规模纳税人178户，其中工业在50万元以上的108户，商业在80万元以上的70户，加上新增企业及个体工商户申请一般纳税人，2009年度将有208户小规模纳税人企业或个体工商户应纳入一般纳税人管理范围，加大了基层税务机关一般纳税人认定审核的工作量。
但从现阶段一般纳税人认定的实际情况看，认定率较低，达到一般纳税人标准的208户小规模纳税人，只有44户企业申请认定一般纳税人，一般纳税人认定率只有21％。
二是小规模企业及个体工商户财务制度不健全，增加了认定管理的难度。
许多小规模纳税人企业和个体户法制意识淡薄，所建的账证达不到财务会计制度的规范要求，偷漏瞒报、虚开发票、虚假申报、不规范核算、不按期申报等问题，严重制约了一般纳税人的认定管理。
三是企业按照追求利益最大化的原则，总是想办法“降低”自己的税收负担，以“增加”自己企业的利润。
一些小规模纳税人可能刻意采取措施注销登记、重新注册登记、化整为零、隐匿销售或者不开、少开发票，或将自己的货物以他人名义销售，达到降低销售额的目的，有意规避一般纳税人的认定。
四是税务机关内部管理及技术支持滞后。
就个体经营者认定一般纳税人而言，需要ctais系统技术支持，由于个体经营者办理税务登记以身份证号进行登记，而一般纳税人办理税务登记采取“行政区域代码+企业组织机构代码”进行录入登记。
现实中，如果纳税人识别号与行政区域代码不一致，防伪税控发行系统将不予识别，造成增值税发票不能跨省、跨地区的交叉清分比对，由于税务机关内部自身原因导致增值税防伪税控链条脱节。
其结果是个体经营者认定一般纳税人后，不能正常纳入防伪税控系统管理，不能使用增值税专用发票，将会阻碍个体私营经济的健康发展。
3、新办或大型技改企业零、低税负一定时期内尤为突出。
企业投资固定资产所含税金准予抵扣，降低了企业或行业税负率，将使企业零负申报率在一定时期内大幅攀升。
如，投资新办的选矿厂、水电厂投入的资金都以千万元计算，一般纳税人购进固定资产可以凭取得的增值税专用发票或海关进口增值税专用缴款书，一次性抵扣进项税额（一次性抵扣不完、可结转下期留抵）。
如：
陕西##××集团水泥有限公司，2009年上半年销售收入1017万元，进项税额359万元，其中已申报抵扣的固定资产进项税额61万元，占全部进项税额的17%，导致今年上半年全部为零申报。
新办企业或生产流程进行大型技改的企业，购进固定资产设备的进项税额一般都比较大，往往当月、当年进项税额抵扣不完，会留抵到下一年度甚至以后年度抵扣，这种持续留抵会降低企业或行业税负率，特别是新办企业将会形成长时间的零负申报。
一方面是投资规模的增大、内需拉动的加大；而另一方面则是行业税负率偏低和零负申报率的居高不下，已逐步成为强化税收征管的棘手问题，对准确考核税收征管“六率”和弹性系数也形成一道隐形障碍，由此将会引发税收征收管理的变革和考核的一系列变化。
4、固定资产进项税额抵扣的审核难度增大。
（1）固定资产进项税额抵扣标准难以划分。
增值税转型后，一是一些行业难以判断某些装置属于动产还是不动产。
例如矿山企业坑道固定资产，电力企业输配电线路，制造业中比较常见的钢结构厂房等等，这些装置属于动产还是不动产，实际工作中不便确认和操作。
二是某些固定资产的使用性质难以明确。
根据现行规定，将固定资产专用于非应税项目、免税项目、集体福利或者个人消费时，不能享受有关抵扣政策。
但在实际中，税企双方对于“专用”的界定经常产生不同理解。
这些问题在条例及细则中没有明确解释，许多抵扣项目在实际工作中难以把握与划分，税企双方容易在理解把握上产生分歧，不便于操作、执行。
（2）现行固定资产进项税额抵扣方法加大了税收征管难度。
