西方国家公用事业民营化改革的体会及其对我国的启发.docx

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西方国家公用事业民营化改革的体会及其对我国的启发

西方国家公用事业民营化改革的体会及其对我国的启发

　　内容提要：

西方国家公用事业领域的改革取得了显著的成效，积存了相当丰硕的体会。

在我国公用事业领域改革进程中，借鉴国外公用事业民营化的成功体会，在政府宏观规制下，通过引入竞争机制，实现公用事业的民营化改造，有利于公用事业摆脱窘境，实现企业效率和公共福利的共赢。

　　关键词：

公用事业，垄断，民营化

　　公用事业部门一般是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等与人民生活和国民经济紧密相关的领域；由于公用事业领域具有网络式效劳和政治灵敏性等特点，存在规模经济和进入门坎高、投资回报期长等特点，因此往往被以为属于经济自然垄断的领域。

目前，我国公用事业的进展状况日趋成为各项事业进展的瓶颈性因素。

借鉴西方国家公用事业民营化改革的成功体会，有利于推动我国公用事业的改革，增进经济和社会的持续性进展。

　　一、公用事业民营化的可行性及西方各国的体会

　　由于财政压力、经济绩效和效劳质量等缘故，自1980年代开始，西方各国在公用事业领域都不同程度地开始了民营化的改革实验。

所谓“民营化”，大体指政府从整体上减少介入的程度，更多地依托民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，知足公众对产品和效劳的需求的运动，与“市场化”、“公司化”等概念相近。