一是现行固定资产抵扣采用的是对固定资产购入后凭专用发票一次性抵扣税额的办法，但固定资产的金额一般较大，一次性往往抵扣不完，持续留抵会造成企业税负率低下或达不到规定的要求，与日常征管产生矛盾。
二是增值税转型后税务机关必须对抵扣发票的真实性进行鉴定，事后核查，增加了税务机关的工作量和管理难度。
（3）固定资产种类较多、执行标准不一。
有生产用的机器、机械、运输工具、厂房设备；有非生产用的小汽车、摩托车、游艇；有改善职工生活条件的住房、楼堂馆所、建筑物等不动产；原则上后几项都不能纳入增值税的抵扣范围，不得抵扣进项税额。
然而，不可避免有部分企业在逐利意识的驱动下，可能会出现偷梁换柱、张冠李戴的现象，将非生产用的汽车、房屋或其他消费品冒充生产用的设备或固定资产，进行避税逃税，钻进项抵扣政策的漏洞。
税务机关在征前审核、纳税评估、税务稽查时，要对纳税人申报抵扣的固定资产进行细化核查，工作量大、难度大，对一些通过正规手续取得的外地发票，往往难判真伪，加大了审核的难度和工作量。
（二）完善增值税转型征管机制的解决对策
1、加强培训宣传，全力保障增值税转型顺利实施。
一是加强税务干部的业务培训，组织税务干部强化对增值税转型改革政策学习，把握政策吃透、吃准，熟练掌握应用政策调整的内容和操作办法，增强政策执行能力。
二是强化对纳税人的宣传辅导，把增值税转型政策与“税法宣传月”有机结合起来，通过举办纳税人增值税改革政策培训班、深入企业实地宣传辅导、发放税宣资料等形式，最大限度的普及增值税转型政策知识，确保新旧政策的衔接和平稳过渡。
在企业生产经营受金融危机影响的情况下，根据本地实际情况，帮助企业做好税收筹划工作，利用好现行政策，依托增值税转型的各项税收优惠政策，把握好投资的轻、重、缓、急节奏，合理选择固定资产投资时机和固定资产折旧年限，争取固定资产的投资额从税基中得以最大限度的扣除，以实现企业最佳的投资回报，利用税收政策最大限度的帮助企业改善经营状况。
2、加强税源分析，强化税源管理。
从户籍管理入手，做到管户与管片相结合，以管户为主。
建立户管员登记《企业税源台帐》制度，及时、准确、全面地收集整合各类涉税信息。
根据区域经济的发展做好税源分析预测工作，认真测算新政策执行对辖区内企业经营发展、税源增减变化及税收收入等的影响，加强零低税负企业管理，查找征管薄弱环节，研究制定组织税收收入工作的针对性措施，促进税收收入质量的提高。
3、加强审核检查与动态监控，确保固定资产抵扣真实合法。
一是针对固定资产抵扣时间方面的问题。
一方面要加强对购入固定资产取得的增值税专用发票的核查，要认真审核发票开具时间与企业购货验收入库时间是否一致；另一方面，要加强对购入固定资产企业关于购入固定资产的合同和其他资料的核查，确认这项购入行为的约定时间和购入资产的用途，防止前期购进的货物在2009年1月1日以后申报抵扣。
二是针对固定资产抵扣范围方面的问题。
一方面要认真审核其票面货物所填列名称，是否是抵扣范围内的固定资产，是否是本企业生产所用的固定资产，防止生活用的固定资产或其他企业的固定资产在本企业进行抵扣；另一方面，要实地深入企业，查看实物，验明生产厂家，查明具体用途，并与购货合同进行一一核对，防止虚假购进，骗取抵扣税款。
三是针对固定资产抵扣空间方面的问题，要审核购进固定资产的资金去向，审核其是否按规定付款，是否付给了增值税专用发票所列的销售企业，防止其从第三方取得发票。
四是建议尽快出台特殊行业设备类固定资产进项税抵扣明细项目注释或目录，增强征管工作中的可操作性。
同时，尽可能减少税企双方认识上的歧异。
4、加快一般纳税人认定步伐，强化后续管理，规避一般纳税人认定及后续管理环节执法风险。
一是建议总局尽快制定新的一般纳税人认定管理办法，为基层税务机关提供切实可行、程序简单、便于操作的办法；二是严把一般纳税人转正管理，深入实地认真核实纳税人申请资料、经营场所、生产能力、财务核算水平等基本信息，对于达不到销售收入水平或不能如实核算进销项税额的纳税人，坚决不能认定为一般纳税人；三是严格审核企业增值税专用发票领票资格，坚持“双限”管理，对于生产能力或销售能力不符的企业，要严格控制其专用发票的使用数量和限额，严防不法企业虚开增值税专用发票。
四是严格按照政策规定和操作规程执行，深入细致地对新认定的一般纳税人企业进行调查摸底，制定详细的调查方案，分类建立台帐，实施跟踪管理，规避执法风险；五是对个体工商户应税销售额超过标准的，实行过渡管理办法。
即从销售额超过的次月起3个月内限期建立健全账务，3个月之后，再认定为一般纳税人，实行一般纳税人辅导期管理。
六是建议在相关系统性管理和操作办法未出台前，总局可采用规范性文件，比照加油站管理办法，在征管软件中修改个体性质一般纳斯人识别号或商国家技术监督局出具特别代码证书的方式（如个体户经营金银首饰纳税人），尽快落实个体一般纳税人增值税防伪税控系统管理。
5、加强对小规模纳税人销售收入的确认审核，强化合同审查，加强发票管理，控制税务机关给小规模纳税人代开发票的数量，全力推进小规模纳税人依法全额申报。
一是要加强对小规模纳税人销货合同的审查，核对企业的资金流、物流或运输流；二是鼓励证照齐全的小规模纳税人领用发票，对代开发票的纳税人要求提供合同或附件证明；三是严格小规模纳税人的注销管理，制定企业纳税人申请注销税务登记审核制度，防止纳税人利用注销登记、重新登记化解销售收入，达到规避强制认定一般纳税人的目的；四是大力推广税控收银机，将企业货物购进、销售、库存列入税控管理，督促纳税人建立健全相关账簿。
三、进一步完善增值税转型宏观政策的建议
（一）完善增值税转型宏观政策的重要意义
消费型增值税既有利于促进投资增长和科技进步，又有利于促进劳动力就业，这对于我国解决温饱问题以后面临的首要问题——就业问题的解决也是十分有益的。
因此进一步完善增值税转型政策，形成一系列的配套机制，有助于在目前全球金融风暴的影响下，我国部分企业尤其是面临严重的资金困难甚至濒临破产危机的企业减轻纳税负担，提高竞争力和抗风险能力，帮助受金融危机较为严重的企业渡过短期困难。
（二）增值税转型宏观政策的主要问题及对策
1.增值税还需进一步扩大抵扣范围
目前实施消费型增值税后，购进货物或者劳务用于机器设备类固定资产的在建工程已经允许抵扣进项税，但是用于不动产建设的不允许抵扣，但是在实际中，一般来说资源利用类企业在不动产的投资额远远大于设备类投资额，以发电行业为例，用于土建的投资额约占总投资额60％，而机器设备投资仅为30％，而用于土建的进项不允许抵扣，在目前金融危机的情况下，没有减轻企业的投资负担。
2.同行业税负差距增大，转型政策惠及面较低
一是征收率的调整造成新的税负不公。
增值税转型改革实施后，小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%，矿产品企业小规模纳税人的征收率降低三个百分点，也就是说小规模纳税人的税负只有3%，如此，矿产企业一般纳税人的增值税平均税负就比小规模纳税人的增值税税负高了3个百分点，造成新的税负不公。
特别是2009年一般纳税人和小规模纳税人的税负不公问题表现的尤为突出，由于新的《增值税条例》对小规模纳税人的标准做了调整，而新的增值税一般纳税人认定办法还没有出台，对2008年应税销售额超过新标准的小规模企业，在目前的一般纳税人认定管理中，企业当年内销售额达到一般纳税人认定标准，可以认定为一般纳税人，不申请认定一般纳税人的可以不认定。