　　美国学者萨瓦斯依照排他和消费两个变量对人类所享用的物品和效劳进行分类，以为公用事业领域所提供的物品和效劳属于排他完全可行的纯一起消费品，即可收费物品。

这种物品由于排他是可行的，利用者只有付费，提供者才情愿供给物品，因此能够由市场来提供。

我国学者郭剑鸣也以为，公用事业领域属于公民大体生活、生产所必需，须有偿向社会提供的“大体获利型”效劳。

因此，这种效劳能够通过市场机制提供具体效劳。

运用市场机制，在公用事业效劳领域引入竞争，有助于弥补政府功能缺点，克服政府垄断经营所带来的诸多短处，如缩减政府开支，增加税收，增进信息公布化等。

但是，公用事业行业由于存在投资庞大、准入门坎高、回收期长等特点，确实易于显现自然垄断的问题。

加上，公用事业与人民生活有紧密的关系，具有很强的公共性，因此相关于其他公共效劳领域的民营化，需要政府更多的关注。

　　依照国外公用事业改革的体会，基于效率和公平的考虑，打破垄断，保护公用物品提供中的竞争环境，制造消费者在效劳中的自由选择机遇，是民营化的关键。

要紧的民营化方式有：

（1）合同竞争承包。

通过与获利机构或非获利机构签定承包合同，提供所需的效劳。

如此，政府与效劳提供者之间的关系由原先的行政关系变成经济合同关系。

国外许多城市在公共效劳领域引入竞争招标制，把许多市政业务承包给私营公司经营。

由于竞争机制的作用，私营公司和市政部门的效率和效劳质量都取得明显改善。

萨瓦斯以为，合同承包的制度安排是“具有时期性竞争特点的临时性垄断”，它“比市政效劳效率更高，效劳质量与市政效劳相同，公正性至少不亚于市政效劳”。

（2）特许经营。

政府管制机构特许民营部门向公众提供效劳，民营部门向政府付费。

如特许民营公交车按市场规律提供公交效劳，政府在法律、燃料等方面予以鼓舞，不仅有利于提高公交效劳质量、节约本钱，还有利于制造就业机遇，刺激国有公交公司效劳的改良。

　　（3）补助与凭单制。

补助是政府通过提供补助安排民营部门提供某种效劳；而凭单制那么是由政府向合格的效劳对象签发凭单，由消费者选择所需要的效劳。

　　（4）出售。

既能够是全数出售也能够是部份出售。

英国政府在向公众出售股票的基础上，以竞争性招标的形式把燃油公司、电信公司、天然气公司、自来水治理局、电力局等国有企业出售给私营公司，实现了民营化。

德国和日本也以类似的方式实现了国有公司的政府撤资。

　　（5）民间补缺。

许多国家在政府不能知足需求时，民营部门采取方法承担公众的需求，如高速公路、自来水系统、污水处置厂等基础设施领域。

　　（6）分拆。

将垄断经营领域和潜在竞争部份分离，对处于竞争性行业，具有不同业务的经营性活动，能够拆分为几个组成部份，通过竞争增强其获利能力。

如电网、煤气输送管道、铁路轨道等难以直接竞争，但发电厂、家用电力和天然气设施零售业，车站设施等能够进行竞争，自来水公司能够按地域进行分拆。

　　公用事业效劳的民营化在各国实践中取得了专门大的成功。

阿根廷对从事、电力、天然气、水资源和废水处置和能源企业的五家国有垄断企业进行了民营化，既改善了政府和民营公司的财政状况，也改善了生产绩效，使众多利益相关者从中受益。

英国在公用事业领域实行民营化后，价钱明显下降，效劳效率明显提高。

公用事业民营化实验的成功鼓励着许多国家的市政部门推行民营化的改革。

　　可是，民营化成功的关键并非在于是公营仍是私营，而在于是垄断仍是竞争。

在任何经营形式中，只要存在着垄断，消费者就很宝贵到质优价低的产品和效劳。

新西兰航空公司在竞争性的国际市场上一直在提供优质的效劳，但在垄断国内航线的情形下却备受顾客抱怨，在政府许诺安塞特公司参与竞争后，其效率、效劳态度和质量迅速取得改善。

实践说明，“在提供低本钱、高质量的物品和效劳方面，竞争往往优于垄断”，民营化即意味着“在公共效劳中取消垄断，引进竞争”，为政府官员和公众提供更多自由选择的机遇。

　　二、我国公用事业民营化的现状及缘故

　　同许多西方国家比较，长期以来，由于我国实行高度集中的打算经济体制，因此在公用事业领域实行了直接行政垄断的经营、治理体制。

随着我国向市场经济体制的转轨，这种治理模式的短处日趋突出。

于是，政府开始着力推动公用事业领域的改革。

1993年，建设部公布《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制方法》，1995年又公布《市政公用企业成立现代企业制度试点指导意见》，可是公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。

2002年12月27日，建设部在《关于加速市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定：

“鼓舞社会资金、外国资本采取独资、合伙、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。

”尔后，许多省、市都出台了相关的政策，以吸取社会资金，投入市政公用设施建设。

事实上，公用事业领域在引进民间资金和外来资金方面已取得了明显成绩。

　　但是，公用事业效劳领域还存在着许多问题，要紧表现为：

　　其一，公用事业效劳领域的效率低下，效劳价钱昂贵。

尽管某些公用事业部门实行了股分制改造，乃至也存在某种程度的竞争，但由于受同一个“婆婆”监管和庇护，而非市场中独立的企业，缺乏本钱观念的硬性约束，具有官僚体制的各类弊病（如政治决策干与经营决策、投资冲动等），致使公用事业效劳本钱昂贵、效率低下，不仅带来了极大的浪费，而且很难知足群众多种多样的需求。

垄断所带来的低效率远高于规模经济所带来的益处。

由于公用事业部门由国家操纵，必需承担政府的公共责任，为了维持社会稳固和人民的大体生活秩序，往往通过财政投资，以低于本钱的价钱限量为居民提供统一规格的效劳，因此扭曲了价值规律，难以知足公民多样化的需求。