由于税负问题，超标准的小规模纳税人是不会自愿申请认定一般纳税人的。
这样一来，今年对超标准小规模纳税人在认定管理上就出现了“真空地带”。
我们对140户发电企业的税负进行了测算，47户一般纳税人的平均税负13%，93户小规模纳税人的平均税负3%，平均税负相差10％，有悖于税收立法中公平、公正的原则，同一行业的平均税负不能因企业的规模而定，企业经营规模大，为一般纳税人，税负较高，而企业经营规模小，适用3％的税收征收率，税收负担较低。
##市发电行业纳税人税负对照表单位：
户、万元
序号
纳税人类型
户数
2009年1-6月缴纳增值税
平均税负
1
一般纳税人
47
6316
13%
其中：
简易办法征收
38
275
6%
2
小规模纳税人
93
17
3%
合计
140
6333
-
二是县以下小水电一般纳税人按简易办法征收，存在税负不均。
根据财税【2009】9号《财政部国家税务总局关于部分货物适用增值税低税率和简易办法征收增值税政策的通知》的内容，县级及县级以下小型水力发电单位（小型水力发电单位，是指各类投资主体建设的装机容量为5万千瓦以下（含5万千瓦）的小型水力发电单位）则可以选择简易办法依照6％征收率计算缴纳增值税，而实行简易办法征收不得抵扣其进项税额，而若该小型水力发电为小规模纳税人实行简易办法征收则适用3％的征收率计算缴纳增值税，不得抵扣进项税额。
这样就造成了县以下小水电一般纳税人和小规模纳税人按简易办法征收后存在税负不均问题。
我市境内小水电企业装机容量均在5万千瓦以下，选择简易办法征收后税负水平比同类小规模纳税人高出三个百分点，那么必然造成企业不愿意成为一般纳税人的情况，给一般纳税人的认定及后续管理带来困难，也达不到增值税转型政策减轻企业负担，刺激企业投资增长的目的。
三是资源型企业创办初期一次性投入较大，后续大规模的设备性固定资产投资乏力。
资源型企业基本都是工业企业，厂房、机器、辅助设备是企业正常生产的基础，因此企业前期一次性设备性固定资产投资额较大，后续投资乏力。
发电行业是我市的稳定税源，但大部分发电企业并未享受到增值税转型政策带来的税收优惠，这是因为发电企业筹建期较长，开办的时间较早，初始设备性固定资产投资额大，根据统计数据，我市140户水电企业中，2008年1-6月设备性固定资产投资6377万元，2009年1-6月设备性固定资产投资只有686万元，与去年同期相比下降了90％，投资额主要集中在2008年以前，93户县以下小水电2009年设备性固定资产投资仅为30万元，47户一般纳税人中只有4户企业发生设备性固定资产投资，申报抵扣的固定资产进项税额24万元，这说明不是所有企业能够享受增值税转型政策带来的税收优惠。
（如下图所示）同样，对于新办资源型企业，即在2009年1月1日后成立的企业，由于在成立时不符合新办企业一般纳税人认定标准，无法取得一般纳税人资格，也就无法抵扣筹建期设备性固定资产投资的进项税额，假如日后认定为一般纳税人，但是此时也无大规模的设备性固定资产投资，这样就造成了新办企业初期投资成本过大，也使得增值税转型政策未起到减轻企业负担，促进企业发展的目的。
（三）针对上述政策问题，提出如下建议：
1．扩大固定资产抵扣范围，分阶段实施抵扣。
建议对资源利用类企业实行分5年逐年抵扣筹建期当年全部用于土建和设备所含税款政策，这样既能真正实行企业减负的目的，又
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