同时，由于垄断限制了竞争，从而造成社会资源的浪费和社会福利的损失。

　　其二，公用事业领域的部门垄断助长了寻租行为和腐败现象。

公用事业效劳部门依附于行业治理部门，政企合一，既具有经济利润目标，又具有非经济性目标，而且往往政治责任压倒经济目标。

由于政治主体与经济主体的合一，作为利益主体的公用事业效劳部门和政府行业治理机构，在利益上紧密地联系在一路。

政府行业治理机构能够从所治理的部门中取得利益，而效劳部门也能够取得政策和预算的优惠。

专门是某些垄断部门常常借其特权敲诈、作对顾客。

　　其三，垄断提供公用事业效劳不能知足公众日趋增加的需求。

不论是公共垄断机构仍是私人垄断效劳部门，为追赶私利都会滥用其垄断地位，减弱其对消费者的回应性，因此很难知足公众的适当需求。

最近几年来“煤、电、油、运”等基础设施领域滞后于经济进展和公众需求而形成的矛盾日趋突出，尤其是城市地域的“电荒”、“水荒”、交通堵塞、污水处置系统失灵等现象，已直接阻碍到人们的工作和生活。

“都是垄断惹的祸”，公众的怨声和责难纷纷指向垄断效劳部门。

　　造成这些问题的本源，既有社会、制度和政策的因素，也有实际操作的缘故。

具体表此刻：

　　第一，由于政府职能尚未真正转变，政企分开尚未取得实质冲破，政府还不适应于依照市场经济规律进行宏观调控，因此投融资活动乃至经营进程中还存在大量的行政干与现象和垄断行为。

如电信行业的价钱管制方面，主管部门往往以“作为国家的企业要以国家利益为重，降价竞争会使总收益减少”为借口明确反对降价。

同时，由于公用事业部门垄断经营本钱、费用等信息，画地为牢式地提供物品和效劳，一些公用事业部门乃至故意以设置效劳障碍、胁迫或不同待遇等方式，强迫顾客购买其指定的效劳和产品，造成地址垄断局面。

　　第二，由于公用事业产品公益性、价钱机制不灵活和自然垄断的特性，加上受传统意识形态的束缚，思想不够解放，担忧国有资产流失，总想谋求国有经济在企业中的控股地位，限制了民间投资者的踊跃性和有效竞争的程度。

另外，由于投融资体制改革滞后，许多民营资本进入公用事业行业，缺乏平等的竞争环境，也限制了民营企业的参与程度。

　　第三，在民营化进程中，一些政府部门单纯从解决资金和效率考虑，显现“一卖了之”的现象，关于私人企业提供的效劳和物品的质量和价钱缺乏监管，结果由原先的公有垄断走向了私人垄断；而私人部门出于利益的考虑，往往通过违约、讹诈、提供伪劣产品等手腕，谋取暴利，结果致使公众利益受损，阻碍政府的形象。

　　第四，由于社会保障制度及相关制度的不健全，国企改革释放的大量社会负担没有出口，企业改制后职工的合法权益难以取得保护，容易显现社会不稳固，从而阻碍了改革的进程。

　　公用事业领域的垄断现象，严峻阻碍了市场经济的进展，给国民经济和人民生活带来了不利的阻碍。

针对这些问题，党的十六届三中全会明确提出，要“加速推动铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。

对自然垄断业务要进行有效监管”。

因此，有必要系统地推动公用事业效劳领域的民营化改革。

三、我国公用事业民营化改革的大体思路

　　公用事业改革的大体方向是民营化和市场化。

其含义是政府依照民主和法治的程序制定大体政策方向，确保公平和公共利益；同时吸收多元的投资主体，制造公用事业领域的竞争性格局，利用私人部门和第三部门的治理和技术特长，确保高效率地提供优质产品和效劳。

也确实是说，调动政府和企业的双重踊跃性，既保障公平又取得效率。

　　从大体思路看，我国公用事业的民营化改革包括三层含义：

一是政府行业治理机构“掌舵”（决策），具体的公用事业效劳单位“划桨”（执行）；二是构建公用事业效劳部门的竞争格局；三是公用事业效劳的消费者自由选择效劳供给者。

具体地讲，可采取以下途径：

　　第一，合同承包制。

政府确信宏观的决策问题，如效劳的领域、数量、质量标准，以表现公平；把具体的经营业务以竞标方式在一按时期内承包给公、私部门，以表现效率，把政府责任和企业踊跃性结合起来。

政府不能干与公、私效劳部门的具体经营治理权利，而是以合同的契约条款履行监督、评估的义务，依照效劳绩效状况提供资金。

诸如城市给排水、供气、供热、公共交通、垃圾处置等都可采取这种方式。

这是较为保守的一种方法，有利于降低效劳的本钱。

　　第二，引入多元化的公用事业效劳主体。

在保留国有企业提供公用效劳的同时，许诺私营部门、志愿集体的加入。

即便是国有企业也必需同意《公司法》和《合同法》的调剂，依照经营方式进行运作。

在不同的业务领域，形成公对公、公对私、私对私的竞争格局。

　　第三，公司业务重组。

在传统的国营垄断体制下，公用事业部门采取垂直一体化的结构，由单一企业垄断行业产品或效劳的生产、输送、销售各环节，带来了许多短处。

要引入市场机制，就要对公司业务进行分析，分离垄断部份与竞争性部份、核心业务与外围业务，尽可能减少垄断的领域，使外围业务走向市场，自大盈亏，与财政脱钩。

如此，将具体的竞争性业务分拆出来，使各部份之间形成竞争的格局，有助于提高公用事业效劳的效率。

　　第四，租赁、出售和撤资。

国有公用事业效劳企业能够通过出售股分，吸收民间资金介入，形成公私合作的股分制结构。

可是，不该限制私人资本的份额和具体经营治理的主动性。

关于经营业绩差的公有公司还可实行租赁、出售和清算，由私人资本代理的形式。

如此，通过独资、合伙、股分制等投资结构，既能够减少财政投资，还能够取得利润和税收，增进国有资产的保值和增值。

如对出租汽车、公交线路的经营权，和市政公用设施的冠名权、广告权、收费权等，都可采取有偿竞争出让的方式。

　　第五，补助与凭单制。

关于某些获利困难的行业，政府可通过税收、价钱等优惠方法，鼓励私人资本投资的踊跃性。

由于公用事业效劳多属于收费项目，关于因民营化而致使的效劳费用上涨问题，可对某些经济困难群体发放有价凭单（可到政府部门兑换货币），由消费者在效劳提供者之间进行选择。

通过各类民营化方法，不仅能够节省大量的财政资金，降低经济风险，而且能够取得大量的资金，在必然程度上解决下岗工人补助的经费来源。

　　四、公用事业民营化进程中的政府作用

　　公用事业民营化可否成功的关键与政府行为有紧密的关系。

这是因为，我国的行政改革是政府主导下的改革，公用事业部门具有明显的“公用性”，在民营企业、非获利组织不发达，社会对政府还有很强依托的情形下，政府具有不可推卸的责任。

可是，政府应尽可能幸免利用直接的行政干与手腕，而是要尽可能运用经济手腕和规制手腕，发挥“催化剂”和为企业经营“保驾护航”的作用，而不是简单推向市场。

与西方市场经济发达国家不同，“在中国，公用事业民营化却是在政府对公用事业的原有管制规那么不适应，而新的与市场经济对应的管制规那么尚未成立的前提下进行的。

”因此，我国的公用事业改革，既需要政府放松规制，又需要规制重构。

　　一方面，解构传统的保护垄断的规制方法，降低对民营企业和外商企业进行限制的门坎，鼓舞企业间的竞争。

通过放松和解除规制、鼓舞竞争，不仅能够节省大量的规制执行本钱，而且能够解决在公用物品的本钱和技术方面的信息不对称状况，从而在合同和监督中处于有利的地位。

可是，民营化决不是在任何公用事业领域不分条件和场合都采取竞争的方式。

事实上，某些效劳由政府采取垄断的方式提供可能会比通过竞争方式提供更有效率。

　　另一方面，重构保护良性竞争和公平的规制政策，克服市场机制可能带来的失灵。

由于投资商的动机是获利而非公众福利，民营化与公用事业的“公用”属性存在冲突，因此民营化进程可能会带来公共风险，如歧视、寻租、哄抬效劳价钱等，从而致使国有资产流失和公共福利损失。

世界银行承认：

“大量私营企业参与供水和卫生设施效劳，并没必要然意味着穷人能够取得更好的效劳。

除非效劳合同是认真制订的，不然这些合同可能会将为低收入地域提供的效劳排斥在外，并形成地址垄断企业。

”因此，放松规制不是不要规制，在某些领域和时期还需要强化规制和监管，政府必需承担起保护公平的公共责任。

　　公用事业民营化进程中的政府规制主若是一种经济性规制。

所谓经济性规制，是指在存在自然垄断和信息偏向问题的领域，为避免发生资源配置低效和确保需要者的公平利用，政府依照法律权限，通过许可和认可等手腕，对企业的进入和退出、价钱、效劳的数量和质量等方面的有关行为所进行的管制。

具体而言，在我国公用事业民营化进程中，政府应该发挥以下作用：

　　第一，实现政企分开、政资分离，转变政府职能，成立统一的具有权威的公用事业监管部门。

改变传统的由政府行业部门直接经营和提供公用事业物品和效劳的模式，把政府管制和企业运营职能分离。

通过政府的公用事业治理机构，负责公用事业领域政策的制定，和谐供给商、消费者之间的矛盾和冲突，从保护公平和公共利益的立场动身，对企业产品和效劳的质量、价钱、投资运营进程等进行监管。

　　第二，成立与市场经济相适应的公用事业领域的完善配套的法律体系。

政府必需从保护公众利益和作为经营方的企业利益动身，制定一套切实可行的法律标准，明确政府、企业两边的权利、责任和义务，对承包商资质，公用事业产品和效劳的价钱、标准、数量、质量、平安，经营进程中的各类歧视性行为和投机、作假、行贿行为等进行明确规制，对企业的进入、退出、考评和处惩机制做出明确规定。

另外，相关法律还必需明确具体的监管主体、内容、方式、程序和公众参与途径等，以减少行政干与的随意性和各类腐败行为。

为保护有序竞争和公平的市场环境，必需扩大融资渠道、增进投资多元化，既避免国有企业的垄断行为，也要幸免私营企业成为垄断组织。

　　第三，为保障公众的利益，必需对供给商所提供效劳的价钱和质量进行规制和监管。

在公用事业物品和效劳的价钱制定中，既要考虑到企业的利润，也要顾及到公用事业的“公用性”目标和公众的经受能力。

由于企业经营信息的不对称性，公用事业监管部门必需综合考虑企业投资规模、沉没本钱、运营本钱、可替代晶价钱、本地经济水平和居民经受能力等，确信合理的价钱幅度。

具体的价钱管制策略应依照公益性和竞争性的程度和领域，别离采取市场调剂、政府指导、财政补助、政府定价等多种方式。

对某些特许经营行业，由于投资庞大、利润回收期长，还可在比较研究的基础上确信合理的效劳供给期限。

为幸免恶性压价竞争和重复投资等浪费现象，应有整体的公用事业进展计划和总量操纵，对企业资质和信誉有明确的鉴定和判别标准，确信大体的门坎。

　　第四，成立由政府公用事业治理部门、公用物品和效劳供给商和公民组成的对话和谐机制，扩大公用事业治理和经营的透明度，以保护公众的利益。

“阳光是最好的防腐剂”。

公众的意见是判定公用事业民营化状况的最终裁决者。

为幸免政府有关部门与效劳供给商的结盟，避免承包、转让、运营进程中的腐败、讹诈现象，确保国有资产的不流失，保护职工权益和公众利益，应成立公布、透明、互动的运作机制，扩大民意调查、听政等公民参与的渠道（固然要通过适当的程序和规那么，尽可能幸免听政会等参与机制的漏洞），使消费者直接参与到公用事业效劳打算的制订二实施和监督中来，以保护社会和公众的福利。

　　在公用事业民营化进程中，政府相关部门的职能转变和有效监管相当重要。

这既需要私营企业和中介组织（如具有事业本钱审计、核算能力的会计事务所、审计所等）的进展壮大，还需要政府监管人员素养的提高，更需要整个社会道德风尚和法治精神的养成。

　　我国公用事业的民营化改革是一个渐进的进程。

随着适应市场经济的政府职能的转变和政企关系的理顺，人们对“所有制”观念的转变，投融资环境的改善，我国公用事业民营化所带来的成效会愈来愈取得公众和政府的认可。